Зарубежный опыт организации местного управления и самоуправления: проблемы, перспективы применения в Республике Беларусь

3. Зарубежный опыт организации местного управления и самоуправления: проблемы, перспективы применения в Республике Беларусь

С момента принятия закона в 1991 г. «О местном управлении и самоуправлении в Республики Беларусь» к настоящему времени внесены 11 существенных изменений и дополнений. Фактически от первоначального текста осталось менее половины. О чем это говорит? Прежде всего, о постоянно и быстро меняющихся общественных отношениях, складывающихся в этой сфере, а также о том, что законодатель недостаточно изучает зарубежный опыт, пригодный для применения в нашей стране. Дело в том, что многие страны уже давно решали (причем успешно) сходные проблемы.

Современная компаративистика (т. е. сравнительное правоведение) утверждает, что для корректности сравнения правовых систем местного управления и самоуправления зарубежных стан с Республикой Беларусь следует брать такие страны, как Австрия, Чехия, Словакия, Швеция, Голландия, Венгрия и др. - поскольку все они:

•унитарные по своему административно-территориальному устройству;

•мононациональные;

•примерно равные по численности (6-15 млн. населения);

•относится к континентальной системе права;

•характеризуются европейским менталитетом.

Только в этом случае опыт может быть успешно применен и даст ожидаемый социальный результат. В таких странах с устойчивыми демократическими традициями и рыночно ориентированной экономикой простым людям (но все же гражданам и избирателям) обычно все равно, какая партия у власти, кто президент или премьер-министр и т. д. Для примера можно привести Италию, где правительство страны за послевоенный период менялось почти 60 раз! А экономика, тем не менее, развивалась очень успешно. Сейчас это один из европейских экономических лидеров. Наоборот, такие вопросы, как размер местных налогов и, соответственно, работа муниципальной почты, больниц, школ, библиотек, качество дорог и т. д., крайне интересуют граждан. Именно это зависит от законодательного регулирования и эффективной работы органов местного управления и самоуправления.

В большинстве современных государств управление на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская Хартия о местном самоуправлении, принятая Советом 15 октября 1985 г., дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право и действительную способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».[21]

Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств. К тому же непосредственное участие граждан в управлении осуществляется именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.

Принципиально права граждан Беларуси на управление делами общества и государства закреплены в ч. 1 ст. 3 Конституции Республики Беларусь. Статья 117 Конституции Республики Беларусь содержит положение о том, что местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

В ст. 120 Конституции Республики Беларусь определено положение, что местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов.

Как видим, закреплен государственный статус местных органов, что не вполне соответствует сущности самоуправления, как самоорганизации территориальных сообществ в рамках закона. Государственный статус местных органов власти обусловил и то, что на территориальный уровень был перенесен принцип разделения представительной и исполнительной власти в соответствии со ст. 6 Конституции Республики Беларусь.

Таким образом, в соответствии с Конституцией в большинстве административно-территориальных единиц имеется два самоуправленческих органа: местные Советы депутатов и исполнительные и распорядительные органы, которые практически независимы друг от друга, что в какой-то мере противоречит Европейской Хартии местного самоуправления. Местное самоуправление должно основываться на принципе разделения властей, но публичных властей иного типа: государственной с одной стороны и местной с другой. Эти власти, исходя из мировой практики, имеют различные сферы деятельности, по-разному формируют свои органы, самостоятельны в осуществлении полномочий, сдерживают друг друга.

Территориальные и личностные основы местного самоуправления заключается в том, что оно, как и государство, имеет свою территорию и население. На подведомственной территории местное самоуправление должно обладать верховенством, его властному воздействию подчинен каждый, кто имеет право жительства или состоит в имущественно-хозяйственных отношениях с подведомственной самоуправлению территорией.

Как показывает практика демократических государств, характер органов, осуществляющих управление на местах, определяется разным подходом к понятию публичной государственной власти и публичной власти территориального коллектива. Большинство стран мира придерживаются концепции, согласно которой органами государственной власти являются только центральные органы (парламент, президент, правительство и т. д.) и их представители на местах (губернаторы, делегатуры министерств и т. д.). Выборные органы на местном уровне и их собственные исполнительные органы являются самоуправленческими органами территориальных коллективов - населения административно-территориальной единицы.

