Практика внесения протестов и предписаний органами прокуратуры

3.1. Практика внесения протестов и предписаний органами прокуратуры

Основной функцией органов прокуратуры продолжает оставаться выявление и опротестовывание незаконных правовых актов. Органами прокуратуры республики с целью устранения выявленных нарушений законодательства в 2006 году было внесено:

·     представлений - 7325 (в 2002 г. - 5421);

·     предписаний - 8516 (в 2002 г. - 6448);

·           протестов - 5017 (в 2002 г. - 4006).

Подавляющее число выявляемых незаконных правовых актов прокурорами опротестовывается. Однако есть факты их необоснованного отклонения. Основанием для этого нередко является недостаточная правовая подготовка юридических служб как представительных, так исполнительных и распорядительных органов, а зачастую откровенное нежелание должностных лиц, рассматривающих протесты, соблюдать закон. Это, в свою очередь, вызвано местническими интересами и так называемой целесообразностью для данного района, населенного пункта.

Вместе с тем не всегда прокурорами на местах принимались меры, адекватные выявленным нарушениям законности, не в полном объеме были использованы предоставленные им законом полномочия. В ряде случаев прокуроры ограничивались вынесением предупреждений, в то время когда требовалось внесение актов прокурорского надзора, обеспечивающих устранение выявленных нарушений законодательства, предупреждения их причин.[19. С.2]

Проведенное обобщение причин оставления без удовлетворения или рассмотрения актов прокурорского надзора свидетельствует и о наличии ряда субъективных факторов. Это обусловлено, главным образом, поверхностным и неквалифицированным проведением общенадзорных проверок. В этой связи следует исключить случаи, когда в результате проводимых проверок не вскрываются или далеко не в полном объеме выявляются нарушения законодательства, не устанавливаются лица, допустившие их. Предлагая в протестах отменить незаконные правовые акты или прекратить незаконные действия должностных лиц, необходимо обязательно ставить вопрос о восстановлении нарушенных прав граждан.

Подготавливая, а затем и принося протесты, прокуроры и их помощники должны уделять внимание содержанию документов с тем, чтобы они были аргументированы, имели ссылки на закон, не допускалось грамматических ошибок, небрежности в оформлении, исправлений, нарушения правил пунктуации; построение предложений не должно представлять сложную и громоздкую конструкцию.

Имеют место случаи, когда протесты приносятся некомпетентным органам или должностным лицам, не уполномоченным их рассматривать и отменять незаконные акты.

Проверка исполнения законов, как и проверка законности изданных актов, должна проводиться прокурором в пределах его компетенции. Районные и городские прокуроры проверяют исполнение законов в районных и городских органах управления. Исполнение законов областными и республиканскими органами управления проверяется соответственно прокурором области или республики.

В случае обнаружения незаконного акта или действия должностного лица, поднадзорного другому, обладающему той же компетенцией прокурору, ему должны быть направлены все материалы для принятия решения об опротестовании незаконного акта.

Если с учетом конкретных обстоятельств (характера выявленных правонарушений, их неоднократности, необоснованного отклонения протеста и т.д.) прокурор приходит к выводу о необходимости принесения протеста в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, надзор за исполнением законов, которыми осуществляет вышестоящий прокурор, он обращается к этому прокурору с соответствующим представлением. К нему должны быть приложены все документы, обосновывающие необходимость принесения протеста, и проект протеста.

Ряд прокуроров районов необоснованно приносили протесты в порядке надзора на постановления судей по административным делам председателям этих судов. В соответствии с ч. 5 ст. 35 Закона Республики Беларусь «О Прокуратуре Республики Беларусь протест на постановление об административном правонарушении приносится судье, вынесшему постановление, либо председателю вышестоящего суда и подлежит рассмотрению в трехдневный срок. Ни председатель районного суда, ни другой судья не вправе рассматривать протест прокурора, если они не выносили первоначального постановления в отношении конкретного правонарушителя. Прокурор, направляя протест в суд, в сопроводительном письме к нему должен указать только фамилию председателя, как руководителя судебного органа, занимающего должность, связанную с исполнением организационно-распорядительных обязанностей, и выполняющего в данном случае роль администратора.

