Государственная служба в контексте политической модернизации

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

РАЗДЕЛ 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В КОНТЕКСТЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

1.1 Государственная служба в "Золотой век" Российской Империи. Понятие и система государственной службы в РФ

1.2 Понятие и система государственной службы в РФ

1.3 Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы

РАЗДЕЛ 2. ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ ГОССЛУЖАЩИХ

2.1 Должности государственной службы. Реестры должностей государственной службы

2.2 Классификация государственных служащих

РАЗДЕЛ 3. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ОТДЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ И УЧРЕЖДЕНИЯХ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РФ

3.1 Особенности правового регулирования государственной службы в службе судебных приставов Министерства юстиции

3.2 Особенности правового регулирования государственной службы в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции РФ

РАЗДЕЛ 4. ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

4.1 Проблемы правового регулирования социальной защиты государственных служащих

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ.

ВВЕДЕНИЕ

Законодательство о государственной службе Российской Федерации образуют нормативные правовые акты, регулирующие образование ее системы, организацию и правовое положение государственных служащих - условия и порядок их работы, права и виды поощрения, обязанности и ответственность, прекращение ими государственной службы и т. п. Основные источники этого законодательства перечислены в Федеральных законах "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. и "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. (ст. 4 п.1). Разумеется, и сами эти законы являются одними из главных ее источников. Любое законодательство представляет собой систему, а система законодательства о государственной службе является двухуровневой. Первый из уровней - федеральный. Здесь речь идет о Конституции РФ, указанных выше Федеральных законах, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ. Второй уровень - законодательство субъектов Федерации: их конституции, законы, уставы и т. п. Все это законодательство имеет конституционное происхождение. Основной задачей данной работы является рассмотрение особенностей государственной службы в системе одного из важнейших государственных органов исполнительной власти - Министерства юстиции РФ. Современный этап развития Российской Федерации как правового государства требует нового видения места и роли органов и учреждений юстиции. Построение в России подлинно гражданского общества невозможно без формирования у населения развитого правового сознания. Именно поэтому значение органов юстиции в правовом государстве должно быть первостепенным, поскольку они являются правовым каркасом российского общества.[15]

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, имевших место в дореволюционной России и связанных с процессом становления и развития института ответственности чиновников за злоупотребления предоставленными им полномочиями органа государственной власти.

Предметом исследования является система органов государственной власти, государственная служба и ее субъекты, правовой статус государственных служащих, а также нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы гражданской, дисциплинарной и уголовной ответственности должностных лиц, в том числе должностные нарушения судей и методы их прекращения в исследуемый период. Целью настоящей работы ставилось исследование системы социальной защиты государственных служащих, попытка выработки рекомендаций по совершенствованию мер социальной защиты государственных служащих в субъектах Российской Федерации. В качестве примера выбрана Кемеровская область.

Задачами дипломного исследования определялось: 1. Рассмотреть теоретические основы организации государственной службы в Российской Федерации: дать понятие и рассмотреть правовые основы государственной службы, определить статус государственного служащего. 2. Определить принципы, методы и инструменты правового регулирования труда и социальной защиты государственных служащих. В ходе подготовки дипломной работы данные задачи были выполнены, и цель исследования была достигнута.

РАЗДЕЛ 1 ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1.1 Государственная служба в "Золотой век" Российской Империи

Понятие государственной службы стало складываться в эпоху просвещённого абсолютизма в 18 веке. В царской России состоящими на государственной службе считались не только собственно государственные служащие, но и лица, занимающие некоторые выборные должности по земскому и городскому самоуправлению, а также в дворянских сословных организациях. В основе правового регулирования государственной службы до Октябрьской революции лежала введённая ещё Петром I "Табель о рангах" (1722 г.), где все должности как гражданские, так и военные, разделялись на 14 классов и чинов. При поступлении на государственную службу подробно регламентировался порядок прохождения по лестнице чинов.

Исследование показывает: на протяжении XIX века количество служащих государственных учреждений увеличилось почти в семь раз; рост государственного аппарата во многом был обусловлен проведением реформ первой четверти XIX века, в частности, образованием министерств, развитием губерний. Свой вклад внесли и внешнеполитические изменения, такие как расширение границ России. Не последнюю роль также сыграла и крестьянская реформа 1861 года.

