Понятие и виды подзаконных нормативных актов

3. Понятие и виды подзаконных нормативных актов

В системе нормативных правовых актов, помимо законов, выделяют множество других видов нормативных актов, условно объединяемых понятием «подзаконные нормативные правовые акты». Такое разделение нормативных актов показывает, что правовое регулирование общественных отношений в современных государствах осуществляется не только одними лишь законами, как могло бы предполагаться в идеале, но и другими видами нормативных правовых актов, в виду высокой сложности и динамичности регулируемых общественных отношений. Подзаконные нормативные правовые акты призваны развивать и конкретизировать положения законов, а также соответствовать им. В подзаконных нормативных правовых актах содержится значительная часть всех правовых предписаний.

Существование этой группы нормативных актов связано с реализацией принципа разделения властей. Помимо законодательной власти, формирующейся на основе прямого избрания народом своих представителей и наделенной правом принимать законы, в государстве должна функционировать исполнительная власть, которая исполняет эти законы, а также судебная власть, которая вершит правосудие, основываясь на законах. Независимость и самостоятельность каждой ветви власти обусловлены правом принимать «свои» правовые акты. В доктрине континентальной правовой системы сложилась традиция наделять правом издания нормативных правовых актов только законодательные и исполнительные органы государственной власти, а судебные органы при решении конкретных дел должны издавать только правоприменительные акты (акты однократного действия, адресованные персонально определенным лицам), такие как приговоры, решения суда и т.п.

Российская правовая система историческими корнями тесно связана с континентальной правовой системой. Традиция издания нормативных актов, по юридической силе стоящих ниже закона, имеет давнюю историю. В дореволюционной России это – обязательные постановления, инструкции и распоряжения, исходившие от Совета Министров, отдельных министров, других должностных лиц, которые согласно ст.80 Основных государственных законов (1906 г.) не должны были противоречить закону. В советское время подзаконными нормативными правовыми актами были постановления Советов Министров, министерские (ведомственные) инструкции, приказы, указания и т.п.

В современной России к подзаконным нормативным правовым актам федерального уровня относятся:

1) нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации;

2) нормативные указы главы государства – Президента Российской Федерации;

3) нормативные постановления Правительства Российской Федерации;

4) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

5) нормативные правовые акты иных ведомств Российской Федерации.

Ни в Конституции Российской Федерации, ни в действующих федеральных законах не закреплено понятия подзаконного нормативного правового акта. Хотя оно активно используется и в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, и в указах Президента, и в научной литературе. Суммируя выработанные юридической практикой и наукой положения, можно придти к выводу, что подзаконный нормативный правовой акт – это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития.

Основными признаками этого понятия являются: во-первых, закрепление в конституции, законе или ином нормативном правовом акте полномочия за определенным органом издавать нормативные правовые акты, основанные на законе, а также рамки правотворческой компетенции и виды нормативных правовых актов, соответствующие этой компетенции. В Российской Федерации этот вопрос четко и исчерпывающим образом не решен ни в Конституции, ни в законах, ни в иных нормативных правовых актах. Это служит причиной частых нарушений законности в правотворческой сфере различными правотворческими органами при издании подзаконных нормативных актов.

Во-вторых, в определении юридической силы и основы издания подзаконного нормативного правового акта используются специальные юридические формулы. Такие как «на основании и во исполнение закона», «не должны противоречить закону», «в соответствии с законом» и др. Все эти законодательные формулы имеют различные значения, закрепляют различные степени зависимости подзаконных нормативных правовых актов от законов.

В-третьих, в данной группе актов осуществляется опосредование норм законов при помощи воспроизведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации и других форм. К четвертому признаку подзаконных нормативных правовых актов можно отнести то, что им присущ упрощенный порядок принятия, опубликования и введения в действие по сравнению с законом, поэтому они быстрее и оперативнее реагируют на изменение жизненной обстановки, с большей эффективностью приспосабливаются к меняющейся действительности.

Нормы подзаконных нормативных правовых актов в большинстве своем являются нормами видового значения по отношению к нормам законов, которые являются нормами родового значения. Из этого пятого признака вытекает, что орган, издающий подзаконный нормативный правовой акт, как правило, принимает норму видового значения при наличии нормы родового значения, благодаря чему происходит дальнейшее развитие норм законов с помощью норм подзаконных нормативных правовых актов.

В-шестых, подзаконным нормативным правовым актам присуща высокая степень неоднородности, условно объединяемых в одну общую группу. Все эти акты имеют различную юридическую силу, имеют различные наименования и форму издания.

Другое, одно из главных свойств актов данной группы, состоит в том, что система подзаконных нормативных правовых актов имеет иерархическую структуру, основанную не столько на иерархии органов, сколько на нормативно закрепленном положении нормативных правовых актов того или иного органа в системе всех нормативных правовых актов Российской Федерации.

В качестве примера рассмотрим структуру подзаконных нормативно-правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти.

