Административный надзор. Контрольные и надзорные функции органов внутренних дел

4. Административный надзор. Контрольные и надзорные функции органов внутренних дел

Важную роль в достижении целей, поставленных перед ап­паратом управления, играет контроль за соблюдением правовых норм. т.е. надзор. Надзорная деятельность— составная часть государственного управления. Административный надзор — спе­циальный вид правоохранительной деятельности ряда органов государственного управления. По существу административный надзор тесно связан с контролем, ибо при его осуществлении контролируется деятельность органов предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан по соблюдению нормативных актов, регулирующих специальные вопросы.

Контроль включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, ее оценку с позиций правовых, научных, социально-политических, организационно-техниче­ских. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения всех их от чрезмерной государственной опеки контрольные полномочия субъектов вла­сти ограничиваются — им предоставляется возможность осуще­ствлять только надзор. В тех же случаях, когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной подчинен­ности, сведение контроля к надзору необходимо для предотвра­щения вмешательства в оперативную деятельность субъектов власти, не несущих ответственности за ее последствия.

Различаются две организационные формы надзора в сфере управления. Первая форма — это надзорная деятельность ру­ководителей органов, а также создаваемых ими комиссий, не являющаяся для них основным видом работы и осуществляе­мая эпизодически, чаще всего не по инициативе субъекта управления, а на основе поступивших к нему заявлений, жа­лоб, дел. Это прежде всего проверка законности формирования и деятельности предприятий, коммерческих банков, коопера­тивов.

Вторая форма управленческого надзора — административ­ный надзор. Он осуществляется специальными ведомствами и службами, органами, для которых такая функция является важ­нейшей и даже главной. Его субъекты наделены функциональной властью, широкими надведомственными полномочиями. В связи с этим административный надзор, как правило, носит надведомственный характер, он распространяется как на государственные, так и на общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также на граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он, как правило, связан с применением административного принуждения.

Существует большое число государственных структур, занима­ющихся общим административным надзором. Среди них немало специализированных. Это — системы государственных комитетов санитарно-эпидемиологического надзора, по антимонопольной пол­итике и поддержке новых экономических структур, системы тамо­женного контроля. Во многих ведомственных системах имеются специализированные надзорные службы, большинство которых

называется государственными инспекциями, а некоторые носят на­звания регистров, служб, управлений (в их числе — автомобильная, торговая, охотничья инспекция, государственная налоговая служба). Государственные инспекции и иные органы государственного управ­ления, осуществляющие административный надзор, имеют право не только фиксировать факты нарушений правил и норм, но и давать обязательные указания соответствующим органам и лицам об их устранении и совершении необходимых действий по предупрежде­нию нарушений впредь, разрешать или запрещать отдельные дейст­вия. Они имеют право приостанавливать деятельность предприятий, учреждений и организаций, запрещать выполнение определенных работ, если нарушаются установленные правила их проведения, применять к виновным меры административного взыскания.

Правовое положение субъектов административного надзора — государственных инспекций и иных органов — определяется соот­ветствующими положениями о них.

Выделяются два вида государственных надзорных органов: ор­ганизационно-самостоятельные и являющиеся структурными под­разделениями других органов. К органам, самостоятельно функционирующим, относятся Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзор Рос­сии по ядерной и радиационной безопасности и др.

Вместе с тем ряд инспекций, осуществляющих административ­ный надзор и контроль, действуют в системе того или иного министерства и являются его структурными подразделениями. Так, Государственная автомобильная инспекция и Государственная про­тивопожарная служба входят в систему МВД России и т.д.

Контрольные и надзорные функции органов внутренних дел. В соответствии с действующим законодательством органы внут­ренних дел (милиция) осуществляют надзор за исполнением должностными лицами и гражданами актов органов законода­тельной и исполнительной власти по вопросам охраны обще­ственного порядка и обеспечения общественной безопасности. Они обеспечивают в установленном порядке соблюдение правил приобретения, хранения, перевозки оружия, боеприпасов, взрыв­чатых материалов и других предметов и веществ по перечню, определяемому законодательством. Органы внутренних дел кон­тролируют соблюдение иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил пребывания на территории Российской Федерации, осуществляют контрольные функции за частной детективной и охранной деятельностью.