Немало фактов, когда в протестах и других актах реагирования прокуроры не указывают или неправильно указывают сроки их рассмотрения.

В некоторых протестах совершенно излишне уделяется внимание второстепенным вопросам, что «засоряет» документы, размывает их суть.

Законодатель конкретно вычленил те юридические акты, которые могут быть оспорены, а в случае необоснованного отклонения протеста - обжалованы в судебном порядке. Если бы такой градации не было и речь шла о юридических актах, подразделяющихся на нормативно-правовые и индивидуальные, то прокурор по смыслу п. 6 ст. 22 и ч. 4 ст. 35 Закона «О Прокуратуре Республики Беларусь» вправе был бы обратиться с заявлением в суд об отмене любого незаконного акта.

Ссылка некоторых прокуроров на ту же ст. 35 Закона Республики Беларусь «О Прокуратуре Республики Беларусь» о том, что в случае отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд с заявлением об отмене противоречащего закону акта, неосновательна. Данный закон не меняет установленного ст.ст. 224, 227 ГПК порядка обжалования действий органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий. Заявления прокурора, поданные в соответствии со ст. 35 Закона, должны рассматриваться по правилам ст.ст. 227-1 227-8 ГПК. Для обжалования же административных взысканий установлен специальный порядок.

Таким образом, возможность предъявления прокурором заявления в суд в случае оставления без удовлетворения его протеста на незаконное привлечение к административной ответственности действующим законодательством не предусмотрена.

В статье 24.3. Непринятие мер по частному определению (постановлению) суда или представлению судьи, органа дознания, следователя или прокурора

Широкое распространение получили факты несвоевременного рассмотрения актов прокурорского надзора. Это наблюдается по всем областям республики. Хотя Кодексе об Административных правонарушениях ст. 24.3 «Непринятие мер по частному определения (постановлению) суда или представлению судьи, органа дознания, следователя или прокурора» глоссит оставление должностным лицом без рассмотрения частного определения (постановления) суда или представления судьи, органа дознания, следователя или прокурора либо непринятие мер к устранению указанных в них нарушений закона, а равно несвоевременный ответ на частное определение (постановление) или представление - влекут наложение штрафа в размере от шести до десяти базовых величин. Однако должного и принципиального реагирования на это со стороны многих прокуроров нет. Виновные в не рассмотрении или несвоевременном рассмотрении прокурорских актов к административной ответственности привлекаются крайне редко, что также является одной из причин, влияющей на рассмотрение актов прокурорского надзора.

Несмотря на то, что на местах имеются образцы актов прокурорского надзора, многие прокуроры и их помощники ненадлежащим образом относятся к составлению этих документов. Прокуроры областей и г. Минска своевременно не выявляют и не отзывают их.

Протест, как известно, приносится в письменной форме. Многолетняя практика деятельности органов прокуратуры выработала наиболее рациональную структуру протеста. Основными его элементами должны быть: наименование и дата принесения протеста, адресат, название опротестованного акта, его номер и дата; краткое содержание опротестованного акта или его части; обоснование протеста, указание на закон (наименование, статья, пункт, часть), который нарушен; предложения об отмене или изменении незаконного акта (или его части),

прекращении незаконного действия должностного лица, восстановлении нарушенного права; указание на то, что в соответствии с ч. 3 ст. 35 Закона «О Прокуратуре Республики Беларусь» протест должен быть рассмотрен не позднее, чем в 10-дневный срок с момента его поступления и о принятом решении сообщено прокурору, принесшему протест; должность, классный чин или воинское звание, подпись прокурора.

Принесение прокурором протеста на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан, а также в иных предусмотренных законом случаях приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста. Это требование распространяется на все виды актов как индивидуальных, так и нормативных. В протесте необходимо указывать на данное требование закона.

Определенные требования предъявляются законодательством и к такому важному акту прокурорского надзора, как предписание. Хотя в общей массе изученных документов, которые были рассмотрены и оставлены без удовлетворения, они составляют небольшое число, все же необходимо обратить внимание и на них.

Вынесение предписаний дает возможность прокурорам оперативно добиваться устранения нарушений законов о борьбе с бесхозяйственностью, об укреплении государственной дисциплины, охране окружающей среды, трудовых, политических, жилищных прав граждан.

В целях формирования правильной и единообразной практики применения указанного полномочия, предупреждения перегибов следует придерживаться нескольких правил, проверенных практикой прокурорского надзора.

Основанием для вынесения предписания являются одновременно: явное нарушение законодательства и возможность причинения существенного вреда государственным интересам и правам граждан. К явным нарушениям закона следует отнести бесспорность и достоверность выявленных нарушений закона. В свою очередь, бесспорность правонарушения предполагает ясность и однозначность правовой оценки, квалифицирующей действие или бездействие органа управления или должностного лица. Поэтому каждое предписание, как, впрочем, и протест, должно содержать ссылку на нарушенную норму закона. Достоверность или доказанность факта совершенного правонарушения устанавливается в результате проверки обстоятельств правонарушения.

Под существенным вредом следует понимать, в частности, уничтожение, повреждение или утрату имущества; прекращение производственно-хозяйственной деятельности предприятия или угрозу такого прекращения; уничтожение, повреждение или загрязнение природных объектов; крушения, аварии, несчастные случаи на производстве или в быту; вред жизни и здоровью людей, существенные нарушения гарантированных Конституцией и законами трудовых, жилищных, политических и иных прав, а также свобод граждан. В каждом предписании прокурор должен указать, в чем может выразиться существенный вред, причиняемый гражданину.

Предписание должно быть направлено на немедленное восстановление законности и предупреждение реально возможного вреда от конкретного правонарушения. В этом заключается его качественное отличие от представления прокурора в порядке общего надзора, по которому должны быть приняты конкретные меры по устранению нарушений закона, причин правонарушений и способствующих им условий не позднее чем в месячный срок. Предписание направляется органу или должностному лицу, допустившему правонарушение, либо вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, правомочным устранить допущенное нарушение. Эта мера не должна применяться к физическим лицам. Предписание принципиально отличается от одноименного полномочия прокурора, которым наделены многие органы вневедомственного и ведомственного контроля. Следует знать, что прокурорское предписание направлено на устранение нарушений закона, а не технологических и иных норм и правил, ведомственных инструкций и положений. Кроме того, указанное полномочие прокурора не сопряжено с применением к предприятиям и организациям имущественных или иных санкций. И последнее, прокурор не ограничен в применении предписаний какой-либо одной областью в хозяйственной или социально-культурной сфере, той или иной отраслью законодательства.

В предписании не допускается постановка вопроса о привлечении конкретных лиц к дисциплинарной, административной или материальной ответственности. Эти вопросы должны разрешаться самостоятельно. Подобные документы подлежат безотлагательному отзыву вышестоящим прокурором при поступлении к нему копии такого предписания или обжалования его должностными лицами.

Следует помнить, что вопрос о привлечении виновного лица к материальной ответственности прокурор вправе ставить в представлении или путем предъявления иска в суд, а о привлечении к административной или дисциплинарной ответственности в представлении либо в постановлении.

Правовая природа предписания предполагает краткую, четкую форму изложения соответствующего документа. В нем должно быть конкретное предложение прокурора о мерах по восстановлению законности. Следует избегать несущественных технических и организационных деталей, неоправданно ограничивающих инициативу органа управления или должностного лица, которым направляются предписания.

