Преобразования в системе высшего и центрального управления. Попытка создания новой системы государственной службы. Табель о рангах

2. Преобразования в системе высшего и центрального управления. Попытка создания новой системы государственной службы. Табель о рангах

Свои преобразования Петр I осуществлял не по строго определенному, заранее составленному плану, а отдельными мерами, путем частных нововведений в центральном и местном управлении. Подтверждением этому может служить то обстоятельство, что первоначально внимание царя было занято преимущественно переустройством областных учреждений, только затем он приступил к организации центрального управления. Из этого обстоятельства некоторые авторы делают вывод, что Петр I намеревался всю тяжесть управления перенести из центра государства в созданные им губернии, но, потерпев неудачу вследствие отсутствия на местах достаточного числа способных людей, обратился к устройству центральных органов администрации, которым подчинил все местные учреждения и передал все области государственного управления.

Преобразования в системе высшего и центрального управления Петр I начал с реорганизации Боярской думы (были отменены пожалования думными чинами), закончившейся упразднением этого высшего аристократического органа Московского государства. К XVIII в. она прекращает свое существование как постоянное учреждение и заменяется созданной при ней в 1699 г. Ближней канцелярией, заседания которой, ставшие с 1708 г. постоянными, назывались Консилией (Советом) министров. Этому новому учреждению, включавшему в свой состав глав важнейших государственных ведомств, Петр I первоначально поручал ведение всех государственных дел во время своего отсутствия.

В 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Петр I учредил вместо упраздненной Консилии министров новый правительственный орган — Правительствующий сенат, который со временем превратился в постоянно действующий высший административный и контрольный орган в системе управления государством.

Создавая Сенат, Петр I наделил его весьма широкими правами. Как высший административный орган в государстве он ведал всеми отраслями государственного управления, осуществлял надзор за правительственным аппаратом и должностными лицами всех уровней, исполнял законосовещательные и исполнительные функции, руководил расходами и сбором налогов, ведал торговлей, к нему же перешли функции Разрядного приказа. В конце правления Петра I Сенату были также присвоены судебные функции, сделавшие его высшей судебной инстанцией в государстве. В отличие от прежней Боярской думы, являвшейся сословным органом и делившей власть с царем в Московском государстве, Сенат изначально был создан как чисто бюрократическое учреждение, все члены которого назначались лично Петром I и были ему подконтрольны. По мнению исследователей, именно эта несамостоятельная, подчиненная роль Сената в новой системе власти, его замкнутость лично на самого царя явилась одной из основных причин кризиса высшего государственного управления после смерти Петра I, в «эпоху дворцовых переворотов»[16].

Хотя первоначально Сенат имел некоторое отношение к законотворчеству (издавал «генеральные определения», приравниваемые к законам), в отличие от прежней Боярской думы, он не был законодательным органом. Петр I не мог допустить существование рядом с собой учреждения, наделенного правом творить законы, поскольку считал себя единственным источником законодательной власти в государстве. Став императором (1721) и реорганизовав Сенат в 1722 г., он лишил его всякой возможности заниматься законодательной деятельностью.

Первоначально Сенат состоял из назначаемых государем знатных особ (трое из девяти членов Сената были раньше членами Боярской думы), которым вверялось управление государством во время многочисленных «отлучек» царя. Присутствие Сената собиралось три раза в неделю (понедельник, среда, пятница). Для производства дел при Сенате существовала канцелярия, первоначально возглавляемая (до учреждения должности генерал-прокурора) обер-секретарем (названия должностей и званий по большей части были немецкими), которому помогал экзекутор, следивший за порядком в здании, рассылавший и регистрировавший указы Сената. При сенатской канцелярии находились нотариус, актуариус (хранитель документов), регистратор и архивариус. Такие же должности были (и поэтому определялись одним Генеральным регламентом) в созданных позже коллегиях.