Широкими надзорно-контрольными полномочиями обладает Госу­дарственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД), которая осуществ­ляет контроль за соблюдением правил дорожного движения и иных нормативных актов, устанавливающих права и обязанность участ­ников дорожного движения; правил содержания автомобильных дорог, дорожных сооружений и железнодорожных переездов в безопасном для дорожного движения состоянии; нормативных ак­тов, устанавливающих требования безопасности движения при перевозках тяжеловесных, опасных и негабаритных грузов. ГИБДД организует и проводит государственный технический осмотр авто-мототранспортных средств и прицепов к ним, выполняет и другие контрольно-надзорные функции согласно Положению о Государст­венной инспекции безопасности дорожного движения МВД России.

Государственная противопожарная служба МВД России осу­ществляет государственный пожарный надзор за соблюдением министерствами, ведомствами, предприятиями, организациями. учреждениями, а также должностными лицами и гражданами законодательства в области пожарной безопасности, обязатель­ных для исполнения требований стандартов, норм и правил в области пожарной безопасности.

Органы внутренних дел осуществляют надзор за поведением лиц, условно осужденных и осужденных, в отношении которых исполнение приговора к лишению свободы отсрочено. Особым видом административного надзора является надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Судебный контроль за законностью осуществления

 исполнительной власти

 

Среди способов обеспечения законности в государственном управлении важная роль принадлежит судебному контролю, ко­торый осуществляют:

— Конституционный Суд Российской Федерации; — суды общей юрисдикции; — арбитражные суды.

Конституционный Суд Российской Федерации — судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционно­го судопроизводства. Его полномочия определены в федеральном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации». Со­гласно этому закону Конституционный Суд в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Кон­ституции на всей территории России разрешает дела о соответст­вии Конституции:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента России, Совета Федерации, Государственной Думы, Правитель­ства России;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти России и совместному ведению органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Россий­ской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной врасти субъектов Российской Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Россий­ской Федерации.

Конституционный Суд разрешает споры о компетенции: между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; между высшими государ­ственными органами субъектов федерации; по жалобам на нару­шение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; осуществляет и иные полномочия, предоставленные ему Конституцией и други­ми законами.

Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде яв­ляется обращение в Конституционный Суд в форме запроса, ходатайства или жалобы, отвечающее требованиям закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Суды общей юрисдикции. Осуществляя правосудие, рас­сматривая гражданские, уголовные, административные и иные дела, суды общей юрисдикции осуществляют в предус­мотренных законом случаях контроль за деятельностью ис­полнительных органов. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия органов государственной власти, в том числе и органов исполнитель­ной власти и их должностных лиц, могут быть обжалованы в суд.

Суд при рассмотрении конкретных дел оценивает правомер­ность действий должностных лиц органов государственного уп­равления. В случае признания актов органов управления и их должностных лиц незаконными суд может отменить незаконные акты, признать действия должностных лиц неправомерными.

Так, при рассмотрении уголовных дел о должностных пре­ступлениях суд исследует и проверяет правомерность действий подсудимого должностного лица. Вместе с тем суд, установив при рассмотрении конкретного дела, что в работе определенного ор­гана управления, учреждения, предприятия, организации име­ются нарушения закона, отсутствует должная борьба сними, не устраняются причины и условия, способствующие правонаруше­ниям, ущемляются права и законные интересы граждан, т.е. нарушается нормальная работа органов государственного управ­ления, — вправе вынести частное определение.  

Частное определение является формой правового реагирования суда на вскрытые в процессе рассмотрения конкретного дела нару­шения законности в работе того или иного органа управления и соответствующих должностных лиц. Оно выносится в адрес руково­дителя того органа управления, в котором вскрыты нарушения, либо в адрес вышестоящего органа или руководителя. В частном опреде­лении может быть поставлен вопрос о привлечении виновных долж­ностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Указания суда, изложенные в частном определении, обязательны для администрации. Получив из суда копию частного определения, администрация предприятий и организаций обязана в месячный срок сообщить суду о принятых мерах по выполнению его указаний.

Контрольные функции суда проявляются и в гражданском про­изводстве (исковое производство). Необходимость в осуществлении судебного контроля за деятельностью управленческих органов воз­никает вследствие того, что в основании отдельных споров лежат акты органов управления.