Один из актуальных вопросов - определение сферы использования предписаний, когда восстановление нарушенных прав и интересов граждан и государства невозможно без отмены незаконных правовых актов. В этом случае возникает проблема конкуренции протеста и предписания. Анализ практики прокурорского надзора позволяет прийти к выводу о возможности вынесения предписания и тогда, когда нарушение норм права выражено в форме незаконного акта. Но нарушение при этом должно быть явным и создавать реальную возможность причинения существенного вреда.

Направлять одновременно с предписанием протест на незаконный правовой акт или действие должностного лица не следует. Нет необходимости также направлять предписание после того, как был отклонен протест.

Предписание полномочие прокурора при осуществлении им общего надзора, поэтому недопустимо и неправомерно будет вынесение предписаний при осуществлении надзора за следствием и дознанием, рассмотрением в судах уголовных и гражданских дел.

3.2. Практика внесения представлений, вынесения официальных предупреждений, письменных предписаний и возбуждения дисциплинарных производств органами прокуратуры.

В 2006 году прокурорами областей, районов и городов Республики Беларусь в порядке общего надзора было внесено:

представлений - 7325 (в 2002 г. – 5421).

официальных предупреждений – 8050 (в 2002 г – 5998).

возбуждения дисциплинарных производств - 11262(в 2002 г – 7487).

Их анализ свидетельствует, что органы прокуратуры республики активно и эффективно осуществляли надзор за исполнением законов. Многие прокуроры с учетом законности правильно определяли приоритетные направления в работе, проводили комплексные проверки с привлечением специалистов.

Значительное число представлений составлены грамотно. В них отражены нарушения законности, указаны причины и условия их совершения, названы конкретные нарушители и принципиально поставлен вопрос об их ответственности. По ним принимались действенные меры реагирования. Абсолютное большинство протестов, принесенных прокурорами, обоснованы, содержат правильную ссылку на действующее законодательство.

Качество общенадзорной работы и актов прокурорского реагирования в ряде районов не отвечает предъявленным требованиям. Большинство прокуроров районов не выполняет требование ст. 10 Закона Республики Беларусь «О Прокуратуре Республики Беларусь» об осуществлении надзора за соблюдением законодательства о порядке рассмотрения жалоб и заявлений на предприятиях, в учреждениях, организациях и должностными лицами.

Кроме того, согласно данной статье, в органах прокуратуры не подлежат рассмотрению споры, подведомственные разрешению в суде

Прокуроры обязаны реагировать на нарушение законности и принимать меры к восстановлению прав граждан, в случаях явного нарушения законодательства в отношении граждан, с целью оперативного вмешательства и восстановления их прав следует применить меры прокурорского реагирования по заявлениям и жалобам, рассмотрение которых подведомственно суду.

При этом прокуроры не должны выполнять функциональные обязанности других должностных лиц или коллегиальных органов по рассмотрению вопросов их компетенции. Прокурор обязан принять меры к тому, чтобы вопрос был рассмотрен соответствующими должностными лицами или органами и было принято обоснованное решение, и потребовать надлежащего исполнения ими своих служебных обязанностей. Однако на практике некоторые прокуроры подменяют другие органы.

Несмотря на постоянное обращение внимания прокуроров районов и городов на непринятие должностных мер реагирования на выполнение должностными лицами контрольных органов своих обязанностей, в этом направлении существенного изменения не наступило. Контрольным органам не уделяется достаточного внимания.

Многие прокуроры районов также не уделяли должного внимания надзору за исполнением законодательства субъектами негосударственных форм собственности. В основном проверялись колхозы.

Нередко акты прокурорского реагирования носили формальный характер и вносились больше для отчетных показателей.

Прокуроры нередко проявляют либерализм к нарушителям законности. К примеру, по результатам организованных прокуратурой республики проверок исполнения законодательства, регулирующего выдачу льготных кредитов на индивидуальное и кооперативное строительство, не ко всем лицам, виновным в незаконном получении кредитов, приняты при наличии достаточных оснований меры уголовного, административного или дисциплинарного воздействия.

Письменные предписания согласно ст. 38 Закона «О Прокуратуре Республики Беларусь» выносятся в случаях, когда нарушение закона имеет явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения, организации или гражданина. Однако, некоторые прокуроры выносили предписания по несущественным нарушениям, подменяя ими протесты или исковые заявления. При этом почти не используются прокурорами требования о проведении проверок по материалам, сообщениям и заявлениям, которые поступили в прокуратуру с сообщениями о принятых мерах (п. 2 ч. 1 ст. 22 Закона «О Прокуратуре Республики Беларусь»).

Представления многих прокуроров носят информационный характер. В них излагаются факты нарушений без указания причин и условий их совершения, названия должностных лиц или органов, виновных в допущенных нарушениях, и в связи с этим не требуют их наказания.

Прокурорами районов о допущенных руководителями и должностными лицами нарушениях законности редко информируются вышестоящие органы управления для принятия мер реагирования.

Отдельные прокуроры в актах прокурорского реагирования ссылались на нормы, которые к конкретным случаям неприменимы.

Как принято в органах прокуратуры, выявленные или отмеченные недочеты в деятельности отдельных прокурорских работников тщательно анализируются. С целью их устранения и недопущения впредь в прокуратурах проводятся методические занятия. Лица, допустившие грубые нарушения Закона, привлекаются к дисциплинарной ответственности. Принимаются и другие меры для совершенствования деятельности прокуратур.

Статистика: показатели по надзору за исполнением законодательства

За 2002 г.

За 2006 г.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании изложенного в данной работе следует сделать следующие выводы:

1.   Общенадзорная деятельность приводит к положительным результатам только при четком усвоении ее необходимых элементов. Прокурор должен исходить из определенного комплекса обязательных действий. Общенадзорная деятельность прокуроров состоит из последовательно сменяющих друг друга четырех стадий: выявления нарушений законов и обстоятельств, им способствующих; анализа полученных сведений; реагирования на выявленные нарушения законов и обстоятельства, им способствующие; проверки результативности актов прокурорского реагирования.

2.   Выявление нарушений законов и обстоятельств, им способствующих является первой и самой сложной стадией общенадзорной деятельности. Прокурор обязан знать поставленные Генеральным прокурором актуальные задачи по надзору за исполнением законов, его приказы и указания, объекты, поднадзорные прокурору. Прокурор обязан ориентироваться в общественных отношениях, урегулированных правом, а также в правовых актах, за которыми он осуществляет надзор и типичных обстоятельствах, способствовавших нарушению закона.

3.   Анализ полученных сведений позволяет избрать наилучший вариант реагирования на выявленные нарушения законов, разработать конкретные мероприятия для их устранения, а также обеспечить анализ состояния законности.

4.   На третьей стадии общенадзорной деятельности играет роль умение прокурора выбирать наиболее целесообразные в каждом отдельном случае способы реагирования. Соблюдение определенных требований, поставленных перед прокурором, обеспечивает осуществление прокурором действий, необходимых для эффективного реагирования на выявленные нарушения законов.

5.   Наибольшее внимание уделяется четвертой стадии общенадзорной деятельности – проверке результативности актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов. Чтобы достичь в этом больших успехов, прежде всего, необходимо установить, что снижает эффективность прокурорского реагирования. Такими отрицательными факторами могут быть недостатки предпринимаемых прокурором мер для устранения нарушений законов и обстоятельств, им способствующих; неудовлетворительное реагирование на прокурорские акты со стороны их адресатов; объективная невозможность устранить полностью некоторые нарушения законов и обстоятельства, им способствующие.

6.   Протест, предписание, постановление и официальное предупреждение являются основными правовыми актами общенадзорной деятельности. Они всегда индивидуальны и обращены к конкретным органам или лицам и по определенным фактам. Они направлены на устранение или предотвращение нарушенного закона, причин и условий, способствующих его нарушению.

