Органы государственной власти, ведающие вопросами миграции

1. Органы государственной власти, ведающие вопросами миграции

Миграционные отношения как объект правового регулирования и осуществления иных управленческих действий предполагают наличие системы органов, обеспечивающих направляющее воздействие на данную группу общественных отношений. При этом полномочия органов власти в сфере регулирования миграционных процессов четко разграничены путем закрепления их компетенции в положениях нормативных правовых актов.

Говоря о разграничении полномочий между органами государственной власти, ведающими вопросами миграции, необходимо отметить, что в регулировании миграционных отношений участвуют органы власти различных уровней. Так, в ст. 71 - 73 Конституции РФ определены предметы ведения Российской Федерации, совместные (с субъектами Российской Федерации) предметы ведения и предметы ведения субъектов Федерации (так называемая остаточная компетенция).

Несмотря на то что в Конституции РФ прямо не указано, к компетенции какого уровня относится решение миграционных вопросов, это не означает, что по принципу остаточной компетенции миграционные отношения находятся в ведении субъектов РФ.

Многообразие миграционной сферы обусловливает сложность и разнообразность миграционных правоотношений. Так, в компетенцию федеральных органов входят вопросы регулирования прав и свобод человека и гражданина, гражданства России, внешней политики и международных отношений, безопасности государства и некоторые иные вопросы, которые относятся к ведению Российской Федерации.

В то же время нельзя отрицать, что миграционные отношения складываются в том числе в связи с обеспечением и защитой прав мигрантов, соблюдением мигрантами российского законодательства. А эти вопросы ст. 72 Конституции РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что не исключает возможности участия последних в реализации соответствующих полномочий.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в регулировании миграционных отношений участвуют как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов РФ. Кроме того, можно говорить и о потенциальных возможностях органов местного самоуправления в обозначенной сфере, несмотря на то, что его возможности в настоящее время не используются в сфере управления миграционными отношениями.

На федеральном уровне непосредственное участие в регулировании миграционных отношений принимают Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти.

Основная роль Федерального Собрания РФ в регулировании процессов миграции заключается в издании законов в области регламентирования миграционных отношений. Так, в настоящее время действует широкий круг федеральных законов, специализирующихся на регулировании отдельных отношений в сфере миграции. В этой связи необходимо упомянуть, в частности, такие законы, как Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" , Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве РФ" , Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ" , Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Указы Президента Российской Федерации как форма регулирования миграционных правоотношений не только определяют порядок реализации положений федеральных конституционных и федеральных законов, но в отдельных случаях также восполняют имеющиеся в законодательстве правовые пробелы. Примером этого может служить Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом".

Однако роль Президента Российской Федерации не ограничивается лишь изданием указов, регулирующих вопросы в сфере миграции. Президент Российской Федерации также решает вопросы приема в гражданство и восстановления в гражданстве России в общем порядке; выхода из гражданства РФ в общем порядке и по заявлениям обоих усыновителей или единственного усыновителя, являющихся иностранными гражданами; отмены решений по вопросам гражданства РФ, принятых на основании подложных документов или заведомо ложных сведений, и т.д. Об этом подробнее будет сказано ниже.

Однако наиболее активную роль в реализации миграционной политики и решении стоящих перед государством задач в сфере миграции играют органы исполнительной власти, поскольку, помимо осуществления нормативного правового регулирования миграционных отношений, органы власти реализуют значительный объем исполнительно-распорядительных полномочий, связанных с регулированием миграционных процессов.

Согласно ст. 110 Конституции РФ, исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство России, которое представляет собой орган государственной власти, выполняющий общегосударственные функции, созданный и действующий в соответствии с Конституцией РФ и развивающими ее положениями федеральных конституционных и федеральных законов, наделенный самостоятельными полномочиями.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" закрепляет за высшим исполнительным органом государственной власти полномочие по обеспечению проведения единой государственной миграционной политики.