До создания коллегий Сенат осуществлял непосредственное руководство местными правительственными учреждениями в губерниях и уездах через находившихся при нем комиссаров от губерний, что не только существенно снижало возможность эффективного управления территориями огромного государства, но и создавало большие проблемы для нормальной деятельности самого Сената. Своеобразным выходом из положения стало создание при Сенате и в провинциях должности фискалов, в обязанность которых входил негласный надзор за деятельностью государственных учреждений. Уже в 1711 г. при Сенате была введена должность обер-фискала. В 1714 г. был издан специальный указ о распределении фискалов по разным уровням управления. При Сенате состояли обер-фискал и 4 фискала, при губернских правлениях — 4 фискала во главе с провинциал-фискалом, при каждом городе — по 1—2 фискала, позже при каждой коллегии также были учреждены должности фискалов. Фискалы должны были тайно проведывать обо всех нарушениях и злоупотреблениях чиновников, о взятках, разворовывании казны и доносить обер-фискалу[17]. Доносительство поощрялось и даже вознаграждалось материально (часть штрафа, накладываемого на нарушителя или мздоимщика, доставалась донесшему на него фискалу). Введение института фискалов явилось отражением полицейского характера петровской системы управления, стало олицетворением недоверия правительства к органам государственной администрации.

Одним из главных нововведений Петра I стало учреждение в 1718— 1720 гг. новых органов центрального управления, получивших название коллегий. Тем самым правительство решало проблему недостающего звена между Сенатом и местными правительственными учреждениями. Коллегии заменили собой старые приказы и были построены по западноевропейским образцам. За основу было взято шведское коллегиальное устройство, которое Петр I считал наиболее удачным и пригодным для условий России. Работа по созданию коллегий была особенно тщательной и основывалась на внимательном изучении европейских бюрократических форм и канцелярской практики. Для организации новых учреждений из-за границы были выписаны опытные специалисты-практики, хорошо знакомые с канцелярским трудом и особенностями коллегиального устройства («в правостах искусных»).

Преимущество коллегиальной системы Петр I видел в более оперативном и в то же время объективном решении дел: «правление соборное в государстве монаршеском есть наилучшее». Кроме того, царь надеялся, что коллегиальное устройство государственных учреждений позволит существенно ограничить произвол высших чиновников и, что не менее важно, изжить один из главных пороков прежней приказной системы — повсеместное распространение взяточничества и казнокрадства. Коллегиальная система значительно упрощала (с точки зрения устранения прежней путаницы в системе приказного управления) и делала более эффективным государственный аппарат управления, придавала ему некоторое единообразие, более четкие компетенции. В отличие от приказной системы, в основе которой лежал территориально-отраслевой принцип управления, коллегии строились по функциональному принципу и не могли вмешиваться в сферу деятельности других коллегий.

Всего было создано одиннадцать коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская (морская), Штатс-контор (ведомство государственных расходов), Камер-коллегия (ведомство государственных доходов), Ревизион-коллегия (осуществлявшая финансовый контроль), Юстиц-коллегия, Мануфактур-коллегия (промышленность), Берг-коллегия (горное дело), Коммерц-коллегия (торговля) и Вотчинная коллегия, ведавшая, как и в свое время Поместный приказ, различного рода земельными делами (земельными спорами, делами о наследовании земли и т.д.). На правах коллегий находились также учрежденный в 1720 г. в Петербурге Главный магистрат и образованный в 1721 г. Синод. Формально коллегии были подчинены Сенату, контролировавшему их деятельность и посылавшему им свои указы. Однако в действительности какого-то четкого единообразия в субординации там не было: не все коллегии одинаково подчинялись Сенату (Военная и Адмиралтейская обладали значительно большей самостоятельностью по сравнению с другими коллегиями). К тому же коллегии не заменили всех старых приказов. Рядом с ними продолжали существовать приказные учреждения, именуемые либо канцеляриями, либо, как и прежде, приказами (Тайная канцелярия, Медицинская канцелярия, Преображенский приказ, Сибирский приказ).