Анализ положений Устава о службе гражданской 1832 года позволяет сделать вывод, что право поступления на службу обусловливалось: происхождением лица, возрастом, имевшимися знаниями. Наличие образования предоставляло кандидату на государственную службу определенные преимущества, например, получение первого классного чина. Кроме того, право поступления на гражданскую службу нередко было связано и с полом лица, его подданством, отношением к воинской повинности, а также с обладанием гражданской честью (незапятнанность репутации). Особые правила устанавливались для чиновников, привлекавшихся к суду, и чиновников, уволенных по распоряжению начальства. Для поступления на службу в судебное ведомство препятствием, согласно циркуляру Министерства юстиции 1869 года, являлось отсутствие удостоверения в том, что, обучаясь в университете, данные студенты не были участниками противоправительственных беспорядков.

В рассматриваемый период правительство применяло системный подход к вопросу формирования корпуса гражданских служащих в целях усиления их качественного состава. Однако решить главную задачу привлечь на службу людей достойных, образованных, способных реализовать предоставленные им полномочия государственного органа удалось не в полном объеме. Несмотря на законодательное закрепление поощрений и преимуществ для лиц, имевших образование, а также на открытие ряда учебных заведений, осуществлявших профессиональную подготовку государственных служащих, в большинстве государственных установлений должности замещались людьми, имевшими слабое представление о праве, государстве и способах управления.[22]

Февральская революция 1917 г. не отразилась на положении чиновничества. Чиновничий аппарат был разрушен Октябрьской революцией. Декрет от 12 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" установил, что "всякое наименования гражданских чинов (тайные, статские и прочие советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - гражданин Российской республики".

Традиционно советская государственная служба рассматривалась как особый вид государственной деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемая им.

При таком подходе к определению государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой - трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач.

Россия вступила в XIX в. С такой организацией власти, которая уже не отвечала требованиям времени. Огромной империй, протянувшейся от Балтики до Тихого океана, невозможно было руководить из одной царской резиденции. У наиболее дальновидных чиновников в России возникли планы глубоких преобразований государственного строя. С соответствующими проектами к молодому императору Александру I обращались Н.П. Румянцев, В.А. и П.А. Зубовы, П.В. Завадовский, А.Б. Куракин и другие. Они предлагали осуществить такие реформы, которые ограничивали бы власть императора. На радикальных переменах в государственном строе настаивал сенатор Г.Р. Державин. В частности, он предлагал сделать Сенат представительным органом высшего дворянства, духовенства и купечества, сосредоточить в нем законодательные, исполнительные и судебные функции, превратить звание сенатора в пожизненное. Александр I осознавал, что неограниченная самодержавная власть легко переходит в безграничный произвол, который расшатывает устои монархии и дестабилизирует политический режим в стране. Он считал, что интересах самого монарха необходимо устроить управление Россией так, чтобы верховная власть совершала бы как можно меньше политических ошибок, а принимаемы ею решения были бы благоразумными и целесообразными. Вместе с тем 25 августа 1801 г. на заседании Негласного комитета, в который входили "молодые друзья" императора (П.А. Строганов, А. Чарторыйский, В.П. Кочубей и Н.Н. Новосильцев), Александр I заявил, что реформа администрации должна быть предпочтительнее конституции. Это утверждение легло в основу всей политики реформ первого десятилетия его царствования. Следует особо подчеркнуть, что инициаторы административных реформ начала XIX в. Прекрасно отдавали себе отчет в том, что успехи в государственных преобразованиях будут прямо связаны с существенным улучшением организации государственной службы, качественными изменениями в составе российского чиновничества. [25]