Здесь исключительно важной является деятельность судов по контролю за соблюдением трудового и жилищного законодательства.

В частности, суды рассматривают споры, возникающие из исков на незаконную выдачу ордера на жилую площадь. Признание судом ордера на жилую площадь, право пользования которой, принадлежит другому лицу, недействительным является судебным исправлением незаконных действий соответствующих органов управления.

Суды осуществляют контроль за администрацией предпри­ятия, учреждения в случаях, когда рассматриваются трудовые споры в суде, дела об исках граждан к администрации о восстановлении на работе, о взыскании заработной платы, о снятии дисциплинарных взысканий, о возмещении материально­го ущерба и пр. При вынесении решения по перечисленным делам в пользу заявителя суд восстанавливает нарушенные права граждан. Предприятий, учреждений, организаций и тем самым признает недействительным незаконный акт управления.

Важным методом укрепления законности в управлении является рассмотрение судами дел особого производства. Действующее законо­дательство определяет широкий круг дел, возникающих из админи­стративно-правовых отношений. К ним относятся, например, дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, если законом непредусмотрен иной порядок их установления; об устранении неправильности записей в книгах актов гражданского состояния; жалобы на постановления административных комиссий и иных ор­ганов о наложении административных взысканий. Во всех случаях, когда суд выносит по делу решение не в пользу органа управления, он тем самым признает его действия не соответствующими закону.

Суды рассматривают жалобы граждан на постановления соответствующих органов и должностных лиц о наложении Штра­фа: наложен ли штраф правомочным органом или должностным лицом; совершил ли оштрафованный нарушения, за которые законодательством установлена ответственность в виде штрафа и виновен ли он в его совершении; не превышает ли штраф уста­новленный предельный размер; учтены ли при наложении штра­фа тяжесть совершенного проступка, личность виновного, его имущественное положение, не истекли ли сроки давности для наложения взыскания. Установив, что штраф наложен непра­вильно, суд выносит определение о его отмене и прекращении производства по делу. Определение суда является окончательным и обжалованию не подлежит.

Большими контрольными полномочиями наделены суды при рассмотрении и разрешении дел о привлечении к административной ответственности за мелкое хулиганство, за злостное неповиновение работнику милиции или народному дружиннику, а также военнослужащему при исполнении обязанностей по охране общественного порядка и другие правонарушения. При рассмотрении таких дел суд (судья) оценивает доказательства, выслушивает объяснение лица, совершившего правонарушение, проверяет законность привлечения лица к административной ответственности, решает вопрос о винов­ности или невиновности лица, применяет к нарушителю меру взы­скания или освобождает невиновного от ответственности.

Таким образом, содержанием судебного контроля является проверка судом при рассмотрении административных дел и споров соответствия или несоответствия действий и актов органов испол­нительной власти и их должностных лиц требованиям закона. Судебный порядок рассмотрения жалоб, установленный законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», является, надежным способом охраны прав и свобод граждан.

Арбитражные суды. Систему арбитражных судов в Россий­ской Федерации составляют: Высший Арбитражный Суд Российской Федерации; федеральные арбитражные суды округов; арбитражные суды республик, краев, областей, городов федераль­ного значения, автономной области, автономных округов. Арбит­ражные суды осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции Конституцией, Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах в Российской Федерации» , Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами.

Основными задачами арбитражных судов при рассмотрении подведомственных им споров являются: защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреж­дений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вступившие в законную силу судебные акты — решения, определения, постановления арбитражных судов — обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправле­ния, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Полномочия, порядок образования и деятельности каждого из вышеуказанных судов определены в законе «Об арбитражных судах в Российской Федерации».

Так, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации явля­ется высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осу­ществляет судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации рассматривает дела в первой инстанции о признании недействительными (полностью или частично) не­нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета федерации и Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан; рассматривает эко­номические споры между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, между субъектами Российской Федера­ции; рассматривает дела в порядке надзора по протестам на вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов; пересматривает по вновь открывшимся обстоятельствам приня­тые им и вступившие в законную силу судебные акты; обраща­ется в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в деле, рассматриваемом им в любой инстанции; изучает и обобщает практику применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов; разрабатывает предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в сфере Предпри­нимательской и иной экономической деятельности, дает разъяснения по вопросам судебной Практики, решает в преде­лах своей компетенции вопросы, вытекающие из международ­ных договоров Российской Федерации, и др.

Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы по вопро­сам его ведения. Сходными полномочиями в пределах своей компетенции обладают федеральные арбитражные суды ок­ругов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации.

Прокурорский надзор

 

Важная роль в обеспечении законности в управлении принад­лежит прокурорскому надзору. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора является исполнение законов федеральными министерст­вами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управле­ния, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и сво­бод человека и гражданина, надзор за исполнением законов орга­нами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемых судом мер принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Полномочия прокурора. В процессе осуществления надзора прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения:

— беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам;

— проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

— требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов предъявления необходимых документов, мате­риалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по по­ступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объясне­ний по поводу нарушений законов.

Прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражда­нина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению на­рушений прав и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. При наличии факта правонарушения прокурор возбуждает уголовное дело или дело об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Прокурор освобождает своим поста­новлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опро­тестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными, вносит представление об устранении нарушений закона.

Формы реагирования прокурора на нарушения законности. К формам реагирования прокурора на выявленные нарушения за­конности относятся: протест, представление, постановление.

Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которое издало этот акт, либо прокурор обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Протест подлежит обяза­тельному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельст­вах, требующих немедленного устранения нарушений закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которое полномочно устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательно­му рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представле­ния должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способст­вующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

В случае несоответствия постановлений Правительства Рос­сии Конституции и законам Российской Федерации Генеральный прокурор России информирует об этом Президента Российской Федерации.

Постановление. Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постанов­ление о возбуждении уголовного дела или производства об адми­нистративном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении производства об ад­министративном правонарушении подлежит рассмотрению уполно­моченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Законность и дисциплина в деятельности органов внутренних дел и способы ее обеспечения

 

Законность — важнейший принцип деятельности органов внут­ренних дел. Этот принцип выражается как в правоохранительном характере самой деятельности органов внутренних дел, так и в том, что эта деятельность осуществляется на основе строгого и неуклон­ного соблюдения законов и подзаконных актов.

Деятельность органов внутренних дел немыслима без высо­кой организованности и служебной дисциплины. Это объясняет­ся тем. что только с помощью дисциплины можно объединить усилия работников для выполнения задач, возложенных на ор­ганы внутренних дел, создать необходимый порядок и согласо­ванность в их действиях. Необходимость/прочной дисциплины объясняется и тем, что в связи со специализацией труда в органах внутренних дел, призванной способствовать повышению его про­изводительности. происходит усложнение связей внутри органов и подразделений. также между ними. Общие задачи могут решаться только при наличии высокой дисциплины в работе всех подразделений и служб.

Обеспечивая охрану общественного порядка и общественную безопасность, предупреждая и пресекая правонарушения, при­влекая виновных к ответственности, органы внутренних дел (милиция) тем самым укрепляют законность.

Вместе с тем предупреждая и пресекая правонарушения, органы внутренних дел должны действовать в соответствии с законом и подзаконными актами в пределах предоставленных им полномочий и в установленном законодательством порядке.

Соблюдение законности в деятельности органов внутренних дел особенно важно, т.к. на них возложена обязанность бороться с правонарушениями. Деятельность органов внутренних дел, особен­но милиции, тесно связана с защитой прав, свобод и законных интересов граждан. Милиция наделена широкими полномочиями 110 применению мер принуждения к правонарушителям. В связи с этим совершенно недопустимо какое-либо нарушение законности, ибо это означает нарушение конституционных принципов непри­косновенности личности, жилища, тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений, охраняемых законом.

Способами обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел являются контроль со стороны уполномоченных на то государственных органов представительной и исполнительной власти за деятельностью органов внутренних дел, ведомст­венный контроль, судебный контроль, прокурорский надзор, обжалование действий органов внутренних дел и их сотрудников.

Литература:

 

1.         Кудин В.А., Канибер Ю.Н., Сойников С.А. Административное право. Учебник. Часть 1. М., 2005.

2.         Конин Н.М. Административное право России. Курс лекций. М., 2004.

3.         Агопов А.Б. Административное право. Учебник. М., 2004.

4.         Хаманева Н.Ю. Административное право РФ. Учебник. М., 2004.

5.         Попов Л.Л., Административное право. Учебник. М.,2004.