Действующее законодательство содержит весьма противоречивые положения о видах актов, издаваемых органами исполнительной власти.

С одной стороны, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 устанавливают, что «Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений». С другой стороны, в положениях об отдельных федеральных органах исполнительной власти вопрос о видах издаваемых ими актов решен иначе, чем в указанных выше правилах. В одних случаях закрепляется лишь право на издание нормативных правовых актов, без указания на их виды. Так, в соответствии с п.6.3 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 953 МЧС РФ «принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам гражданской обороны и осуществляет контроль за их исполнением».

В ряде других случаев, содержатся указания на определенные виды издаваемых актов, и кроме этого предполагается возможность издания «и иных нормативных правовых актов». Так, согласно п.7.15 Положения о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержки предпринимательства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 июля 1999 г № 793 Министерство вправе «издавать в пределах своей компетенции на основе законодательства Российской Федерации приказы, инструкции и иные нормативные правовые акты, в том числе совместно с другими федеральными органами исполнительной власти».

И, наконец, некоторые положения предусматривают возможность издания актов иных наименований, чем предусмотрено правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Так, пункт 11.37 Положения о Министерстве обороны РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 11 ноября 1998 г. № 1357 предусматривает, что Министр обороны РФ «издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты..»

Таким образом, в положениях об отдельных органах перечень издаваемых ими актов шире, чем предусмотрено указанными Правилами. Представляется, что подобное решение вопроса о видах актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти не совсем удачно. Более предпочтительным, на наш взгляд, было бы закрепление в одном едином акте, утверждаемом Правительством РФ, всех разновидностей нормативных правовых актов рассматриваемых органов, что способствовало бы формированию стабильной, унифицированной практики по данному вопросу.

Среди всех разновидностей нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти наиболее распространенным является приказ, что обусловлено как сложившимися традициями, так и тем фактом, что данный акт характерен для министерств, которые представляют самое многочисленное звено в системе федеральных органов исполнительной власти. В силу этого в количественном отношении данный вид акта доминирует среди остальных разновидностей.

Как правило, в литературе указывается, что характерными признаками приказа являются то, что он:

1) содержит предписания обязательного характера;

2) издается министром;

3) представляет собой акт, издаваемый в порядке осуществления единоначалия.

Исходя из указанных признаков, М.Н. Николаевой предлагается следующая формулировка: Приказы министра – обязательные предписания нормативного характера, издаваемые министром либо его заместителем по поручению министра, либо лицом, исполняющим его обязанности[6].

Иванов Р.Н. определяет приказ как нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, посредством которого утверждаются, вводятся в действие иные нормативные правовые акты данного органа, либо устанавливаются предписания по отдельным вопросам его компетенции[7].

Анализ правотворческой практики соответствующих органов свидетельствует о возможности выделения в общем массиве приказов двух больших групп. Первую группу составляют приказы, которыми утверждаются, вводятся в действие иные нормативные правовые акты соответствующего органа. Во вторую группу входят приказы, содержанием которых являются предписания по отдельным вопросам, входящим в компетенцию органа.

Теоретический и практический интерес представляет также такой вид как распоряжение. Как следует из п. 4.1 Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденной приказом Федеральной архивной службы России от 27.11.2000 г. № 68 (Зарегистрировано Минюстом России 26 декабря 2000г. Регистрационный № 2508) распоряжения подготавливаются и оформляются аналогично приказам, что в принципе соответствует смысловому значению термина распоряжение, под которым и понимается приказ. Практика использования данного вида актов развивается в двух основных направлениях. В одних органах, к примеру, Государственном таможенном комитете РФ, Министерстве транспорта РФ, распоряжения издаются по конкретным вопросам компетенции данного органа, имеющим второстепенное значение. В практике деятельности других органов распоряжения издаются в качестве акта, посредством которого утверждаются, изменяются или вводятся в действие иные акты данного органа. Подобным образом практика складывается в Министерстве имущественных отношений РФ, в Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству.

Аналогичными по своей сущности с приказами являются постановления. Единственной специфической чертой, разграничивающей данные акты, является, на наш взгляд, то, что постановления характерны для органов, функционирующих на принципах коллегиальности. Исключением из этого является правотворческая практика Министерства труда и социального развития, которое в соответствии с п. 11.9 Положения о нем принимает постановления. Указанное обстоятельство не отражает общую тенденцию и, скорее всего является примером неудачного решения вопроса об актах, принимаемых соответствующим органом.

Положение принимается в том случае, если необходимо определить компетенцию и порядок деятельности структурного или территориального подразделения соответствующего органа исполнительной власти или конкретной категории должностных лиц, их задачи и компетенцию.

Инструкция – это нормативный правовой акт, изданный в целях установления предписаний, определяющих порядок осуществления какой-либо деятельности или порядок применения положений законодательных и иных нормативных актов. В зависимости от характера содержания инструкций их можно разделить на следующие виды: