Основные этапы административных реформ конца 20-начала 21 вв

1. Основные этапы административных реформ конца 20-начала 21 вв.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. в административной сфере страны была начата комплексная системная реформа органов власти всех уровней. Анализ, основанный на изучении динамики законодательства, хода реформирования деятельности органов власти позволил аналитикам выделить несколько этапов комплексной системной реформы административной сферы[24]. Эти этапы достаточно условны, ибо процесс реализации и развития наиболее значимых системных реформ органов государственной власти продолжается до сих пор.

Для первого этапа (1994-1999 гг.) был характерен процесс трансформации действовавших до принятия Конституции органов власти в новую систему с выделением двух уровней государственной власти (федерального и субфедерального), отделением от государства местного уровня и формированием органов местного самоуправления.

В связи с появлением нового механизма Президентом России в его посланиях Федеральному Собранию была поставлена задача осуществить административную реформу[25]. В Послании говорилось, что при установленном новом механизме власти сохранились многие из прежних принципов построения госаппарата и методов управленческой деятельности. В наибольшей степени это проявлялось в работе исполнительной власти. В Послании речь шла о дальнейшей разработке программы государственного строительства как «продуманной системы мер модернизации различных институтов власти».

Мы рассматриваем в данном случае эту программу в качестве примера системообразующей деятельности руководства государства с учетом достижений теории и практики государственного управления.

«Стержнем» программы являлась концепция административной реформы по преобразованию системы исполнительной власти. Она включала обоснование необходимости реформы, т.е. создания нужной для государства «системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса»[26].

Прежде всего, требовалось разграничение собственно управления и функции оказания государственных услуг, чем должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на самоокупаемости. Следовало также уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти. Предполагалось создать более четкий механизм принятия и исполнения решений и не допускать произвольные реорганизации государственных органов.

Административная реформа должна была сопровождаться изменениями подходов к ресурсному обеспечению органов управления. Она включала формирование государственного аппарата на основе «системы заслуг и достоинств».

В рамках достраивания общегосударственной системы управления, усиления ее системного характера и повышения эффективности политическим руководством страны были разработаны административные реформы, реформы государственной службы, местного самоуправления, военная и судебная реформы и ряд других крупных преобразований.

Таким образом, суть начавшейся административной реформы можно определить как построение единой и целостной системы исполнительной власти, способной справляться с системными кризисами и решать задачи развития страны.

Однако она не сводится лишь к реформированию исполнительной вертикали власти, а предполагает согласование интересов, полномочий и функций всех ветвей и уровней власти, упорядочение и совершенствование системы федеративных отношений, в конечном счете — стратегическую согласованность развития страны[27].

В рамках второго этапа (2000-2004 гг.) осуществлялся процесс становления новой системы органов власти с одновременным накоплением опыта, осознанием недостатков, попытками совершенствования структуры и функций отдельных составляющих системы. В эти годы был проведен комплексный анализ деятельности федеральных органов исполнительной власти, на основе которого были выработаны новые подходы и принципы решения накопившихся проблем, разрабатывалась и законодательно оформлялась реформа органов местного самоуправления.

В рамках реализации реформы государственной службы исследователь В. Лобанов выделил две основные проблемы[28]:

а) слабость большинства институтов государственной власти и управления;

б) невысокий уровень подготовки и обучения государственных служащих.

В органах исполнительной власти РФ в 2003 г. трудилось 971,2 тыс. человек, в том числе в федеральных – 386,1 тыс. Если добавить занятых в аппаратах законодательной и судебной власти, то общее число работников в органах госуправления и власти достигало 1093 тыс. человек. Речь шла о том, чтобы повысить эффективность работы этой группы служащих и соответственно более рационально использовать государственные ресурсы.

Дальнейшее развитие идеи совершенствования государственного строительства, модернизации институтов власти получили в Указе Президента РФ В.В. Путина от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»[29], в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию в 2002-2004 гг. и ряде других документов, где были определены следующие приоритетные направления.

На пути формирования планируемой системы было формирование правительства, которое бы функционировало как кабинет министров.

В вышеназванных документах называлась и необходимость перехода к управлению на основе «собственной компетенции», что означало установление и безусловное соблюдение рамок компетенции и предполагало ответственность за решения и действия.

Это - ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской федерации; оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти[30].

Значительным шагом на пути реализации административной реформы в России явился переход к трехзвенной структуре федеральных органов исполнительной власти, давно с успехом используемой во многих западноевропейских странах. Реформирование федеральных министерств было осуществлено в соответствии с Указом президента РФ В.В. Путина от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[31].

Согласно указу в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ[32]. При этом министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами президента РФ. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных органов, выполняя в этих целях функции, конкретно прописанные в данном указе.

Федеральная служба, как записано в Указе Президента РФ[33], является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов президента РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ, а федеральная служба по надзору- также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ, федеральных министерств, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство ведет реестры, регистры и кадастры; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ[34].

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

На основании Указа Федеральная служба и федеральное агентство подведомственны Президенту РФ.

Таким образом, вышеназванный документ дает нам понимание категории «функция» и четко разграничивает чем могут и должны заниматься министерства, чем службы и чем агентства.

Следует также обратить внимание на то, что в Указе Президента установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ,- постановлением Правительства РФ[35].

В данном указе дается определение следующих функций Правительства РФ[36]: 1) функции по принятию нормативных правовых актов; 2) функции по контролю и надзору; 3) правоприменительной функции; 4) функции по управлению государственным имуществом; 5) функции по оказанию государственных услуг.

В ходе реализации Указа президента РФ, направленного на реформу системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в 2004-2006 гг. численность федеральных министерств в России сократилась почти вдвое - с 23 до 16, были преобразованы или переименованы, прекратив функционирование в прежнем виде, 6 госкомитетов, 2 федеральных надзора, с 6 до 1 сократилась численность вице-премьеров, увеличившаяся затем в 2007 г. до 4. Однако число федеральных служб увеличилось к 2007 г. с 13 до 70, федеральных агентств- с 8 до 40, а общее количество федеральных органов исполнительной власти увеличилось с 52 до 106. Да и сокращение численности высших чиновников произошло по сути дела номинально - ими фактически стали не только все 16 министров и их заместителей, но и руководители агентств и служб, возглавившие подконтрольные им «суперведомства». Они наделены сейчас весьма весомыми полномочиями, а численность их резко выросла[37].

Конечно, новая система и структура федеральных органов исполнительной власти продолжает совершенствоваться и дополняется адекватными изменениями на уровне территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ и федеральных округах. Предстоит еще немало сделать для достижения главных целей административной реформы - дебюрократизации, изменения идеологии государственного аппарата, перехода его от служения начальству к служению обществу.

Отметим принципиально важный акцент, содержащийся в концепции административной реформы. Речь шла не о разрушении механизма управления страной в процессе реформирования, а о цепи последовательных, поэтапных шагов, которые бы позволяли внедрить новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости. Данный подход в полной мере соответствует общеметодологическим принципам экономии и эффективности деятельности госаппарата.

В рамках третьего этапа (2003-2006гг.) с продолжающимся процессом реформирования системы федеральных органов власти, коренным изменением их структуры, разделением законодательных, распорядительных и контрольных функций, изменением организации и технологии текущей деятельности органов исполнительной власти получило свое развитие одна из важнейших составляющих административной реформы – реформа государственной гражданской службы, о которой было заявлено на ежегодном послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2003 году.

Реформа предполагала формирование такой государственной службы, в основу которой была бы положена «система заслуг и достоинств», антикоррупционная программа, а также усиление ответственности региональной и местной власти[38]. «Система заслуг и достоинств» не только в теории, но и на практике показала свою эффективность во многих странах мира.

Особое значение для организации деятельности аппаратов государственной власти и управления и формирования их кадров имели федеральные законы: Федеральный закон от 23 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (принят Государственной Думой Российской Федерации 25 апреля 2003 г.; одобрен Советом Федерации Российской Федерации 14 мая 2003 г.; действует в редакции Федерального закона от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ)[39] и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (принят Государственной Думой Российской Федерации 7 июля 2004 г.; одобрен Советом Федерации Российской Федерации 15 июля 2004 г.; действует в редакции Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ)[40].

