Социально-правовой статус государственного служащего

1.2. Социально-правовой статус государственного служащего

Поскольку действие норм, образующих правовой институт государственной службы, направлено прежде всего на установление правового статуса государственных служащих, то можно утверждать, что правовой статус государственных служащих является одним из основных компонентов правового института государственной службы. По общему определению, правовой статус представляет собой совокупность прав и обязанностей, юридически закрепляющих положение индивида в его взаимодействии с другими людьми, обществом и государством. "Система прав и обязанностей, - пишет Г.В.Мальцев - сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем[6].

Таким образом, правовой статус (правовое положение) государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений, т.е. самая сущность этих правоотношений. С изменением государственно-служебных правоотношений изменяется и правовой статус государственных служащих, например: увольнение, отставка служащего, утрата российского гражданства, выход на пенсию и т.д.

Статус государственных служащих можно рассматривать и как дифференцированную и комплексную систему, которая включает в себя вертикальную и горизонтальную структуры. Вертикальное деление состоит в разграничении: 1) видов государственных служащих (например, в зависимости от занимаемых государственных должностей (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы); 2) уровней государственной службы: федеральная, в субъектах Федерации. Горизонтальное деление указывает на множество специальных направлений в государственной службе: архивная служба, служба безопасности, военная служба, дипломатическая и т.д.)[7].

Правовой статус государственных служащих зависит также от условий, в которых протекает государственная служба. Поэтому особенности статуса государственных служащих могут определяться и объективно возникшей общественно-политической либо государственно-правовой ситуацией: например, введение режима чрезвычайного положения или военного положения; объявление мобилизации; другие установленные специальными законами административно- правовые режимы. В этих случаях содержание статуса государственного служащего существенным образом может изменяться; служащие могут получать дополнительные полномочия, права; для них могут устанавливаться специальные обязанности и особые условия прохождения службы и юридической ответственности.

Правовой статус государственных служащих определяет в первую очередь различный набор прав и обязанностей.

Правовой статус государственных служащих включает следующие составляющие: способы замещения государственных должностей; нормирование и организацию труда; требования, предъявляемые к государственным служащим; права, обязанности, ограничения и запреты по должности; прохождение службы (аттестация, повышение по службе, присвоение квалификационного разряда, ранга, специального звания и т.п.); меры стимулирования и ответственности.

Специфика выполняемых служащими задач и государственных функций определяет особенности правового статуса различных категорий государственных служащих. Так, для некоторых видов государственных служащих законодателем могут быть установлены особые правила прохождения государственной службы, специальные права и обязанности, ограничения по службе, порядок проведения аттестации (оценки), привлечения к дисциплинарной ответственности, возможность (или, наоборот, запрет) привлечения к уголовной и административной ответственности.

Особенности правового статуса различных категорий служащих обусловлены возложенными на них обязанностями и характером служебных полномочий, спецификой деятельности государственных органов, в которых они проходят службу.

Особый статус различных видов государственных служащих устанавливается специальными нормативными актами, например: законами РФ "О прокуратуре Российской Федерации", "О федеральных органах налоговой полиции". Федеральным законом "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" и др.

Как известно, в настоящее время в теории государственной службы (точнее - в теории публичной службы) наряду с понятием "государственный служащий" используется понятие "муниципальный служащий". Думается, были бы целесообразными формирование и выделение в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего вышеупомянутые виды служащих, - "служащие публичных учреждений", т.е. лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица в публичной сфере. Таким образом, публичная служба может включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных соответствующих субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций. Тогда в зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы можно было бы выделять государственно-служебное отношение (публичное право, административное право) и частно-правовое трудовое отношение (частное право, трудовое право).

Сегодня необходимо разработать и принимать законодательные акты о государственной и муниципальной службе в субъектах РФ при непременном учете положений федерального Закона об основах государственной службы РФ. Думается, что статус "муниципальных" служащих нужно все же устанавливать в едином законодательном акте субъектов РФ, регламентирующем и статус государственных служащих субъектов РФ.

Таким образом, функционирование государственной службы возможно при использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования:

1) установлении определенного порядка действий - предписания к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренного различными правовыми нормами (в большей мере административно- правовыми);

2) запрещении определенных действий. Если государственные служащие не соблюдают это положение, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;

3) предоставлении субъекту государственно-служебных отношений (государственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами;

4) предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренных административно-правовой нормой действий в установленных ею условиях[8].

Правовое регулирование централизованно строится на началах субординации, т.е. по принципу "власть - подчинение", соблюдение дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц.

В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба (государственные служащие) рассматривается традиционно в связи с анализом вопроса о субъектах административного права. Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов (органов местного самоуправления) для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства[9].

Во всех государствах, в которых законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных служащих и создан профессиональный, специально подготовленный корпус государственных служащих, чиновники имеют соответствующие права, обязанности и ограничения, привилегии. Тем самым учреждена профессиональная бюрократия, действует система законодательства, состоящая из двух частей: одна распространена на работников государственной службы; другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях (государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Между этими двумя системами главное различие состоит в то, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, состоящий в обычных трудовых отношениях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами (специальные обязанности, запреты, ограничения и т.д.). А второстепенное различие состоит в том, что в регулирование государственной службы включаются несколько специфических обязанностей (например, запрет на забастовки, более строгое подчинение по службе, последствия несоблюдения этих предписаний и т.д.).

Правовой статус государственных служащих с изменением условий прохождения государственной службы также изменяется.

Например, повышение по службе предоставляет служащему дополнительные полномочия, права и обязанности; устанавливаются и дополнительные запреты и ограничения по службе, особенности процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности.

В структуру института правового статуса государственного служащего входит также присвоение ему квалификационного разряда (чина). Квалификационные разряд присваиваются последовательно от более низких к более высоким в соответствии с уровнем его общего и профессионального образования, оценкой работы по последней и ранее занимаемым должностям. Квалификационный разряд дает право быть кандидатом на соответствующую должность.

В последнее время статус государственного служащего пополнился новыми установлениями, ранее являвшимися предметом изучения и регулирования других отраслей права и отраслевого законодательства, например трудового или финансового. Теперь законы предусматривают для государственных служащих пенсионное обеспечение, государственное страхования, денежное содержание (должностной оклад, надбавки к должностному окладу за особые условия службы, выслугу лет, классный чин и денежное поощрение по итогам службы за определенный период времени), различные льготы по налогообложению некоторым категориям государственных служащих, общую продолжительность рабочего времени, очередной и дополнительный оплачиваемый отпуск, совместительство по службе.

Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х годов тем, что он: 1) состоит из актов Российской Федерации и ее субъектов; 2) более полно регламентирует организацию государственной службы и правовое положение служащих; 3) в институте государственной службы повышена роль Закона; 4) воплощены многие идеи правового государства (разделение государственной власти, плюрализм в экономике и политике и др.); 5) по-новому решены вопросы о понятии государственной службы, круге государственных служащих, и их защите классификационных разрядов государственных служащих, ограничениях их прав, об их отношении к политическим партиям; 6) усовершенствована система руководства государственной службой. Центральное место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы. Таким образом, можно сказать, что сейчас в России существуют демократические конституционно- правовые основы российской государственной службы.

Гражданам, претендующим на должность в государственной службе, необходимо иметь соответствующее профессиональное образование по специализации государственных должностей. Специализация государственных должностей устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Государственный орган власти предполагает наличие у государственных служащих умения самостоятельно и квалифицированно вести дела, решать многоплановые административные задачи. Здесь находит свое проявление один из наиболее существенных признаков службы: состыковка информации и данных, или, иными словами,, обстоятельств дела с законом или правовой нормой. Этот признак требует от государственных служащих ярко выраженной способности к аналитическому мышлению. Исполнительный орган государственной власти соответствующего ранга требует от работника умения видеть проблемы и явления в крупных взаимосвязанных средах и быстро осваиваться на новом поприще, умело применять наработанный в свое время опыт к требованиям особых ситуаций и задач.

