Реформирование государственной службы: проблемы и пути реализации

1.4. Реформирование государственной службы: проблемы и пути реализации

Президент Российской Федерации Владимир Путин в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 года[18] затронул некоторые вопросы реформирования государственной службы России. Приведу некоторые цитаты Послания.

«Прошлогодние результаты во многом стали продолжением начатого три года назад. За трехлетний период мы не только основательно разобрали "завалы" проблем - а заниматься ими практически в ежедневном режиме нас заставляла сама жизнь - но и добиться некоторых положительных результатов.   Сейчас надо сделать следующий шаг. И все наши решения, все наши действия - подчинить тому, чтобы уже в обозримом будущем Россия прочно заняла место среди действительно сильных, экономически передовых и влиятельных государств мира».

«Мы стоим перед лицом серьезных угроз. Наш экономический фундамент, хотя и стал заметно прочнее, но все еще неустойчив и очень слаб. Политическая система развита недостаточно. Государственный аппарат малоэффективен».

«С тем, что высокая конкурентоспособность страны должна стать важнейшей целью, согласились практически все влиятельные политические силы и наши граждане. Теперь мы должны добиться, чтобы эта цель присутствовала в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

 Между тем российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. И, наоборот, она неплохо приспособилась извлекать так называемую "административную ренту" из своего положения. Об этом я говорил еще в прошлом году.

 О проблеме неэффективности государства мы тоже говорили три года назад, подчеркивали, что слабость государства сводит на "нет" экономические и другие реформы.

 Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей. Сказанное составляет тот фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу.

Как вы знаете, Правительство провело инвентаризацию функций министерств и ведомств. Насчитало их порядка пяти тысяч. Но в ходе этой работы выяснилось, что почти каждое ведомство считает, что его функции нужно не сокращать, а расширять в том числе, за счет других, соседних ведомств.

При понимании сложности задачи, при всех проявившихся трудностях, административная реформа тем не менее слишком затянулась.

Видимо, Правительству нужно помочь. Очевидно, нужен дополнительный политический импульс. Конечно, он будет дан».

Считаю, что Послание Президента Российской Федерации наглядно определяет ту остроту нерешенных проблем, которые должны быть разрешены в ближайшее время.

Сегодня во всем мире государственное управление переживает процесс изменений. Большинство государств начали реформу в этой сфере, подвергая сомнению унаследованную от Макса Вебера бюрократическую модель управления, ориентированную прежде всего на формальное применение законов, на решение проблем населения «на основании документов», на безоговорочное выполнение распоряжений, поступающих с верхних ступеней иерархической лестницы, жестко закрепляющей распределение обязанностей и ответственности [19].

Административные преобразования начавшиеся в 80‑х годах XX века обусловлены «перегревом» государства от огромного числа возложенных на него задач и функций, дополняемых все новыми проблемами, решить которые оно оказалось не в состоянии. Одна из основных причин административных преобразований заключается в непомерном увеличении расходов государства. Многие страны уже продолжительное время не могут избавиться от дефицита государственного бюджета, негативно влияющего на экономическое развитие. В значительной степени этот дефицит связан с большими расходами на различные социальные программы. Одновременно наблюдается рост недовольства населения качеством государственных услуг и механизмом их распределения [20].

Традиционная модель государственного управления испытывает сейчас в мире определенный «кризис легитимности», то есть падение доверия граждан к ней, к ее «человеческой составляющей» - чиновничеству. Это явление достигает кризисных размеров во всем мире.

В США, где тридцать лет назад около 75% населения полностью доверяло правительству, сейчас это число составляет не более 25%. Подобное падение доверия относится не только к политике, но и к средствам массовой информации, деловым кругам и даже к религии. Растущее недоверие постепенно становится привычным, а для подрастающего поколения фактически является частью окружающего их мира. Что можно ожидать от общества, в котором преобладает состояние недоверия и отчужденности не только к государственным организациям, но, по сути, ко всем остальным людям. Нельзя доверять незнакомцу (он может оказаться маньяком), не стоит доверять соседу (он может сообщить, что вы живете не по средствам и уклоняетесь от налогов), опасно доверять будущей жене (необходим брачный контракт). Сегодня 2/3 американцев считают, что нельзя доверять окружающим их людям. Неудивительно, что в такой обстановке доверие к правительству и государственным учреждениям чрезвычайно упало[21].

О необходимости реформирования системы государственного управления свидетельствуют и социологические данные многих исследований, проведенных на территории России, которые свидетельствуют об отчуждении населения от власти. По данным репрезентативного общероссийского опроса, проведенного ВЦИОМ в марте 1997 года, распределение людей в возрасте 18 лет и старше, доверяющих и отказывающих в доверии различным органам власти, выглядит следующим образом (в процентах от количества опрошенных) – таблица 2[22].

Таблица 2. Отношение опрошенного населения к органам власти

Нельзя сказать, что власть не ощущает отчуждения от нее гражданского общества, усиления недоверия к ней различных социальных слоев.

Осознание неизбежности административных преобразований, критическую самооценку, понимание необходимости повышения эффективности работы государственного аппарата - все это показал репрезентативный опрос 1250 госслужащих из 11 федеральных министерств, ведомств, законодательных и судебных органов и 12 региональных органов власти Российской Федерации, проведенный в октябре‑ноябре 1999 года. Формулировки вопросов и варианты ответов изложены в редакции, предложенной респондентам. Данные приведены в процентах от общего числа опрошенных – таблица 3[23].

Таблица 3. Результаты социологического опроса

государственных служащих Российской Федерации

«Что могло бы, по Вашему мнению, способствовать совершенствованию организации государственной службы России?» (Сумма ответов превышает 100% так как по методике опроса можно было выбрать несколько вариантов).

Государство, реформируя административную систему концентрирует усилия в следующих областях:

¨   во‑первых, повышение эффективности государственного аппарата и предоставление населению более качественных услуг;

¨   во‑вторых, развитие партнерских отношений между государственным и частным секторами и более четкое разделение их ответственности за решение возникающих проблем;

¨   в‑третьих, налаживание многосторонних связей между государством и гражданским обществом, привлечение населения к управлению общественными делами [24].

Много процессу реформирования государственной службы уделяет российский ученый А. В. Оболонский.[25]. Система администрации — атрибут любого государства. Но

различия между разными системами национальной администрации, бывают достаточно существенны, а корни таких различий чаше всего уводят далеко в историю страны. В частности, в одних государствах доминируют традиции централизма и строгой административной иерархичности, т.е. система "замкнута" на столицу; классический пример — Франция. В других традиционно превалируют региональные, локалистские административные учреждения, т.е. система носит как бы полицентрический характер; такой была на протяжении большей части своей истории и является сейчас Германия. В третьих администрация как бы вырастала из местного, коммунального самоуправления; крайний пример подобной модели развития — США, умеренный — Англия и Швейцария.

Но не будем вдаваться в анализ всех типологических различий. Для нашей темы важно, что Россия традиционно управлялась различными модификациями "государевой" службы. Неоднократно менялись политическое устройство, даже общественно-экономические формации, но не глубинные основы административной системы. Так, с введением в 1722 г. "Табели о рангах" принцип породы был потеснен принципом выслуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 г. на смену им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне вписывалось в традиции "государевой" службы. И сейчас, в постсоветские времена, мы по существу тоже имеем дело еще с одной ее модификацией, причем производящей довольно странное впечатление в конце XX века, когда в развитых странах в развитии госслужбы доминируют совсем иные тенденции: традиционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступеней уменьшается, расширяются возможности альтернативных путей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчас силу интеллектуальное движение, амбициозно именующее себя "административной'' или "постбюрократической" революцией, хотя и не удовлетворило пока в полной мере своих притязаний, но ищет пути кардинальной модернизации управления совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной лестницы. [26]

А. Оболонский также рекомендует проведение некоторых практических мероприятий по реформированию государственной службы:

1. Одобрение в целом и поддержка на высшем политическом уровне концепции административной реформы, признание работы по ее подготовке и проведению одним из государственных приоритетов и принятие всех необходимых мер по ее обеспечению.

2. Разработка и принятие Кодекса государственной службы (КГС), в концепцию которого следует заложить изложенные принципы реформы, единые стандарты для федеральной, региональной и муниципальной службы, а также механизмы создания в РФ госслужбы, отвечающей современным и перспективным потребностям общественного развития.

3. Подготовка Указа Президента РФ о системе управления в сфере кадровой политики и Положения о задачах и функциях кадровых служб, закрепляющего следующие меры:

создание двойной кадровой вертикали;

включение в состав кадровых органов и подразделений аналитических служб;

образование комиссий по отбору и аттестации кадров с включением в их состав представителей научных и образовательных учреждений соответствующего профиля с трехлетним циклом их персональной ротации. Эти комиссии должны заниматься: разработкой общих критериев и квалификационных требований к госслужащим по сферам управленческой деятельности; маркетингом персонала, кадровым менеджментом, формированием заказов на подготовку и переподготовку госслужащих; проведением отборочных тестов, организацией аттестации и квалификационных экзаменов и конкурсов; помощью служащим и контролем за прохождением испытательного срока; анализом личностных и деловых качеств служащих; составлением списков кандидатов на должности в аппарате; организацией профессиональной переподготовки работников кадровых служб (по специальности менеджеров по персоналу); анализом эффективности работы служащих на основе учета затрат времени по видам работы.