Эти законы сформулировали следующие требования[41]: превращение государственной службы из службы «государевой» (как это традиционно было и сохраняется в нашей стране) в службу подлинно гражданскую, гибкую, не ориентированную на иерархию систему формирования и обновления государственного аппарата; отбор (преимущественно конкурсный), продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей; более ясную дифференциацию статуса «карьерных» и «политических» чиновников («политических назначенцев»); строгую определенность должностных обязанностей; создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, подконтрольность института государственных служащих, с другой - его правовую защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и необъективных нападок средств массовой информации; рационализацию затрат на содержание аппарата, власти и управления, прежде всего увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение косвенных, ликвидацию «теневых» привилегий. Суммарное уменьшение бюджетных затрат на государственный аппарат должно быть обеспечено за счет перевода на самоокупаемость многочисленных служб обеспечивающего характера; расширение и изменение практики контрактов. В частности вместо штатного расписания основой кадровой работы должна была стать смета расходов на выполнение соответствующих функций органа власти и управления. В свою очередь, это неизбежно должно было привести к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы; повышение внимания к вопросам административной этики, оживление практической ценности понятия служебной репутации.

Особое значение имеет закрепление в законах принципов государственной службы. Впервые в подобного рода документах закреплены принципы, соответствующие конституционным нормам. В их числе: обязанность служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, приоритет этих прав и свобод; единство системы государственной власти и местного самоуправления, разграничение предметов ведения между Российской федерацией и субъектами РФ; равный доступ граждан к гражданской службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Следует подчеркнуть и такие принципы государственной службы как внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства; обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; единство основных требований, предъявляемых к государственной службе; ответственность служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Работа, проведенная в стране по реализации Федеральной программы реформирования государственной службы Российской федерации и Указа президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы»[42], привлекла внимание ко многим болевым точкам в сложившейся системе государственного управления и государственной службы и способствовала улучшению ситуации. Однако она не привела к значительному повышению их эффективности, улучшению деятельности, качества и результативности работы органов власти и управления и занятых в них работников[43].

13 сентября 2004 г., выступая на расширенном заседании Правительства с участием глав субъектов Российской Федерации, Президент России предложил новую реформу политической власти, продиктованную необходимостью повышать эффективность органов власти в решении всего комплекса стоящих перед страной проблем. Реформа была продиктована захватом террористами школы в Беслане и другими террористическими актами, которые были осуществлены на территории страны. Суть предложений, высказанных Президентом, свелась к следующим преобразованиям[44]:

1. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации избираются законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. Такой принцип формирования высшей исполнительной власти в регионах соответствует принципам образования Правительства Российской Федерации.

2. Одним из механизмов, обеспечивающих реальный диалог и взаимодействие общества и власти в борьбе с террором должны были стать общенациональные партии. В интересах укрепления политической системы страны была введена пропорциональная система выборов в Государственную Думу.

3. Образована Общественная палата как площадка для широкого диалога, обсуждения гражданских инициатив, проведения общественной экспертизы ключевых государственных решений и законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, имеют общенациональное значение. В январе 2006 г. Общественная палата приступила к работе.

В Послании Федеральному собранию РФ 25 апреля 2005 г. В.В. Путин вновь акцентировал внимание на чиновничестве, сказав, что оно в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению. «Особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии - как федеральной, так и местной- научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния»[45].

Такое положение дел в сфере государственного и муниципального управления, государственной и муниципальной службы в Российской Федерации и окончание срока, на который были рассчитаны меры, осуществляемые в связи с реализацией вышеназванных Указов Президента РФ, обусловили разработку и одобрение распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р исключительно важного документа - «Концепции административной реформы Российской федерации в 2006-2008 годах»[46].

Поэтому многие вопросы организации государственной и муниципальной службы и кадровой политики до сих пор еще не решены до конца. Сложившееся к настоящему времени положение дел пока еще не стимулирует эффективную деятельность служащих, не дает им достаточно ясных перспектив служебного роста, не решает вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений.

Все это резко затрудняет деятельность органов власти и управления, отчасти делает их, с одной стороны, безвластными, с другой- неуправляемыми со стороны общества, неподконтрольными ему, а действия их нередко нелегитимными, противоправными и порой опасными для настоящего и будущего России. Власть, не ограниченная правом, опасна. Право, не обеспеченное властью, бессильно. Первое много раз подтверждалось нашей историей. Второе становится очевидным сегодня. Однако, на наш взгляд, все более очевидно было и тогда, и сегодня не только второе, но и первое. То, что власть, не ограниченная правом опасна, убедительно подтверждается далеко не только давней нашей историей, но и событиями на рубеже веков. Более того, все более очевидной и распространенной является ситуация, когда становится опасной для законопослушных граждан и общества в целом даже власть, ограниченная правом, но зачастую не считающаяся с ним, действующая по своему смотрению, с позиций своих субъективных интересов. Не случайно борьба с коррумпированностью власти, в том числе высоких должностных лиц, с откровенными и грубыми нарушениями законов РФ, субъектов РФ, нормативных документов, элементарных прав и свобод граждан со стороны многих властных структур приобретает сейчас характер одной из важнейших государственных задач.

Реформирование государственной службы нацеливает на решение следующих проблем, имеющих исключительно важное значение для повышения эффективности всей системы государственного управления[47]:

-нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне;

-неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;

-несоответствие социального и правового положения государственного и муниципального служащего степени возлагаемой на него ответственности;

-низкая эффективность деятельности государственных и муниципальных органов;

-слабое использование современных технологий государственного и муниципального управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;

-низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных и муниципальных органов со стороны гражданского общества;

-недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной и муниципальной службы;

-сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных и муниципальных служащих и т.д.

Все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности. Реформирование государственной и муниципальной службы проводится сегодня в рамках концепции административной реформы и проводится последовательно и постепенно.

Также последовательно и постепенно для повышения эффективности государственной службы, государственного управления должны быть решены задачи ограничения роста численности государственного аппарата, выработаны единые для федерального и регионального уровней, правила должностного роста служащих, механизм эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе гражданской службы, создана нормативная основа и современная инфраструктура подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных служащих, установлены четкие основания, а также процедуры привлечение к дисциплинарной и материальной ответственности, введен институт дисциплинарного разбирательства.

В рамках четвертого этапа реформы (2006-2008гг.) сформулированы следующие задачи: внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления[48].

Определены также и показатели достижения целей административной реформы. В качестве таковых определены следующие три комплексных показателя: оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг; уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров; место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления.

При этом относительно введенных показателей достижения целей административной реформы даны следующие пояснения. Подчеркнуто, что в настоящее время существуют социологические методы определения удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг, которые в значительной мере формируют отношение населения к деятельности органов исполнительной власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Основным инструментом для исследования качества и доступности государственных услуг, признанным в мировой практике, является проведение социологических опросов.

Предусмотрено в рамках периода 2006-2008 гг. три самостоятельных годовых этапа с выделением основных направлений реформы на каждом из них[49].

Так, на первом этапе в течение 2006 г. предусмотрены следующие направления: разработка нормативно-правовой и методической базы для проведения административной реформы, в частности, создание организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур управления по результатам, стандартов государственных услуг и административных регламентов, механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; разработка стандартов массовых общественно значимых государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, их внедрение на федеральном и региональном уровнях; разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям и создавать механизмы, предотвращающие появление новых избыточных функций у органов исполнительной власти, а также закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов; разработка и принятие нормативных правовых актов и разработка методической базы для совершенствования действующей системы контроля и надзора, процесса закупок для государственных нужд, механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов, создание механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, развития механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, создания системы мониторинга по направлениям административной реформы и информирования общества о ее реализации; реализация пробных проектов по созданию и внедрению процедур управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти; разработка, апробация и начало реализации программ подготовки кадров по основным направлениям административной реформы; разработка типовых программ административной реформы для федеральных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств) и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; подготовка типовых антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработка ведомственных антикоррупционных программ; внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов; разработка и утверждение ведомственных и региональных программ (планов мероприятий) проведения административной реформы на 2007 г. и последующие годы; начало реализации программ проведения административной реформы в субъектах Российской Федерации; формирование механизма управления мероприятиями административной реформы.