Помимо того, нормы поведения государственных служащих должны носить отчетливо социальный характер, что предполагает чувство высокой ответственности и готовность взять на себя выполнение сложных обязанностей[10].

Правоприменение предполагает выяснение обстоятельств того или иного дела и их соотношение с соответствующими специфическими нормативными актами и административными предписаниями. Выясняя фактические обстоятельства дела, государственный служащий обязан самостоятельно собрать необходимые справочные данные или поручить другому лицу сделать это.

В нормотворческой деятельности

В нормотворческой деятельности, особенно в высшем звене управления, государственные служащие занимаются также разработкой нормативных актов и административных предписаний. Здесь они призваны обеспечить такие обоснованные и качественные наработки, которые отвечали бы юридическо-политической целевой установке и учитывали бы социальные, экономические и административные последствия этих актов.

В организации и планировании

В управленческой организации ответственный исполнитель вместе с другими отвечает за эффективность и бесперебойный режим работы. Он должен заботиться об обеспечении оптимальной и вместе с тем экономичной организационной структуры и последовательности операций в процессе выполнения управленческих задач и постоянно стремиться адаптировать их к изменяющимся условиям. Поэтому государственный служащий обязан постоянно следить за развитием современных технических средств в цепях применения их на соответствующих участках работы. В области автоматизация и обработки информации

Служащие обязаны критически продумывать вопрос о том, насколько те или иные операции управления поддаются автоматизации, и только затем должны следовать планирование организационной стороны процесса автоматизации, написание пользовательских программ и их адаптация к изменяющимся условиям.

В сфере консультативных услуг

Консультирование по вопросам трудоустройства, профессиональной ориентации и подготовки заключается в первую очередь в предложении пособий и информации о положении на рынке труда с целью выбора рабочих мест, а также соответствующей формы профобучения.

В руководящей деятельности

Руководство персоналом, обеспечивающее оптимальную расстановку и использование кадров, и решение возникающих организационных проблем. Для этого руководители наделены соответствующими полномочиями оперативной самостоятельности. Исходя из этого, предъявляются особые требования к общим, личным и специфическим качествам руководителя.

Порядок прохождения государственной службы предполагает пять групп должностей в этой сфере. В соответствии с этим действуют пять категорий требований, каждая из которых исходит из определенной сложности выполняемых задач и, требует соответствующей подготовки (подготовительной службы) для приобретения необходимой квалификации. Набор обучаемых, организация и характер обучения предполагают, что подготовка служащего для той или иной должности будет успешной, если у него есть соответствующая этой должности базовая подготовка, например диплом для права поступления в высшее специальное заведение, для обучения в соответствии с профилем занимаемой должности.

Проблема отбора государственных служащих на выдвижение должна решаться только путем оценки профессиональной пригодности, квалификации и личной трудовой отдачи (по принципу профессионального мастерства).

Важнейшим средством обеспечения профессионализма является отлаженная система подбора и выдвижения кадров, номенклатура, если она правильно организована - это необходимый элемент профессиональной службы. Без цивилизованной, контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как система управления невозможна. В работе по формированию кадров корпуса государственного аппарата следует руководствоваться триадой: профессионализм - стабильность - лояльность.

Структуру обобщенной модели должности на основе содержания должностной деятельности предложил П.А.Тварийонавичюс[11]. Он классифицировал элементы должностной деятельности: содержание деятельности; права и полномочия; ответственность и самостоятельность; характеристика рабочего места; условия и организация труда; заработная плата; требования к работнику; порядок замещения и освобождения; возможный круг замещаемых должностей.