Полномочия Правительства РФ в области управления миграционными отношениями можно сгруппировать по следующим приоритетным направлениям:

обеспечение эффективного всеобъемлющего контроля над миграционными процессами в Российской Федерации;

содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом;

установление механизма расселения иммигрантов по территории страны исходя из интересов социально-экономического развития регионов, с учетом потребности региональных рынков труда и демографической ситуации;

оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов;

интеграция вынужденных мигрантов в Российской Федерации, реализация их конституционных прав и свобод;

привлечение иммигрантов на работу в Российскую Федерацию исходя из необходимости обеспечения экономики страны в целом и отдельных регионов трудовыми ресурсами, обеспечения сбалансированности национального рынка труда с учетом принципа преимущественного трудоустройства граждан Российской Федерации;

создание условий для добровольного возвращения в места прежнего проживания российских граждан, временно находящихся на других территориях страны;

обеспечение эвакуации российских граждан из зарубежных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и др..

Кроме того, одно из направлений деятельности Правительства РФ в сфере управления миграционными процессами состоит в планировании и выделении бюджетных средств на реализацию целевых федеральных программ в части финансирования мероприятий в области миграции населения.

Одним из важнейших инструментов решения указанных задач Правительства Российской Федерацией является его нормотворческая деятельность. При этом нормотворческие полномочия Правительства РФ не ограничиваются изданием подзаконных актов, а предполагают и участие в подготовке нормативных правовых актов вообще. Так, ст. 104 Конституции РФ называет Правительство Российской Федерации в числе органов государственной власти, обладающих правом законодательной инициативы.

Таким образом, можно говорить о трех формах реализации миграционной политики органами исполнительной власти: во-первых, претворение закона в практику через его конкретизацию в подзаконном нормативном правовом акте, во-вторых, непосредственное применение закона и конкретизирующего его подзаконного нормативного правового акта и, в-третьих, подготовка проекта закона и внесение его в установленном порядке в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Непосредственное исполнение правовых норм, содержащихся в законах и подзаконных актах, регулирующих миграционные правоотношения, возложено на иные органы исполнительной власти.

В течение длительного времени исполнительные органы, занимавшиеся миграцией, находились в процессе реформирования.

Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 626 "О Федеральной миграционной службе России" при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации была образована Федеральная миграционная служба России.

Положением о ФМС, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 марта 1993 г. N 173 "Об утверждении Положения о Федеральной миграционной службе России" , на нее был возложен широкий круг задач как на центральный федеральный орган, осуществляющий государственную политику в области миграции населения и координирующий работу по этому направлению в России. В структуру ФМС включались организации и органы миграционной службы субъектов РФ, пункты иммиграционного контроля - это была государственная система управления миграционными процессами в Российской Федерации.

При очередной реорганизации федеральных органов исполнительной власти ФМС была ликвидирована, вернее, присоединена к Министерству по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ.

В 2001 г. это Министерство было ликвидировано и Указом Президента РФ от 23 февраля 2002 г. N 232 "О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики" (Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 настоящий Указ признан утратившим силу) было установлено, что Министерство внутренних дел РФ наряду с функциями, возложенными на него законодательством РФ, будет выполнять также функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе.

И в настоящее время в обеспечении миграционной политики Российской Федерации участвует целый ряд федеральных органов исполнительной власти: для одних это непосредственная задача, включенная в их функциональные обязанности; для других она тесно соотносится с их основной компетенцией.

Основным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, а также функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, является Федеральная миграционная служба. Статус миграционной службы определен в Положении о Федеральной миграционной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы".

В соответствии с Положением Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, подведомственным Министерству внутренних дел Российской Федерации, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

ФМС России возглавляет директор Федеральной миграционной службы, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Директор имеет шесть заместителей, в том числе одного первого заместителя.

К числу основных задач Федеральной миграционной службы отнесены реализация общей стратегии государственной миграционной политики и совершенствование нормативно-правового регулирования в миграционной сфере, что, несомненно, говорит об особом положении Службы в системе органов исполнительной власти и обусловливает существенный объем ее полномочий.

Говоря о полномочиях Службы, целесообразно разделить их на некие условные группы.

Первую группу полномочий можно связать с ведением миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства.

Осуществляя деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных законодательством сведений об иностранных гражданах и лицах без гражданства и об их перемещениях, Федеральная миграционная служба имеет следующие полномочия:

1) регистрирует иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства и ведет учет иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания;

2) проводит контроль и надзор за соблюдением иностранными гражданами, должностными лицами, юридическими лицами, иными органами и организациями правил миграционного учета;

3) координирует деятельность в области миграционного учета иных федеральных органов исполнительной власти;

4) обеспечивает функционирование государственной информационной системы миграционного учета и своевременное внесение в нее необходимых сведений в полном объеме;

5) представляет в установленном порядке предложения о совершенствовании форм государственного статистического наблюдения в сфере миграции.

Помимо собственно миграционной службы, ее территориальные органы также являются органами миграционного учета и осуществляют такие полномочия, как:

1) регистрация иностранных граждан по месту жительства и учет иностранных граждан по месту пребывания;

2) проставление отметки о регистрации иностранного гражданина по месту жительства в учетных документах органа миграционного учета, в виде на жительство или в разрешении на временное проживание иностранного гражданина;

3) обращение в установленном порядке в суд с заявлением об отмене регистрации иностранного гражданина по месту жительства;

4) направление в органы государственной статистики в соответствии с утвержденными формами государственного статистического наблюдения информации о регистрации иностранных граждан по месту жительства, о постановке иностранных граждан на учет по месту пребывания;

5) направление в территориальные налоговые органы информации о регистрации иностранного гражданина по месту жительства, о постановке иностранного гражданина на учет по месту пребывания;

6) внесение в государственную информационную систему миграционного учета сведений о регистрации иностранных граждан по месту жительства, о постановке иностранных граждан на учет по месту пребывания;

7) контроль над соблюдением гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, должностными лицами и юридическими лицами правил миграционного учета.

Следующая группа полномочий Службы состоит в осуществлении паспортно-визовой деятельности.

К данной группе полномочий можно отнести такую деятельность Службы, как:

1) контроль и надзор за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства;

2) выдача виз иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Российскую Федерацию;

3) оформление и выдача паспортов и иных документов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Россию;

4) учет выданных паспортов гражданина Российской Федерации;

5) выдача и замена гражданам Российской Федерации документов, удостоверяющих их личность;

6) оформление приглашений иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Российскую Федерацию, а также ведение учета оформляющих приглашения юридических лиц.

В группе полномочий по контролю и надзору в сфере внешней трудовой миграции можно выделить следующие виды деятельности:

1) контроль и надзор за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда;

2) выдачу в установленном порядке разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, а также разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства;

3) принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации решения о выдаче, приостановлении срока действия или аннулировании разрешений на привлечение и использование иностранных работников, разрешений иностранным гражданам или лицам без гражданства на работу, лицензий на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;

4) принятие решения о выдаче лицензий на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;

5) участие в подготовке предложений по установлению квоты на выдачу приглашений на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности.

В сферу ведения Федеральной миграционной службы входят полномочия в области предотвращения и пресечения незаконной миграции. В этой связи на Службу возложены такие полномочия, как:

1) реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;

2) иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;

3) проставление отметки о запрещении въезда в Российскую Федерацию в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства;

4) проведение государственной дактилоскопической регистрации;

5) производство по делам об административных правонарушениях в пределах установленной компетенции;

6) принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации решения:

о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также осуществляет меры по их депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации;

о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также об установлении запрета на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства;

7) осуществление депортации иностранных граждан во взаимодействии с органами внутренних дел, а также с иными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в пределах их компетенции;

8) направление информации о депортации иностранного гражданина в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел;

9) содействие органам внутренних дел при осуществлении ими функций по административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации.

Кроме того, необходимо выделить полномочия ФМС России в области адаптации и интеграции вынужденных мигрантов. Так, Служба:

1) ведет учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища либо о признании их беженцами, получивших статус беженца;

2) оказывает содействие беженцам во временном обустройстве в Российской Федерации;

3) осуществляет учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами, получивших статус вынужденного переселенца;

4) оказывает содействие вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства в Российской Федерации;

5) проводит идентификацию иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о признании их беженцами и находящихся в Российской Федерации;

6) участвует в соответствии с законодательством Российской Федерации в разработке и обеспечивает подготовку предложений о распределении по субъектам Российской Федерации лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище.

Кроме того, Федеральная миграционная служба:

1) организует выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации; выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации;

2) принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации решения о:

продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации;

выдаче иностранным гражданам или лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации или вида на жительство, а также об аннулировании указанных разрешений или вида на жительство.

Отдельно следует сказать о полномочиях Службы, касающихся участия в проведении государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом.

Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом", в целях создания дополнительных условий для обеспечения добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, были утверждены Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и План мероприятий по реализации указанной Государственной программы.