В 1808 г. один из основных советников Александра I С.М Сперанский составил записку "Настоящее положение дел и средства его исправления". В частности, в связи с намечаемыми переменами в управлении страной Сперанский утверждал, что привлечение новых, соответствующим образом подготовленных государственных служащих становится неизбежностью. Анализируя состояние российского чиновничества, он пришел к выводу, что, во-первых, дворянства, составляющего основную его массу, в количественном и качественном отношении недостаточно для потребностей планируемой реорганизации управления, поскольку чиновники-дворяне в массе своей не обладают специальными познаниями в областях, необходимых для работы в государственном аппарате. Сперанский предлагал расширить возможности для вступления в службу лиц других сословий, а также сократить потребности военной службы. Одновременно автор записки обратил внимание на плохое имущественное положение государственных служащих, призванных решать проблему преобразования государственного аппарата. "Для большей части людей,- писал Сперанский,- служба есть промысел, но из всех промыслов она есть наименее прибыточный. Можно положительно сказать, что исполнители наших законов, блюстители суда, порядка и устройства суть нищие" Он предлагал существенно улучшить имущественное положение чиновников, а необходимые для этого средств обеспечить "лучшим распределением податей, а особливо экономиею". Острая потребность в кадрах вынудила самодержавие указом от 3 декабря 1808г. допустить на канцелярские должности лиц " податных званий" (кроме крепостных); указ от 12 января 1812г.- на службу в учебные заведения. 6 августа 1809г. Александр I подписал указ "О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские ассесроры и статские советники" (указ действовал до 1834г.) В преамбуле указа отмечалось, что главной причиной низкой образованности чиновников стала возможность "достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и исчислением лет службы".

М.М. Сперанский предостерегал императора, что с каждым годом недостаток образования у российского юношества будет все более отрицательным образом сказываться на управлении государством. Это и тало основанием введения экзаменов при достижении VIII и V классов Табели о рангах. Отныне, чтобы стать коллежским асессором, помимо выслуги лет необходимо было иметь высшее образование или сдать экзамены коммисии при университетах по установленной программе. Экзамены вводились по следующим дисциплинам: русский язык, один из иностранных языков, естественное право, всеобщая история, римское право, гражданское право, уголовное право, русская история, государственная экономика, арифметика, геометрия, физика, география, статистика России. Указ требовал для управления "исполнителей сведущих, обладающих твердым и отечественным образованием". Требования указа вызвали в целом неблагоприятный отклик современников. Многие министры, директора департаментов, губернаторы пытались отстаивать преимущество опыта перед знаниями при назначении на должность и продвижения чиновника по службе. И все же предложения Сперанского дали определенные результаты. Если до 1810г. более 31% классных чиновников имели домашнее образование, то 30-м годам XIX века таких стало всего 5 % . Пожалуй, наиболее серьезные изменения в организации государственной службы произошли в период царствования Николая I. Император твердо верил во всесилие государства, в то, что может через превосходно налаженный аппарат и хорошо подобранных, обученных чиновников регулировать жизнь общества. Поэтому с первых лет царствования он стремился улучшить российскую бюрократию. Для этого Николай I потребовал усовершенствовать законодательную базу государственной службы и усилить контроль за выполнением законов.