Самоуправленческие органы различных территориальных уровней имеют различную компетенцию и полностью самостоятельны в ее рамках. Это значит, что самоуправленческий орган, например, регионального уровня не может вмешиваться в деятельность муниципального уровня и отменять его решения. Государственный орган вправе вмешаться только в случае нарушения самоуправленческим уровнем закона.

По решению центральных органов государства органам местного самоуправления могут передаваться для осуществления некоторые функции органов государственной власти (делегированные полномочия) и необходимые для этого материальные и финансовые средства. В данном случае центральные органы государства, как правило, вправе контролировать расходование этих средств и давать по осуществлению делегированных полномочий органам самоуправления указания. Правовое положение самоуправленческих органов регламентируется специальными законами.

В зависимости от степени контроля над органами местного управления и самоуправления, от доступа и обеспеченности финансовыми ресурсами каждого уровня управления государство может быть централизованным и децентрализованным. Естественно, что величины, которой можно было бы измерить степень централизации, нет, поэтому обычно говорят лишь о присутствии в структуре организации управления в конкретной стране некоторых черт централизованного или децентрализованного государства.

В чистом виде централизация предполагает полный отказ от автономии мест и даже местной жизни. Она свойственна авторитарным режимам, но широко используется также и режимами демократическими, где полагают, что политические свободы должны быть закреплены только на общенациональном уровне.[22]

При децентрализации местные коллективы обладают двойственным характером: остаются свободными самоуправляющимися коллективами и одновременно выступают как географически обособленные подразделения государства.

Децентрализация обладает следующими отличительными чертами:

•местные органы власти, как и при самоуправлении, остаются выборными, но выборность может быть неполной, то есть наряду с выборными органами могут существовать и назначаемые;

•административная автономия децентрализованных властей существует, но она ограничена законом, то есть государственные органы выполняют одни управленческие функции в полном объеме, тогда как другие поделены между государством и местными коллективами; кроме того, местные органы власти подчиняются режиму опеки, включающей в себя контроль над законностью (но не целесообразностью) в отношении как назначения должностных лиц, так и деятельности;

•местные коллективы имеют статус юридического лица и наделены бюджетной автономией, хотя и здесь осуществляется опека.[23]

В последнее время часто говорят уже о деконцентрации. Деконцентрация - ослабленная форма централизации, подразумевающая наличие местных органов, зависящих от правительства функционально и в порядке подчиненности их должностных лиц. Зависимость должностных лиц означает, что руководство местных органов назначается центральным правительством и может быть им смещено. Функциональная зависимость означает, что центральная власть может признавать за местными органами весьма широкую компетенцию, но может также в любой момент пересмотреть их полномочия, изменить или отменить принятые ими решения как по причине нарушения законности, так и из соображений целесообразности.

Большинство способов организации местного управления в зарубежных странах предусматривает сохранение определенной вертикали от центра к местам. И главным здесь является обоснованное соотношение общегосударственных, коллективных, групповых и личных интересов по иерархии управленческой вертикали.

Сочетание централизма и децентрализма в государственном управлении может применяться на практике в разных сочетаниях и в каждой стране носит совершенно индивидуальный характер. Однако, несмотря на это, можно выделить три основных модели.

Первая модель - англосаксонская, действует в таких странах, как Великобритания, США, Канада, Австралия. Она характеризуется тем, что в административно-территориальных единицах любого уровня нет назначенных представителей центра, существуют только выборные органы общей компетенции - советы. Исполнительными органами являются избираемые гражданами или советами мэры, а также создаваемые советами отраслевые комиссии (по местным дорогам, жилищному строительству, образованию и др.), в состав которых обычно наряду с членами совета входят профессионалы данной отрасли. Государственные служащие нанимаются для работы и в постоянных комиссиях, и органах местного управления. Их численность и условия труда утверждаются на заседаниях советов.

Вторая модель регионального управления -европейская континентальная, предполагает, в отличие от первой, параллельное существование и функционирование двух видов власти на местах: назначенного из центра представителя государственной власти и избранного населением административно-территориальной единицы совета. Наиболее показателен в этом отношении опыт Франции. В высшую административно-территориальную единицу - регион (их во Франции более 20) -назначается комиссар республики. Одновременно в регионе в каждом департаменте избирается местный представительный орган - совет. В нижней единице (округе) имеется только одно должностное государственное лицо, назначенное централизованно, - префект. В самой низовой административно-территориальной единице (коммуне) никаких назначенных органов нет. Здесь население избирает совет, а последний - мэра и его заместителей.[24]

Несомненное достоинство данной модели взаимодействия органов регионального управления -обеспечение единства действий государственной власти и управления на местах. Вместе с тем она дает возможность населению тех или иных административно-территориальных единиц, его представителям в избранных органах самим решать местные дела. Но контролирующие местное самоуправление должностные лица - комиссар республики, префект - назначаются «сверху», независимо от воли местного населения. Закон не обязывает правительство согласовывать такое назначение с местным советом.

В Италии, наряду с назначаемыми служебными лицами (в частности, префектами) население региона избирает представительные органы, формирующие собственный исполнительный аппарат.

Что же касается городов, поселков и сел, то управление ими модифицируется в зависимости от статуса территориальной единицы.

По третьей модели регионального управления - так называемой иберийской (поскольку она распространена в Испании, Португалии и ряде испаноговорящих стран Латинской Америки) - все органы управления на местах выборные. Избирается местный совет. Главу местной администрации может избирать как местный совет, так и сами граждане. Глава местной администрации избирается в качестве председателя совета и после избрания становится исполнительным органом совета и утверждается в качестве представителя правительства в данной административно-территориальной единице. Положительное значение данной модели состоит в том, что здесь нет централизованно назначенных служащих для контроля за действиями органов местного самоуправления, хотя есть представители государственной власти, избранные населением. Существование таких должностных лиц обеспечивает организационные связи государственной власти и местного самоуправления, что отсутствует в первой, англосаксонской модели. Недостатком данной системы является концентрация власти в руках председателя совета, объединяющего в одном лице и руководство последним, и контроль над законностью его деятельности. Таким образом, создается опасность превалирования воли одного над решением многих.[25]

Некоторые специалисты выделяют также советскую модель, которая существовала в СССР и других социалистических странах, сохраняется в Китае, Северной Корее и на Кубе. Ее характерной особенностью является подчинение любых органов государственной власти партийным структурам.

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражают степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как противовес абсолютной власти центра, они часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения характеризовались откровенным противостоянием по вопросам распределения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т. д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества с учетом серьезных цензовых барьеров (грамотности, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления.[26]

Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, местным бюджетом и т. д. Поэтому в рыночной экономике необходимость широкого самоуправления на местах поддерживается и защищается большинством населения любой страны. В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т. д.

Что касается Беларуси, то при реформировании местного самоуправления необходимо осуществить меры по обеспечению местных территориальных образований финансовыми и материальными ресурсами, достаточными в рамках их функций и полномочий. Для этого следует пересмотреть распределение коммунальных предприятий, сформировав в принципиально новой форме коммунальную собственность; обеспечить четкое разграничение доходов и расходов между республиканским и различного уровня местными бюджетами; полнее учитывать права органов самоуправления на самостоятельное распоряжение в пределах их компетенции собственностью в процессе осуществления приватизации. Необходимо определить и реальные возможности местных территориальных образований по распоряжению землей.

Имеет смысл предусмотреть расширение полномочий органов местного самоуправления в использовании финансовых ресурсов. В административно-территориальных единицах, созданных для самоуправления, целесообразно создавать представительные и исполнительные органы. Их права и компетенция должны определяться законодательством.

Развитие местного самоуправления позволит более эффективно осуществлять региональную социальную политику, создавать во всех городских и сельских населенных пунктах благоприятные условия для жизнедеятельности человека, реализации его возможностей, улучшать экологическую ситуацию в регионах.

Реформирование административно-территориальной и организационно-функциональной структуры местных органов управления и самоуправления должно происходить поэтапно во взаимосвязи с изменением общей социально-экономической ситуации в стране.