В правовой модели важное место отводится вопросу формирования задач и обязанностей для рабочего места. Существует несколько принципов, которые необходимо учитывать при их формировании. К ним, в частности, относятся:

- принцип соответствия - установленный объем работы должен соответствовать физическим возможностям человека;

- принцип надлежащей детализации - должна быть определена степень детализации круга задач и обязанностей;

- принцип показателей - показатели должны отражать результаты, зависящие от самого работника;

- принцип значимости поручений - в перечне следует определить вес и значение каждого поручения, входящего в круг обязанностей;

- принцип равномерности стимулов и санкций - чем конкретнее задание и яснее показатель, тем легче каждому, и прежде всего руководителю, заметить малейшее упущение;

- принцип самовыражения - каждый человек обладает определенными способностями, честолюбием, увлечениями и пристрастиями; хочет чем-то выделиться, обратить на себя внимание окружающих, пользоваться уважением коллектива и ощущать общественную полезность своего труда;

- принцип повышения квалификации - этот принцип должен учитываться при определении задач и обязанностей; необходимо периодически пересматривать состав задач и функций для постоянного развития и профессионального роста работников;

- принцип автоматического замещения отсутствующих - в аппарате управления проблема замещения отсутствующих работников должна рассматриваться как неразрывно связанная с организацией рабочего места.

С расширением и изменением функции и задач государственного управления численность работников аппарата управления, количество государственных служащих возрастают и концентрируются, как правило, на уровне региональных органов, а также органов местного самоуправления. После учреждения федеральной государственной службы акцент на процессы формирования этого института переносится в регионы и в органы местного самоуправления. Поэтому исключительно важно исследовать, как исходная правовая модель государственной службы федерального центра проецируется на регион, с учетом географических, культурных, национально-этнических, политических, экономических и иных особенностей. Это будет более подробно рассмотрено во второй главе работы.

1.3. Понятие, принципы и особенности государственного менеджмента

Основоположники менеджериального подхода к государственному управлению Дэвид Осборн и Тэд Геблер (США) в своем знаменитом труде «Перестройка правительства» («Reinventing Government») проанализировав недостатки бюрократической модели управления, подробно изложили желаемые и необходимые преобразования, которые должны произойти на федеральном и местном уровнях.

Преобразования всех уровней государственного управления сосредоточены вокруг 10 основных принципов:

1.   Стимулирующее управление: руководить, а не журить.

2.   Управление, обращенное к обществу: уполномочивать, а не служить.

3.   Конкурирующее управление: использование конкуренции в организации услуг.

4.   Управление, движимое своей миссией: преобразование организаций, руководствующихся правилами и нормами.

5.   Управление, ориентированное на результат: акцент на результат вместо начинаний.

6.   Управление, ориентированное на потребителя: первичны потребности потребителя, а не бюрократии.

7.   Предприимчивое управление: приумножение вместо расточительства.

8.   Предусмотрительное управление: профилактика вместо терапии.

9.   Децентрализованное управление: вместо иерархии участие и работа в команде.

10.      Прорыночное управление: постепенные перемены на рыночной основе.

Сравним бюрократическую и антрепренерскую, или менеджериальную модели государственного управления, реализация которой представляется для многих исследователей и государственных деятелей конечной целью современных административных реформ (таблица – 1). Критерии сравнения выделены известным исследователем административных реформ М. Бэрзелэй[12].

Таблица 1

Сравнительная характеристика бюрократической

и менеджериальной моделей государственного управления

Исходя из определения «менеджмента, как науки и искусства управления интеллектуальными, финансовыми и материальными ресурсами в интересах наиболее эффективной производственной деятельности и увеличения прибыли; совокупности лиц, занятых в этой сфере на предприятии (организации)»[13], мы видим, что менеджмент традиционно рассматривается в рамках коммерческих организаций. В то же время все основные закономерности общего менеджмента проявляются в управлении государственными организациями.

Под менеджментом в государственной службе понимается процесс управления в рамках учреждений государственной службы, и наука об этом управлении, и искусство управления и соответствующий набор навыков, и персонал государственного управления. Менеджмент в государственной службе реализуется через свои основные функции: планирование, организацию, координацию, мотивацию и контроль. Разделение управленческого труда нормативно закрепляется в организационной структуре, а повторяющиеся и стандартные действия – в управленческих процедурах.

Но если реформировать государственную службу всерьез и надолго, то Россия должна учитывать тенденции развития государственной службы развитых стран, и, прежде всего, мировых лидеров – США и Японии. Очевидно, что во многом благодаря именно высокому качеству государственных чиновников, эти страны заняли ведущие роли в мировом сообществе. Что касается современной японской государственной службы, то она базируется на двух ключевых показателях: минимальной стоимости и максимальной эффективности. Показатель минимальной стоимости достигнут в результате строгого ограничения числа административных органов, включая и министров (как правило, чуть больше десятка), а также численности персонала каждого государственного органа. Существует правило, согласно которому партия или коалиция партий у власти могут назначить в министерство в результате смены правительства не более трех своих сторонников (министр и два заместителя).

Высокая эффективность государственного аппарата Японии достигнута в том числе за счет создания элитарной государственной службы, привлечения в нее самых ярких талантов и умов страны. Это стало возможным благодаря организации конкурсных экзаменов при замещении госдолжностей на основе их полной открытости. А для того чтобы гарантировать и поддерживать высокий уровень эффективности своих работников, государственные органы предоставляют такие зарплаты и пенсионные льготы, которые вполне конкурентоспособны с аналогичными выплатами в частном секторе. Следует обратить также внимание и на то, что в Японии менеджмент государственной службы почти на всех уровнях, включая набор, продвижение, повышение, санкции и пенсии, поручен органу, не зависящему от правительства — Национальному управлению по кадрам[14].

В США, как известно, конкурсный отбор государственных служащих введен еще в 1883 году, и в настоящее время 90% федеральных чиновников поступают на государственную службу на основе конкурса.

Заслуживает внимания опыт конкурсного отбора государственных служащих в Южной Корее. О характере соревнования за должности государственной службы говорят следующие факты. В 80-е годы прошлого столетия на некоторые штатные должности претендовало по 160 кандидатов и более. Кандидатов не пугают даже весьма сложные конкурсные экзамены по 12 предметам, среди которых профилирующими являются экономика, деловой менеджмент и государственная администрация. В результате такой кадровой политики в 1988 году 70% государственных служащих Южной Кореи имели университетские дипломы.

По пути конкурсного отбора и продвижения государственных служащих уже пошел сосед России — Казахстан. Здесь создано специальное Агентство по делам государственной службы, подчиненное Президенту страны[15]. Согласно казахскому законодательству, предполагается формировать на конкурсной основе свыше 90% корпуса государственных служащих. Данная новация кадровой политики в сфере государственной службы является для Казахстана настоящей революцией, поскольку раньше государственные должности были чуть ли не предметом наследования.

Эти и другие факты говорят о том, что если Россия желает войти в круг цивилизованных государств, то ей предстоит создать элитарную государственную службу, в которую стремились бы лучшие представители российского общества. Как показывает мировая практика, в том числе отечественная, наилучшим способом гарантирования элитарной государственной службы является организация конкурсных экзаменов на основе их прозрачности. В этой связи Россия нуждается в законе о конкурсном отборе государственных служащих, который очертил бы правовые рамки создания системы открытого соревнования за должности государственной службы. Только таким путем можно гарантировать конституционный принцип равного доступа граждан на государственную службу.

Конкурсный отбор и продвижение государственных служащих позволит провести масштабную ротацию политической элиты, оказавшейся неспособной провести в жизнь политику эффективной модернизации страны. Он включит зеленый свет для поступления на государственную службу молодежи, в том числе получившей образование по специальности “Государственное и муниципальное управление”. Кроме того, новые принципы отбора и продвижения государственных служащих могут стать дополнительной опорой для достижения национального согласия.

Конкурсный отбор государственных служащих частично используется при формировании корпуса государственных чиновников России. Например, в Приволжском федеральном округе на конкурсной основе формировался аппарат Полномочного представителя президента РФ⁷. Есть примеры конкурсного отбора государственных служащих в Тюменской области и других регионах. Но эта работа носит локальный характер, в ней пока нет системы, она не приобрела государственного масштаба. По некоторым оценкам, в 1997 г. среди федеральных государственных служащих (центрального аппарата) по конкурсу было принято не более 7%⁸. Эти данные показывают, как часто нарушается конституционное право граждан на равный доступ на государственную службу, не выполняется требование Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” в части конкурсного отбора лиц, замещающих государственные должности категории “В”.

Важную роль в модернизации государственной службы могла бы сыграть аттестация всех “карьерных” чиновников независимыми аттестационными комиссиями на основе разработанных критериев. В этих комиссиях большинство должны составлять наиболее авторитетные представители кадрового менеджмента, специалисты в области государственного и муниципального управления. Практика нынешних аттестаций, когда чиновники сами себя аттестуют, носит, за некоторым исключением, преимущественно формальный характер. Возможен и иной подход решения данной проблемы – вместо устаревшей формы аттестации проводить для чиновников специальный государственный аттестационный экзамен.

Независимо от природы организации, в ее управлении проявляются общие закономерности и действуют общие механизмы. Менеджмент в министерстве, в областной администрации, в университете, в транснациональной корпорации имеет общие черты. В частности, в процессе управления в этих организациях происходит постановка целей, определяются приоритеты, составляются планы и программы действий, закрепляются управленческие процедуры, формируется и развивается организационная структура. Во всех организациях в рамках управления персоналом строятся те или иные мотивационные системы, отрабатываются процедуры приема на работу и продвижения по службе. В любой организации закрепляются соответствующие процедуры контроля[16].

Менеджмент в государственной службе имеет свои особенности, проявляющиеся в: целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов.

Реализация каждой функции менеджмента в государственной службе обладает соответствующей спецификой:

¨   планирование и прогноз в государственных учреждениях обычно исходят из целей, устанавливаемых вышестоящими государственными органами, а в конечном счете – народом, гражданским обществом на основе демократического выбора руководства страны;

¨   организация государственной службы, как правило, имеет более иерархическую структуру и соответствующие этой иерархии управленческие процедуры. В связи с этим в рамках государственной службы складывается особый административно‑бюрократический стиль управления, который, впрочем, имеет много общего со стилем управления в больших иерархических коммерческих организациях;

¨   мотивация в государственной службе в меньшей мере основывается на денежном вознаграждении и в большей мере – на стимулах не денежного характера (престиж, выполнение важной работы, стабильность, возможность дальнейшей карьеры);

¨   контроль и оценка результатов в рамках государственной службы осуществляется вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль в государственной службе носит более широкий и более объемлющий характер, чем в коммерческой организации [17].

«Администрирование» и «бюрократия» – данными терминами часто обозначается специфика традиционного менеджмента в государственной службе. Эти термины обозначают тяготение традиционного менеджмента в государственной службе к автократической модели управления, основополагающими характеристиками которой являются:

·     следование инструкциям;

·     разделение на тех, кто выдает инструкции и тех, кто их выполняет;

·     концентрация власти и политической воли;

·     ограничение свободы действий;

·     административный контроль;

·     авторитарный стиль управления.

Итак, государственный менеджмент необходим в организации государственной службы. Хотя сегодня в сферах государственной службы, в которых преобладают рутинные функции и решение повторяющихся стандартных задач, преобладают традиционные бюрократические методы управления. Более того, авторитарное управление в этом случае оказывается наилучшим. Однако во все большем числе конкретных сфер государственной службы требуются нестандартные решения постоянно возникающих новых задач. В этих сферах и должно происходить реформирование согласно новым веяниям времени.