7.   В зависимости от характера и тяжести допущенного нарушения закона прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела, либо об административном правонарушении, либо о возбуждении дисциплинарного производства. Прокурор выносит данные постановления, когда в ходе прокурорской проверки в порядке общего надзора были выявлены данные, достаточно указывающие на признаки преступления в действиях (бездействиях) должностных лиц или граждан.

8.   При установлении нарушений закона прокурор или его заместитель предъявляет в суды иски и заявления в защиту прав и законных интересов государства, предприятий, учреждений и организаций государственной формы собственности.

9.   Основной функцией органов прокуратуры продолжается оставаться выявление и опротестовывание незаконных правовых актов. Проверка исполнения законов, как и проверка законности изданных актов, должна проводиться прокурором в пределах его компетенции. Районные и городские прокуроры проверяют исполнение законов в районных и городских органах управления. Исполнение законов областными и республиканскими органами управления проверяется соответственно прокурором области или республики. В случае обнаружения незаконного акта или действия должностного лица, поднадзорного другому, обладающему той же компетенцией прокурору, ему должны быть направлены все материалы для принятия решения об опротестовании незаконного акта.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативно правовые акты:

1.   Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на Республиканском референдуме от 24 ноября 1996 г. И 17 октября 2004 г.). – Минск: Амалфея, 2005.

2.   Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь 11 января 1999 г. N 238-З с изменениями и дополнениями от 20.10.2006 N 173-З

3.   Хозяйственный процессуальный кодекс Республики Беларусь 15 декабря 1998 г. N 219-З с изменениями., внесенными Указом Президента Республики Беларусь от 12.11.2003 N 508

4.   Кодекс Республики Беларусь 21 апреля 2003 г. N 194-З «Об административных правонарушениях с изменениями и дополнениями» от 04.01.2007 N 201-З

5.   Закон Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» от 29 января 1993 г. N 2139-XII с изменениями и дополнениями от 20 июня 1996 г. N 491-XIII

6.   Закон «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г.

7.   Указ Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора»

8.   Приказ Генерального прокурора Республики Беларусь от 8 апреля 2002 г. № 5 «Об организации надзора за исполнением законодательства и законностью правовых актов»

Юридическая литература:

9.   Бессарабов, В.Г. Прокурорский надзор: учебник / В.Г. Бессарабов. – М.: Проспект, 2006. - 536 с.

10. Борико, С.В. Судоустройство и прокурорский надзор (правоохранительные органы) / С.В. Борико – Минск, 1998. – 299 с.

11. Дедков, Л.Л. Прокурорский надзор на страже законности / Л.Л. Дедков – Минск: Беларусь, 1982. – 157 с.

12. Рохлин, В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение / В.И. Рохлин – СПБ: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. – 305 с.

13. Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Заслуж. юриста РФ, д.ю.н., проф А.Я.Сухарева. – М.: Издательство норма, 2003. – 480 с.

14. Ястребов, В.Б. Прокурорский надзор. Учебник /В.Б. Ястребов. – М.: Городец, 2001. 400 с. Ястребов В.Б.

Учебники (учебные пособия):

15. Прокурорский надзор в Республике Беларусь: учеб. – метод. Пособие / А.К. Глюков, И.И. Пирштук, С.С.Сокол. – Минск: «БИП-С», 2001. - 212 с.

16. Кеник, А.А. Прокурорский надзор: Учеб. пособие / А.А. Кеник. - Минск: Амалфея, 2005. – 512 с.

17. Максимов, Л.Г. Прокурорский надзор. Практ. пособие / Л.Г.Максимов – Минск: МНО, 2001. – 196 с.

18. Поляков, М.П. Прокурорский надзор: Краткий курс лекций / М.П. Поляков, А.В. Федолов. – М.: Юрайт-Издат, 2004. – 204 с.

Материалы из периодических печатных изданий:

19. Какова эффективность прокурорского надзора? // «Республика». 2006. 5 мая.

Материалы из Интернета:

20. Официальный сайт Прокуратуры Республики Беларусь. Адрес в Интернете: http:// www.prokuratura.gov.by