Указ от 28 апреля 1718 г. постановлял сочинить регламент всем коллегиям на основании Шведского устава, применяя последний к «положению Русского государства». В 1720 г. был также издан Генеральный регламент, вводивший единую для всей страны систему делопроизводства в государственном аппарате. Он состоял из 156 глав и являлся общим для всех коллегий. Коллегии состояли из общего присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из президента, вице-президента, четырех (иногда пяти) советников и четырех асессоров (в целом не более 13 человек). Президент коллегии назначался царем (позже императором), вице-президент — Сенатом с последующим утверждением императором. Коллежскую канцелярию возглавлял секретаръ, в подчинении которого находились нотариус или протоколист, актуариус, переводчик и регистратор. Все другие канцелярские чиновники назывались канцеляристами и копиистами и занимались непосредственным производством дел по назначению секретаря. Все вопросы, обсуждавшиеся на заседании присутствия, решались большинством голосов. Правила требовали, чтобы при обсуждении вопроса мнения высказывались всеми членами присутствия по очереди, начиная с младших, а протокол и решение подписывались всеми присутствующими. Это не означало, что коллегиальный принцип полностью исключал личное начало в управлении, лежавшее в основе старой приказной системы. Так же как и в приказах, во вновь созданных коллегиях последнее слово часто оставалось за начальствующими лицами, в данном случае за президентами коллегий, которые вместе с приставленными к коллегиям для контроля за их деятельностью прокурорами своим вмешательством подменяли коллегиальный принцип принятия решений единоличным.

С созданием коллегий были внесены изменения в деятельность Сената, его структуру и функции. При Сенате появились новые должности генерал-рекетмейстера (1720), герольдмейстера (1722), которым Петр I придавал особое значение. Так, генерал-рекетмейстер должен был принимать все жалобы на неправильное решение дел в коллегиях и канцелярии Сената и в соответствии с ними либо понуждать подведомственные Сенату государственные учреждения к справедливому решению дел, либо докладывать о жалобах Сенату. В обязанность ему вменялось также строго следить, чтобы жалобы на низшие органы управления не поступали прямо в Сенат, минуя коллегии. Основными обязанностями герольдмейстера были сбор данных и составление именных послужных списков дворянского сословия, внесение в родословные дворянские книги лиц нижних чинов, дослужившихся до унтер-офицерского чина[18].

Изменился и состав самого Сената. Первоначально его членами являлись все президенты созданных коллегий. Однако вскоре выяснилось, что такая практика не только создавала неудобства в работе Сената, лишая его возможности контролировать деятельность коллегий («ныне сами будучи в оных, как сами себя могут судить»), но и противоречила бюрократическому принципу подчиненности нижестоящих учреждений вышестоящим. Указом от 22 января 1722 г. была проведена реформа Сената. Президенты коллегий были выведены из его состава, их заменили специально назначаемые, независимые по отношению к коллегиям лица (право заседать в Сенате было оставлено лишь за президентами Военной коллегии, Коллегии иностранных дел и на время — Берг-коллегии).

При Петре I начинает формироваться новый для России институт прокуратуры. В 1722 г. при Сенате была учреждена высшая в государстве должность генерал-прокурора, в подчинении которого находились другие агенты правительственного надзора: обер-прокуроры и прокуроры при коллегиях и в губерниях. В обязанности прокуратуры, в отличие от сохранявшегося института фискалов, входило осуществление гласного надзора за деятельностью Сената и коллегий. Особое значение придавалось деятельности генерал-прокурора Сената, названного Петром I «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных». Он должен был осуществлять контроль за деятельностью Сената, лично докладывать царю о делах в Сенате, передавать Сенату волю верховной власти. Генерал-прокурор мог остановить любое решение Сената, в его подчинении находилась канцелярия Сената. Все указы Сената получали силу только с его согласия, он же следил за исполнением этих указов. Все это не только ставило генерал-прокурора над Сенатом, но и делало его, по мнению многих, первым лицом в государстве после монарха.