Цель данной Государственной программы состоит в объединении потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, и потребностей развития российских регионов. Программа должна способствовать социально-экономическому развитию России.

Функции координатора Государственной программы возложены на Федеральную миграционную службу. ФМС России как координатор Государственной программы несет ответственность за выполнение обязательств Российской Федерации, предусмотренных Государственной программой, осуществляет контроль над целевым расходованием средств федерального бюджета, направляемых на ее реализацию, вносит в Межведомственную комиссию по реализации Государственной программы предложения об уточнении программных мероприятий, о корректировке показателей и индикаторов Государственной программы с учетом складывающейся социально-экономической ситуации и выполнения Государственной программы.

Исполнителями мероприятий Государственной программы по вопросам, отнесенным к их компетенции, являются органы исполнительной власти субъектов, а также иные федеральные органы исполнительной власти.

Поскольку ФМС России не единственный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции в сфере миграции, более того, эта Служба - координатор деятельности органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленной сфере деятельности, необходимо коснуться компетенции иных органов исполнительной власти, осуществляющих, кроме своих основных функций, правоприменительные функции в миграционной области.

Так, Министерство внутренних дел Российской Федерации, в чьем ведении находится Федеральная миграционная служба, будучи федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции, координирует и контролирует деятельность Службы, рассматривает доклад о результатах ее деятельности, предложения о заключении международных договоров России и соглашений, проекты нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.

Министерство, осуществляя свои полномочия:

1) формирует на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка, общественной безопасности и миграционных процессов основные направления государственной политики в установленной сфере деятельности;

2) разрабатывает и осуществляет меры реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

3) организует производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции органов внутренних дел;

4) принимает участие в организации и развитии материально-технической базы ФМС России;

5) обеспечивает совместно с ФМС России взаимодействие органов внутренних дел с территориальными органами ФМС России.

Помимо указанных полномочий, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, - МВД России занимается административным выдворением иностранного гражданина или лица без гражданства и направляет информацию об этом в Министерство иностранных дел Российской Федерации и Федеральную миграционную службу. Кроме того, иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел.

Следующим органом, активно влияющим на формирование и реализацию государственной миграционной политики в стране, является Министерство иностранных дел Российской Федерации.

МИД России осуществляет следующие полномочия:

1) участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации, обороны и безопасности государства, расширения торгово-экономических и финансовых связей, научно-технического, культурного и иного обмена Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями, связей с соотечественниками, проживающими за рубежом;

2) оформляет в установленном порядке и в пределах своей компетенции паспортно-визовую документацию;

3) ведает в пределах своей компетенции вопросами гражданства;

4) ведет учет иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания в случаях, установленных законодательством;

5) принимает решение о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации;

6) выдает приглашение на въезд в Российскую Федерацию;

7) осуществляет контроль над временным пребыванием в Российской Федерации иностранных граждан в случаях, предусмотренных законом;

8) после получения информации о депортации иностранного гражданина или лица без гражданства уведомляет о депортации иностранного гражданина дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин;

9) после получения информации об административном выдворении иностранного гражданина или лица без гражданства уведомляет о депортации иностранного гражданина дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин, а также осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством.

Миграционная служба, осуществляя предоставленные ей полномочия, координирует свою деятельность с Федеральной службой безопасности Российской Федерации.

Федеральная служба безопасности, помимо других возложенных на нее полномочий, занимается следующими видами деятельности:

1) разрабатывает в пределах своих полномочий во взаимодействии с иными федеральными органами исполнительной власти меры по борьбе с незаконной миграцией;

2) участвует в решении вопросов, касающихся приема в гражданство Российской Федерации и выхода из него, выезда граждан Российской Федерации за пределы Российской Федерации и въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию, выезда их за ее пределы, оформления им разрешения на временное проживание и вида на жительство в Российской Федерации, предоставления им политического убежища в Российской Федерации, а также пребывания их на территории Российской Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод, что основной объем полномочий правотворческого и исполнительно-распорядительного характера среди федеральных органов исполнительной власти принадлежит Федеральной миграционной службе. Однако реализация государственной политики в сфере миграции не представляется возможной без четкой координации действий ФМС России с иными органами исполнительной власти, занимающимися миграцией.