В 1827г. были собраны все необходимые сведения о численности и составе канцелярских служителей и чиновников из податных сословий, а с 14 октября того же года было утверждено "Положение о канцелярских служителях". Положение однозначно связывало преимущества по службе с сословной принадлежностью. Канцелярские служители были разделены на 4 разряда: 1 потомственные дворяне,2 дети личных дворян, купцов 1-й гильдии, священников и дьяконов, 3 дети канцелярских служителей, ученых, художников, не имевших классов, 4 купцы 2-й, и 3-й гильдий, иностранцы, лица податного состояния. Николай I запретил принимать на должности, которые составляли XIV классу Табели о рангах, лиц 4 го разряда. В конце 20-х годов XIX в. получили распространение идеи полной отмены гражданских чинов, что вызвало глухое сопротивление высших чиновников империи. Сложившуюся ситуацию описал А.С.Пушкин в записке "О народном воспитании": "Чины сделалась страстью русского народа. Того хотел Петр Великий, того требовало тогдашнее состояние России. В других землях молодой человек кончает круг учения около 25 лет; у нас он торопиться вступить как можно раньше на службу, ибо ему необходимо 30-ти лет быть полковником или коллежским советником Конечно, уничтожение чинов (по крайней мере, гражданских) представляет великие выгоды; но сия мера влечет за собой беспорядки бесчисленные, как вообще всякое изменение постановлений, освященных временем и привычкою". После нескольких колебаний Николай пошел по пути дальнейшего совершенствования государственной службы и чинопроизводства. Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда: 1) окончившие курс наук в высших учебных заведениях, 2) окончившие курс наук в средних учебных заведениях, 3) "не имеющие аттестатов ни тех, ни других означенных учебных заведений". Были установлены разные выслуги лет. В России при Александре I дела об определении чиновников к должности, наградах, пожаловании разных прав и преимуществах были сосредоточены в I департаменте Правительствующего Сената. Николай I решил с 1836 г. Сосредоточить все дела по надзору за службой гражданских чиновников в I отделении Собственного императорского величества канцелярии. Каждые 6 месяцев губернаторы подавали сведения о лицах, поступивших на государственную службу. Усмотрев в этом большие упущения Николай I повелел сосредоточить все дела по определению на службу, производству в чины, помещению, увольнению от службы в указанном учреждении. С этой целью в составе I отделения 5 сентября 1846г. был учрежден Инспекторский департамент гражданского ведомства. Аппарат департамента делился на четыре экспедиции. Таким образом, царь мог видеть и контролировать чиновников, находившихся на службе. Именно в годы царствования Николая I окончательно установились требования к такому важному документу о прохождении государственной службы, как послужной список.. Там содержалась более чем подробная информация о чиновниках и об их имуществе. Общей тенденцией России времен Николая I была военизация государственного аппарата. Так, полностью были военизированы ведомства: горное, лесное, путей сообщения. Да и обычное гражданское управление, постепенно превращалось в военное. В 1846г. по поручению Николая I министр юстиции граф В.Н. Панин разработал записку о пересмотре устава о гражданской службе. Для реализации замысла был образован Особый комитет для пересмотра "Устава о гражданской службе". На основании указаний императора комитет высказался за отмену названий чинов. Производство за выслугу лет предполагалось заменить прибавкой к жалованью. Однако работа комитета была замедлена двумя серьезными записками на имя Николая I министра народного просвещения С.С Уваров. В них говорилось, что чины есть "орудие столь могущественное, что доколе оно останется в руках властителей, едва ли что-либо может поколебать самодержавную власть в ее основаниях". Уваров считал, что неслучайно Табель о рангах так укоренилась в сознании россиян, это соответствует их психологии, стало частью представлении о мироустройстве. "Россия любит в Табели о рангах торжественное выражение начала, славянским народам драгоценного - равенства перед законом, дорожит знамением мысли, что каждый в свою очередь может проложить себе путь к высшим достоинства службы",- писал Уваров. И хотя в реальной жизни было далеко не так, перспектива блестящей карьеры, возможность приобрести дворянское достоинство действительно привлекала многих. Досягнув же известных высот, они становились защитниками, за редким исключением, сложившейся системы чинопроизводства. Николай I был вынужден согласиться с С.С. Уваровым, и хотя в Особом комитете и был составлен проект нового Устава о службе гражданской, император его не подписал, а сам комитет был закрыт. После смерти Николая I был ликвидирован Инспекторский департамент. В 1862г. с резкой критикой состояния государственной службы и системы чинов выступил М.А. Корф главноуправляющий II отделением Собственной его императорского величества канцелярии. В своей записки он указал, что "вредное влияние чинов состоит особенно в том, что они образуют из служащих какую-то отдельную, разобщенную с прочим населением касту, которая живет своею собственной жизнью, считает себя выше остального общества, и на которую общество также смотрит как на что-то чуждое и почти враждебное" В 1892г. был образован специальный комитет по наградам чиновников. До этого времени единого порядка награждения чиновников орденами, подарками, пособиями не существовало. Соответствующие ходатайства императору поступали через кавалерские думы, Комитет министров, от отдельных министров и главноуправляющих, управляющего Собственной его императорского величества канцелярии, членов императорской фамилии, представителей разных благотворительных обществ. Отныне все представления такого рода поступали в комитет по наградам. Сколько же в России было чиновников в начале ХХ века? В своем исследовании Н.А. Рубакин указывает, что в 1910 в Европейской России было 575 тыс. чиновников и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. В течение всего XIX века основными условиями поступления на государственную службу (абсолютное большинство чиновников служило в гражданских ведомствах) были происхождение, возраст, знания, подданство, "гражданская честь". В XIX веке имели право вступать в гражданскую службу потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников, диаконов и церковных причетников прасвослвного и армяно-грегорианского вероисповеданий, а также евангелистическо- лютеранских и реформаторских пасторов, сыновья коммерции советников и купцов первой гильдии, интеллигенции и др. Преимущества были за отдельными категориями населения, дети которых служили в ведомстве Министерства императорского двора - например, мастеровых и нижних чинов русской армии. Следует отметить, что все вышеперечисленные категории лиц могли быть приняты на службу даже если бы они не удовлетворяли некоторым другим условиям - например, не имели должного образования. Не охотно принимали на государственную службу иностранцев, детей рабочих и крестьян. Также в первой половине XIX века не принимались на службу и женщины, хотя нигде в законах категорического запрещения не существовало. Лишь в ходе реформ их стали принимать "по найму" в медицинские учреждения, на почту и телеграф, в учебные заведения. Позже разрешили работать на счетно-бухгалтерских и канцелярских должностях. Ограничения касались незаконнорожденных, т.е. родившихся вне официального брака. Такие дети могли поступить на службу только при условии, что будут записаны в податное сословие, а затем, окончив учебное заведение, приобретут право на службу по образованию. Те, кто поступал в гражданскую службу по одному только праву происхождения, принимались на работу канцелярскими служителями. Первая русская революция внесла существенные изменения. Она уравнивала всех, корме иностранцев в праве поступления на службу. Законодательство устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет. Для некоторых должностей устанавливался минимальный возраст в 21 год, 25, 35. Верхнего предела не было. Лица, не имевшие права на поступление на государственную службу по своему происхождению, приобретали его после получения свидетельства обокончании средних или высших учебных заведений. Также обязательным условиям было обладание гражданской честью, те лица, которые были замечены в неблаговидных поступках или подвергнуты наказанию по суду за преступления и лишенные всех прав состояния, на службу не принимались. С 1874 года условием поступления на государственную службу стало отбывание воинской повинности При вступлении на службу чиновник приносил устную присягу, затем он подписывал ее печатный текст. Вышедший в отставку чиновник имел право вновь вернуться на службу. Потерявший право на службу, т.е. отстраненный от нее за дурное поведение, мог приступит к прежним обязанностям не ранее чем четыре 2 года. При этом он должен был представить свидетельство своего добропорядочного поведения. В уставе о службе в ряде статей была выражена мысль о том, что производить в чины необходимо последовательно, после выслуги определенного количества лет в каждом чине: "Никто не может быть производим через чин, или, минуя чины низшие, прямо в высшие" В конце XVIII века срок прохождения служебной иерархии с XIX по III класс Табели о рангах составлял 49 лет. Поэтому высшего чина можно было достичь на склоне карьеры. С целью, омоложения кадров в первой половине XIX века было прекращено пожалование чинов XIII и XI классов, сокращена выслуга лет в некоторых чинах. Теперь путь по карьерной лестнице составлял 39 лет. С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание, которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Император мог установить особый оклад, что практиковалось в отношении высших должностных лиц. При сокращении должности или ликвидации учреждения чиновники, оставшиеся за штатом, получали только жалованье в течении года или до нового назначения в пределах этого года. Всем служащим выдавалось жалованье и столовые деньги 1 раз в месяц. Ситуация, в которой в наша дни часто оказываются российские служащие (невыплата зарплаты за несколько месяцев), в дореволюционной России была не мыслима. Значительные расходы государство несло на обеспечение чиновников, служивших в отдаленных местностях, таких как западные губернии и Царство Польское. Закон четко запрещал "приношения начальствующим лицам от общества и сословий, как в совокупности, так и отдельно" К числу выгод и преимуществ государственной службы с полным основанием можно отнести и особую защиту государством своих служащих, также через службу чиновник мог получит потомственное дворянство. К числу весьма немаловажных преимуществ государственной службы относилось получение пенсий. По общим правилам срок выслуги для получения пенсии определен был в 35 лет беспорочной службы. Прослуживший не менее 25 лет получал 50 % пенсионного оклада. Исходя из средних показателей поступления на службу после получения специальности в 20 лет, можно сделать вывод, что только к 60 годам должностное лицо могло выслужить пенсию, что, кстати, превышало среднюю продолжительность жизни в стране. Поэтому часто, пенсию получала семья, а не сам служащий. В XIX веке окончательно сложилась система чинопочитания, когда чувство лично достоинства уступило месту достоинству положения в иерархии чинов и должностей. Например, старший по чину и должности в письме к младшему собственноручно подписывал только свою фамилию. Если же младший писал старшему, то обязан был собственноручно, помимо подписи, называть свои звания и чин. Наличие в таком случае только подписи считалось грубым нарушением правил и рассматривалось как оскорбление. Вторая половина ХIХ в. знаменуется существенными изменениями в общественном и государственном строе. Реформа 1861 г. освободив крестьян, открыла дорогу развитию капитализма в городе, хотя и поставила на его пути определенные препоны. Крестьянин получил земли ровно столько, чтобы она привязывала его к деревне, сдерживала отток рабочей силы, нужной помещикам, в город. Вместе с тем надельной земли крестьянину не хватало, и он вынужден был идти в новую кабалу к прежнему барину. Общинная организация деревни несколько притормаживала классовую дифференциацию деревни и с помощью круговой поруки обеспечивала взыскание выкупных платежей. Новая классовая структура общества, где все большее значение приобретали противоречия между рабочими и капиталистами, складывалась в рамках старого сословного строя. Развитие социально-экономических процессов не могло не оказать влияния на государственную сферу. Россия делает решительный шаг по пути превращения феодальной монархии в буржуазную. Это проявляется преимущественно в среднем и низших звеньях государственного механизма, где земская и городская реформы допустили буржуазию к управлению. Судебная реформа проводит довольно последовательно буржуазные принципы судоустройства и процесса. Военная реформа вводит всесословную всеобщую воинскую обязанность. Вместе с тем либеральные мечты о конституции остаются только мечтами, а надежды земских деятелей на увенчание системы земств всероссийскими органами встречают решительное сопротивление царизма.

1.2 Понятие и система государственной службы в РФ

Главные отличительные признаки государственной службы от иных служб: она организуется государством и регулируется государством посредством нормативно-правовых актов; раскрываются понятие и сущность государственной службы, содержание ее элементов, субъектный состав, а также стремление юристов дореволюционной России создать идеальную модель института государственной службы в России. Смысловое содержание понятия "государственная служба" тесно связано с понятием "государственная должность". В российском дореволюционном законодательстве понятие "должность" отсутствовало. В работе анализируются точки зрения ученых того времени и современных исследователей, выделяются специфические признаки государственной должности. Необходимость создания государственной службы и её правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет реальное использование возможностей управления с целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе.

Государственная служба - это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки же зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.

В структуре государственной службы различаются чётко две стороны, две группы отношений: организация государственной службы, её подготовка и служебная деятельность, осуществление каждым служащим и всеми ими вместе своих служебных практических полномочий (см. Приложение А).

Организация государственной службы означает её формирование для деятельности и включает большой круг вопросов: установление должностных наименований и определение полномочий по каждой должности, выработка правил поступления на государственную службу, подготовка кадров и повышение их квалификации, правила продвижения по службе, применения мер поощрения и мер дисциплинарной и иной ответственности, правил прохождения службы и прекращения служебных отношений, а также некоторые другие правила. Это большая область отношений, связанная с кадрами и имеющая подготовительные цели для практической деятельности.

Другая сторона государственной службы - это практическая деятельность государственных служащих по реализации порученных им полномочий.

Каждый служащий занимает должность, определяющую объём его полномочий, которые и подлежат реализации. Со стороны материального содержания эти полномочия весьма разнообразны (в сфере властной деятельности, исполнительной, в правосудии и т.д.), разнообразны они и по правовым формам своей реализации (составление документов, работа с ними, приём лиц, рассмотрение жалоб и т.д.).

В самом широком теоретическом понимании государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практической деятельности всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казённых) предприятий. Алёхин А.П. и Козлов Ю.М. сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах. Сюда же можно отнести существование и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающимися должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной.

"Служба является одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей".

Традиционным в научной литературе стало определение государственной службы, данное Манохиным В.М.: "государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих - по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства".

Лазарев Б.Ю. определяет государственную службу как " служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач, функций государства в государственных органах".

С точки зрения современного законодателя государственная служба в РФ - это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.

Статья 1 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" понимает под государственной службой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

В этом определении можно выделить следующие аспекты:

государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий;

в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов;

эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов;

такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, так как обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему;

обязательным требованием для государственного служащего является гражданство Российской Федерации.

Итак, легальное (т.е. установленное в Федеральном законе "О системе государственной службы РФ") истолкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба - это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством в практически функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

Общими признаками государственной службы являются: 1) замещение служащими государственной должности государственной службы, предусмотренных штатным расписанием государственного органа; 2) исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного содержания.