4. Построение двойной кадровой вертикали по возможной модели: 1) Управление кадровой политикой Администрации Президента — Совет по вопросам кадровой политики — Государственный комитет по делам госслужбы при Правительстве — кадровые службы министерств и ведомств; 2) кадровые службы двойного подчинения в регионах при главах регионов и представителях Президента.

5. Составление списков кадрового резерва, иными словами — "демократической номенклатуры", с разделением ее по уровням.

6. Целенаправленное проведение политики обновления аппарата. в частности за счет поощрения и организационного обеспечения ротации кадров по "спирали" регионы — центр — регионы, а также привлечения на достаточно высокие должности людей из сфер бизнеса, производства, науки, демобилизуемых из вооруженных сил специалистов, молодых специалистов с управленческим образованием.

7. Создание системы материальных, организационных и моральных стимулов для привлечения и удержания перспективных кадров.

8. Коренное улучшение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.

9. Ускоренное прохождение переподготовки ведущими управленческими кадрами, особенно политическими назначенцами.

10. Значительное сокращение кадрового состава госслужбы за счет выведения из нее технических и других обеспечивающих служб и перевода их на "хозрасчет" с элементами конкурсного отбора,

11. Создание из числа прогрессивно мыслящих служащих своего рода "актива реформы".

12. Подготовка и практическое введение в жизнь системы открытых конкурсов на вакантные должности госслужбы.

13. Проведение аттестации всех профессиональных ("карьерных") служащих на основе разработанных критериев.

14. Обеспечение открытости принимаемых решений о должностном росте и увольнении; создание апелляционных комиссий.

15. Определение компенсаций для увольняемых с государственной службы лиц, занимавших политические должности.

16. Обеспечение выполнения положений ст. 9 Закона "Об основах государственной службы РФ" о правах госслужащего.

17. Введение разрешительного порядка для перехода госслужащего на работу в коммерческие структуры, связанные с его прежней деятельностью, в течение 2 лет после его увольнения с госслужбы.

18. Создание правовых и организационных гарантий "прозрачности" госслужбы для общества, для доступа граждан и организаций к несекретным материалам, связанным с их правами и законными интересами.

19. Разработка и широкое обсуждение проекта Этического кодекса государственного служащего, создание комиссии по служебной этике.

20. Возобновление выпуска журнала под условным названием "Вестник государственной службы".

21. Подготовка и постепенный перевод госслужащих на особою рода контрактную систему.

22. Введение в порядке эксперимента системы учета затрат времени и эффективности труда государственных служащих.

23. Разработка и осуществление программы по информации и пропаганде реформы государственной службы.

Резюмируем изложенную программу следующим образом. Мы хотим впервые в истории России создать ГРАЖДАНСКУЮ государственную службу, в которой лица, занимающие политические должности, могли бы эффективно проводить государственную политику через высококвалифицированный аппарат "карьерных" служащих. Последние проходят тщательную многоступенчатую профессиональную подготовку и отбор, оцениваются и продвигаются по служебной "лестнице" в соответствии с их деловыми качествами, и их деловые отношения оформлены в особого рода контрактах. Эти контракты призвань максимально повысить продуктивность работы служащих, обеспечить достойный и привлекательный материальный статус госслужбы, основанный в первую очередь на прямых денежных выплатах, гарантировать соблюдение ими дополнительных обязательств по отношению к государству в обмен на определенные установленные Законом привилегии, ориентировать чиновников на приоритетность публичной службы, т.е. на содействие реализации законных интересов и прав граждан и их объединений, а также на ее принципиальную "прозрачность", т.е. открытость и доступность информации. Словом, аппарат, не теряя профессионализма, должен из хозяина превратиться в слугу общества. Реформа госслужбы, проведенная в обозначенном направлении, несомненно будет иметь и немалый антикоррупционный эффект.[27]

В процессе реформ происходит серьезное переосмысление концептуальных основ административной организации, и в частности государственной службы. Так, получили популярность идеи «постбюрократической организации», то есть отказа от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, перехода от «логики учреждения» к «логике обслуживания», к развитию «нового государственного менеджмента».

Новый государственный менеджмент, возникший примерно в середине 80‑х годов нацелен на повышение эффективности государственного сектора, на его соответствие новым требованиям. Отличительную особенность этого направления составляют новые акценты, новые технологии, заимствованные из менеджмента коммерческих организаций, ориентированные на результат[28].

Глава II. Особенности организации государственной службы на уровне субъекта Российской Федерации