На втором этапе в 2007 г. планировалась реализация следующих направлений административной реформы: продолжение ликвидации избыточных функций федеральных Органов исполнительной власти; оптимизация функционирования органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации; завершение разработки нормативно-правовой базы и внедрение процедур управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти; внедрение приоритетных стандартов государственных услуг, административных регламентов и электронных административных регламентов; внедрение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц; совершенствование действующей системы контроля и надзора, пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов, развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе участия его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирования общества о ходе административной реформы; обеспечение информационной открытости федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; пробное внедрение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, начало реализации антикоррупционных программ в органах исполнительной власти; внедрение практики антикоррупционной экспертизы законов проектов, иных нормативных правовых актов; завершений разработки и внедрение систем информационного обеспечения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: поэтапное развертывание систем мониторинга результативности деятельности органов исполнительной власти, качества и доступности государственных услуг, уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий информационной открытости, процесса закупок для государственных нужд, распространения успешного опыта государственного управления, результативности административной реформы; реализация программ обучения кадров по основным направлениям административной реформы; внедрение механизмов, обеспечивающих распространение успешного опыта государственного управления, взаимодействие с общественностью по вопросам административной реформы; реализация программ проведения административной реформы в субъектах Российской Федерации.

На третьем этапе в 2008 г. в рамках административной реформы осуществлялась деятельность по следующим направлениям: разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы; ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; реализация процедур управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации; проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора; внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти; обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне; развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинге мероприятий административной реформы; корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.

В обеспечении административной реформы предусмотрено шесть комплексов мероприятий (направлений) для обеспечения административной реформы[50]:

управление по результатам;

стандартизация и регламентация;

оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции;

повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества;

модернизация системы информационного обеспечения органов

исполнительной власти;

обеспечение административной реформы.

Специалисты в области теории и практики государственного управления (сноска) анализируя первые результаты реализации административной реформы (2006-2008гг.), приводят следующие данные по оценке российских реформ, выполненные международными и национальными экспертными организациями.

По эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым стран, но и большинству стран Восточной Европы. В частности, в рейтинг международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место»[51].

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicate

Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга[52].

По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2004г. Россия среди 146 стран занимала 90-е место[53].

По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место[54].

При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 процента вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на один процент и сокращением инфляции на 0,46 процента.

Концепция обращает внимание и на то, что результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствует о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падения доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим.

Данные опросов, проведенных Фондом «Общественное мнение» в 2007 г. в семи субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71 процента опрошенных). Более 76 процентов опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате[55].

Потому задачей номер по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению.

Для ликвидации указанных недостатков определены следующие приоритеты современного этапа административной реформы: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования и общее повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее время разработана методика исследования опенки гражданами качества и доступности предоставляемых государственных услуг. Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» совместно с Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ) провела и 2004 г. в 80 субъектах Российской Федерации исследование издержек малых предприятий на преодоление административных барьеров[56].

По данным этих исследований, их размер составил в среднем 8,5 процента выручки предприятия. Целевым показателем реализации мероприятий административной реформы является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 г. до 5 процентов, к 2010 г. — до 3 процентов[57].

Основные мероприятия административной реформы должны были быть реализованы в 2006-2008 годах. Однако, экспертные данные и проведенный нами анализ еще раз свидетельствуют о том, что преждевременно говорить о завершенности реформы.

Далее мы более подробно рассмотрим основные положения, связанные с внедрением комплекса мероприятий по обеспечению административной реформы.