Одним из несомненных достижений петровской реформации и одновременно законодательным закреплением проведенных Петром I преобразований в области государственного управления явилось принятие в 1722 г. Табели о рангах. Она вводила новый порядок прохождения службы. Отныне не знатность и не происхождение должны были стать главным критерием для служебной карьеры, а личные способности и профессиональные навыки служащего.

Новый принцип назначения на должности и продвижения по службе открывал доступ к высшим должностям в государстве более широким слоям населения, в первую очередь представителям мелкого и среднего дворянства. При Петре I дворянство (именовавшееся теперь шляхетством) становится основным сословием, из которого черпались кадры для государственной гражданской службы. По Табели о рангах дворяне как наиболее образованный слой русского общества получали преимущественное право на государственную службу. Если на государственную должность назначался недворянин, он приобретал права дворянства. Петр I самым жестким образом требовал от дворян отбывания государственной службы как их прямой сословной обязанности: все дворяне должны были служить либо в армии, либо на флоте, либо в государственных учреждениях.

Центральная власть стремилась поставить чиновников под жесткий контроль государства. С этой целью был утвержден фиксированный размер оклада государственных чиновников в соответствии с занимаемой должностью, сурово каралось использование должностного положения с целью получения личной выгоды («взяткобрательство» и «взяткодательство»). Вся масса служилых дворян была поставлена в прямое подчинение Сенату (ранее они находились в ведении Разрядного приказа), который осуществлял все назначения по гражданской службе (за исключением первых пяти высших классов). Учет годных к службе дворян и кадровое обеспечение государственной службы были возложены на находившегося при Сенате герольдмейстера, который должен был вести списки дворян и предоставлять Сенату необходимые сведения по кандидатурам на вакантные государственные должности, строго следить, чтобы дворяне не уклонялись от службы, а также по возможности организовывать профессиональную подготовку чиновников.

Табель о рангах устанавливала 14 классных чинов (рангов), дающих право занимать ту или иную классную должность. Занятие классных должностей, соответствующих чинам с XIV по V, происходило в порядке продвижения по службе (карьерного роста), начиная с низшего; высшие чины (с I по V) присваивались по воле императора за особые заслуги перед отечеством и монархом (см. табл. 1)[19].

Следует указать на одну важную особенность петровской Табели о рангах, которая отличала ее от аналогичных актов европейских государств. Она заключалось в том, что присвоение чинов в Табели о рангах тесно увязывалось с конкретной службой тех или иных лиц. Для тех, кто не находился на государственной службе, классные чины не предусматривались. Важно, что в основу продвижения по должности был положен не принцип заслуг, а принцип выслуги (необходимо было начинать службу с самого нижнего чина и служить в каждом из чинов установленное количество лет).

Очевидно, таким путем Петр I намеревался решить одновременно две задачи:

1) заставить дворян поступать на государственную службу;

2) привлечь к государственной службе выходцев из других сословий, для которых оказаться на государственной службе означало единственную возможность получения дворянства, сначала личного, а в перспективе и потомственного (по достижении VIII классного чина).

Однако установленный Табелью о рангах принцип выслуги как основы карьерного роста имел своим следствием развитие ряда негативных явлений в государственной службе, нашедших выражение в распространении в чиновничьей среде психологии чинопочитания. Почитание чина, а не службы, со временем ставшее образом жизни русского чиновничества, разъедало бюрократический аппарат, заставляло служащих государственных учреждений, чтобы продвинуться по служебной лестнице, служить не делу, а начальству.

Таблица I

Петровская Табель о рангах

Таким образом, потребности развития и международного положения страны требовали дальнейшей централизации управления. Учреждение Сената и преобразование приказов в коллегии явилось важным этапом в формировании абсолютной монархии в России. Коллегиальная система управления, построенная по западноевропейским образцам, решила проблему недостающего звена между государственными и местными правительственными учреждениями.

Введенная в 1722 году Табель о рангах ввела новый порядок прохождения службы. Отныне не знатность и не происхождение должны были стать главным критерием для служебной карьеры, а личные способности и профессиональные навыки служащего.