В соответствии с действующим ФЗ "О системе государственной службы", основанном на конституционно-правовом принципе федерализма, выделяются:

федеральная государственная служба, находящаяся в ведении РФ;

государственная служба субъектов РФ, находящихся в их ведении. Государственная служба субъектов РФ устанавливается законами, принимаемыми органами законодательной власти каждого субъекта РФ. Поэтому для выяснения правового положения государственной службы каждого субъекта РФ следует изучать и анализировать соответствующие законы субъектов Федерации.

Указанная выше классификация видов государственной службы не единственная. Существуют и другие классификации видов государственной службы. Каждый вид государственной службы имеет своё правовое оформление, характеризуется особыми признаками и специальным правовым статусом. Содержание каждого вида государственной службы установлено соответствующими нормативными актами, закрепляющими его правовое положение.

В соответствии с конституционно-правовым принципом разделения властей государственная служба может быть подразделена на службу в органах представительной, исполнительной и судебной власти (см. Приложение Б)

В специальной литературе признано подразделение государственной службы, в зависимости от характера деятельности государственных органов, на гражданскую и милитаризованную. Однако статьей 2 ФЗ "О системе государственной службы РФ" четко выделены следующие виды государственной службы (см. Приложение В):

"Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

государственная гражданская служба;

военная служба;

правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон".

Как видим, первый вид государственной службы делится еще на два вида федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.

Кроме того, ст. 4 Закона дает общее определение федеральной государственной службы:

"Федеральная государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации". Статьей 5 Закона определены государственная гражданская служба и составляющие ее федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъекта РФ:

"Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации".

И, наконец, статьями 6 и 7 Закона определены военная и правоохранительная службы как виды федеральной государственной службы:

"Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства".

"Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина".

Государственная гражданская служба может быть: общефункциональной - это осуществление общих традиционных для всякой сферы деятельности государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой (например: деятельность персонала в администрации края, её отделах и департаментах, в министерствах, государственных комитетах и т.д.); специальной - это реализация особо установленных в нормативных правовых актах полномочий служащих, занимающих должности в государственных органах, имеющих ярко выраженную отраслевую компетенцию, которая налагает отпечаток на практическую деятельность персонала (например: судейская, дипломатическая, служба в органах юстиции и т.д.).

Гражданская служба регулируется также ФЗ РФ "Об основах государственной службы РФ" и рядом подзаконных актов.

Военная и правоохранительная государственная служба - это государственная служба на должностях в органах государственного управления, в Вооружённых Силах, в органах внутренних дел, прокуратуры, государственной безопасности налоговой полиции, федерального агентства правительственной связи и информации, федеральной пограничной службы, т.е. во всех силовых милитаризованных ведомствах.

Военная и правоохранительная службы имеют множество отличительных от гражданской службы признаков, устанавливающих правовое положение этих видов государственной службы и соответствующих государственных служащих. Такими признаками, по мнению Бахраха Д.Н., являются: 1) наличие специальных особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине; 2) эти служащие имеют особые условия поступления на службу, её прохождения, присвоения специальных званий, классных чинов, проведения аттестации и прекращения службы, особый порядок привлечения к правовой ответственности, и др.

В качестве примера правоохранительной государственной службы можно привести службу в милиции. Служба в милиции, кроме Конституции РФ и ФЗ "Об основах государственной службы РФ" регулируется специальным законом РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г.:

"Задачами милиции являются:

обеспечение личной безопасности граждан;

предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

раскрытие преступлений;

охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

оказание помощи в пределах, установленных настоящим Законом, гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов".

"Милиция имеет право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие ".

"Сотрудники милиции обязаны проходить специальную подготовку, а также периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия ".

1.3 Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы

Принципы государственной службы это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующих в системе государственной службы.

Принципы государственной службы - значимость отношений, возникающих в системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной службы влечёт за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности.

Принципы государственной службы - это субъективное понятие. Они формулируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, базируются на основных положениях правовой системы с учётом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

Принципы современной государственной службы закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых актах: Конституции РФ, федеральных и других законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ. Они реализуются государственными служащими посредствам их практических действий. Принципы государственной службы, установленные в федеральных законах "О системе государственной службы Российской Федерации" и "Об основах государственной службы Российской Федерации", являются моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов публичной службы.

Принципы государственной службы можно подразделить на конституционные и организационные.

Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах.

Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной деятельности в государственных органах.