Главным выводом, который можно сделать из изучения зарубежного опыта местного управления и самоуправления, состоит в следующем: муниципалитеты, магистратуры и другие государственные органы имеют гораздо больше полномочий по распоряжению объектами собственности и более эффективно ими управляют. Кроме того, законодательство более четко разграничивает сами объекты между общегосударственной и коммунальной собственностью. Эти факторы следует учитывать при разработке республиканского законодательства в данной сфере.

Заключение

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь, единственным источником государственной власти и носителем суверенитета является народ. Важнейшим же элементом подлинно демократического государства, на мой взгляд, является местное самоуправление.

Легальное определение понятия «местное самоуправление» содержится в Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении». Так, местное самоуправление представляет собой форму организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств. Примечательно, что местное самоуправление базируется на интересах населения и особенностях развития административно-территориальных единиц, в отличие от органов местное управления, деятельность которых исходит прежде всего из общегосударственных интересов, а уж потом следуют интересы населения, проживающего на соответствующей территории.

Для системы местного самоуправления характерно совпадение субъекта и объекта управления. Граждане, составляющие территориальное сообщество, выступают и как субъект и как объект в одном лице.

Безусловно, местное самоуправление является частью деятельности государства, способствующей приближению власти к населению. И, следовательно, существует зависимость местного самоуправления от государства. Так, система бюджетного финансирования строится на учете общегосударственных, а затем уже региональных интересов. Да и в целом нужно сказать, что эффективность функционирования местного самоуправления зависит в значительной степени от стабильности самого государства. Признание местного самоуправления государством есть необходимый признак правового государства и демократического политического режима. Отсутствие местного самоуправления свидетельствует, как правило, об антидемократических процессах.

Для наиболее эффективной деятельности органов местного самоуправления, на мой взгляд, необходимо найти разумный баланс между государственным управлением и самоуправлением, между элементами централизации и децентрализации. Ни в коем случае не следует проводить огосударствление местного самоуправления, впрочем как и последнее развивать в ущерб единству страны, т. к. это может в конечном счете привести к подмене демократии анархией.

Список использованных источников

1.         Закон Республики Беларусь от 19.01.2010 "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь".

2.         Конституция Республики Беларусь от 15.03.1994г. с изменениями и дополнениями от 24.11.1996г. и от 17.10.2004г.

3.         Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - 632 с.

4.         Лозовик Н.И., Малухин А.Г.«Местное управление и самоуправление», Курс лекций, - Минск, 2009.

5.        Мокрый, В. Ключевая роль местного самоуправления в укреплении государственности / В. Мокрый // Проблемы теории и практики управления. – 2005 - № 6.

6.         Рудаи В. Самоуправление в Швеции. // Государственная служба за рубежом. 1999. №1.

7.         Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Боварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. М. 1995. №4.

8.         Черкасов А.И. Правовое регулирование местного управления в странах современного мира. // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. М. 2000.

9.         Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов. - 2-изд., переабот. - М.: Норма, 2005. - 415 с.

10.       Чагина, Е.П. Взаимодействие высших органов власти и местных органов управления и самоуправления в Республике Беларусь / Е. П. Чагина. - Мн.: 2001.

11.       Исполнительная власть в Республике Беларусь. - Мн., 2002. - С. 224.

12.       Указ № 21 «О повышении роли органов местного управления и самоуправления в решении вопросов жизнеобеспечения населения» от 12 января 2007 г.

[1] [1, статья 1]

[2] [1, статья 17]

[3] [2]

[4] [1]

[5] [3. стр.214]

[6] [4. стр.23]

[7] [1, Статья 35]

[8] [1, Статья 6]

[9] [5, стр.67]

[10] [5, стр.68-70]

[11] [1]

[12] [4, стр.82]

[13] [6, с.121]

[14] [4, стр.116]

[15] [7, стр.107-108 ]

[16] [8, стр.37]

[17] [2]

[18] [1, Статья 51]

[19] [2, Статья 122]

[20] [2, Статья 123]

[21] [9]

[22] [10, стр. 7-8]

[23] [10]

[24] [11]

[25] [11]

[26] [5, стр. 72]