К конституционным принципам государственной службы относятся:

принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав; принцип федерализма, обеспечивающего единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; принцип законности; принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей; принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства.

Прочие принципы государственной службы, содержащиеся в ст. 3 ФЗ "О системе государственной службы РФ" и в ст. 5 ФЗ "Об основах государственной службы РФ" можно отнести к организационным принципам государственной службы. Это:

принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ;

принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

принцип профессионализма и компетентности государственных служащих;

принцип гласности в осуществлении государственной службы;

принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

ГЛАВА 2. ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ ГОССЛУЖАЩИХ 2.1 Должности государственной службы. Реестры должностей государственной службы

В научной литературе относительно понятия "должность" и его содержания споров не существует. Учёные-юристы понимают должность как простейший элемент государственной администрации, как первичную и основную клеточку её организационной структуры. Государственно-служебная должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закреплённая в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему - в целях её практического осуществления.

Таким образом, должность характеризуется следующими признаками:

является частью организационной структуры государственного органа;

включает в себя часть компетенции государственного органа, установленной в правовых актах.

С организационной точки зрения должность представляет собой определённую структурную единицу, находящуюся в системе государственной службы. В этом смысле должность является независимой от самого государственного служащего, то есть от конкретного лица, её занимающего. Должность также определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих однотипные должности в государственных органах. Государственный служащий не является "собственником" занимаемой им должности. При осуществлении должностных функций он должен исполнять содержащиеся в законодательных и иных нормативных актах служебные функции и задачи.

Внутренняя структура государственного органа представляет собой систему различных по своему характеру, значению и уровню должностей, включённых в утверждённый штат должностей. Государственные должности - это учреждённая в установленном порядке государственная организация (путём принятия коллегиального решения или единоличного распоряжения должностного лица) первичная структурная единица, которая отражает содержание и объём полномочий занимающего её лица и содержится за счёт финансовых средств государственного бюджета (сюда включается заработная плата служащего, занимающего данную должность, её техническое обеспечение, установленные льготы и привилегии и пр.).

Государственный служащий не владеет занимаемой им должностью. Она принадлежит государственной администрации. Назначение государственным органом (должностным лицом) служащего на должность, соответствующую его квалификационному разряду (рангу, классному чину, степени и т.д.), происходит в рамках установленных законом правил разделения квалификационных разрядов, классных чинов, рангов и степеней, с одной стороны, и должностей - с другой.

Государственной является должность в федеральных органах государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственность за исполнение этих обязанностей.

Законодательное определение государственной должности государственной службы содержится в Законе РФ "Об основах государственной службы РФ": "Государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей".

В соответствии со ст. 8 Закона РФ "О системе государственной службы РФ":

"1. Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации".

Государственными должностями государственной службы являются только государственные должности категорий "Б" и "В", включённые в Реестр государственных должностей государственной службы в РФ. Таким образом, среди государственных должностей Закон РФ "Об основах государственной службы РФ" выделяет и государственные должности государственной службы, и государственные должности РФ.

Государственные должности категории "Б" учреждаются в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих государственные должности РФ. Государственная служба на государственных должностях категории "Б" ограничена сроком, на котором назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории "А".

Государственные должности категории "В" учреждаются государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

В Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих утверждённом Указом Президента от 11 января 1995 г. 33 установлен перечень наименований государственных должностей. Часть 1 Реестра включает наименования государственных должностей федеральных государственных служащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных для назначения на должности, предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами: Президента РФ и Секретаря Совета Безопасности РФ, Председателя Совета Федерации Федерального Собрания и его заместителей, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания, его заместителей и органов Государственной Думы Федерального Собрания и т.д.

Часть 2 Реестра определяет должности кадрового корпуса государственных служащих, непосредственных специалистов-управленцев, ориентированных на службу государству, а не какому-либо частному лицу или какой-то конкретной политической партии. Это государственные должности федеральных государственных служащих в Администрации Президента РФ, в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания, в Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания, в Аппарате Правительства и т.д.

Государственные должности государственной службы классифицируются на виды по ряду оснований:

а) в соответствии со ст. 8 ФЗ "О системе государственной службы РФ"

"2. Должности государственной службы подразделяются на:

должности федеральной государственной гражданской службы;

должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

воинские должности;

должности правоохранительной службы.