Суб’єкти нормотворення та органи юстиції під час здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів: розподіл завдань і функцій

4. Суб’єкти нормотворення та органи юстиції під час здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів: розподіл завдань і функцій

Новаторством законодавства правової України після проголошення незалежності стало запровадження з 1 січня 1993 року своєрідної "цензури" нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю (суб’єкти нормотворення), які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Функцію державної реєстрації нормативно-правових актів, яка в сукупності охоплює проведення правової експертизи на відповідність їх Конституції та законодавству України, прийняття рішення про власне державну реєстрацію, присвоєння реєстраційного номера та занесення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, відповідно до Указу Президента України від 03.10.92 № 493 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади", покладено на органи юстиції.

Очевидно, в ідеалі державна реєстрація нормативно-правового акта в правовій державі мала б зводитися до присвоєння поданому до реєструючого органу акту реєстраційного номера, тобто обліку нормативно-правових актів центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю. Це за умови, що суб’єкти нормотворення розробляли б нормативно-правовий акт виключно на виконання та відповідно до чинного законодавства, дотримувалися встановленого порядку подання актів на державну реєстрацію і усвідомлювали всю відповідальність здійснюваної ними діяльності. Адже за кожним нормативно-правовим актом, особливо відомчим, оскільки він є останнім правовстановлюючим документом у ланці регламентування законодавством тих чи інших правовідносин, стоять суб’єкти, для яких цей акт – безпосереднє керівництво до дії.

Це в ідеалі. Сьогодення ж свідчить про те, що нормотворення в Україні ще далеке від ідеалу, і хоча якість нормативно-правових актів, які подаються на державну реєстрацію, з часом покращується, питання щодо доцільності державної реєстрації нормативно-правових актів, і особливо проведення їх правової експертизи, є риторичним.

Крім того, більш як десятирічний досвід органів юстиції у здійсненні цієї функції дає змогу вирізнити окремі проблеми, що із завзятою впертістю виникають при проведенні безпосередньо правової експертизи та прийнятті рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта, а також під час здійснення контролю за дотриманням міністерствами та іншими органами виконавчої влади законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів. Питання в тому, у кого на сьогодні є бажання їх вирішувати, і у можливості їх вирішення в принципі.

Без упередження можна стверджувати, що пункт 13 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (із змінами та доповненнями), який наводить перелік підстав для відмови в державній реєстрації нормативно-правових актів, дає можливість органам юстиції відмовити в державній реєстрації кожного другого акта, що подається на державну реєстрацію, принаймні на підставі підпункту "б" цього пункту (акт видано з порушенням чинного законодавства, зокрема порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов’язки; виходить за межі компетенції органу, що його видав; не відповідає вимогам законодавства про мови; суперечить установленому порядку ведення діловодства).

Врахвуючи кількість актів, що подано на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України лише протягом 10 місяців 2004 року (1438), кількісний показник відмов у державній реєстрації за вищезазначених обставин був би досить значним, проте на сьогодні він становить всього близько 5% (67 актів) від загальної кількості актів, поданих за цей період на державну реєстрацію.

Назначене пояснюється застосуванням процедури, прямо не передбаченої законодавством про державну реєстрацію нормативно-правових актів, проте вочевидь необхідної для своєчасного набрання чинності нормативно-правовими актами, що не є чинними без державної реєстрації: доопрацюванням поданих до органів юстиції нормативно-правових актів у так званому "робочому порядку".

Так, на сьогодні здійснювана органами юстиції державна реєстрація включає не лише проведення правової експертизи, а й усунення виявлених такою експертизою недоліків. Тут можна зауважити, що процедура виправлення вже підписаного та затвердженого документа на сьогодні не передбачена, проте слід наголосити, що її застосування лише деталізує, а не порушує встановлений законодавством порядок здійснення державної реєстрації.

Прийняття міністерством, іншим органом виконавчої влади нормативно-правового акта, що зачіпає права, свободи й законні інтереси громадян або має міжвідомчий характер, ще не є підставою для його застосування, оскільки відповідно до статті 3 Указу Президента України від 03.10.92 № 493 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" такий акт набирає чинності лише після його державної реєстрації в органі юстиції, тобто до нанесення на оригіналі нормативно-правового акта встановленого законодавством напису про його державну реєстрацію він не має юридичної сили і не може використовуватися.

При цьому нормативно-правові акти, які приймаються суб’єктами нормотворення та проходять державну реєстрацію в органах юстиції, є здебільшого актами швидкого реагування, які приймаються на виконання законів України, Указів Президента України, постанов та окремих доручень Кабінету Міністрів України, якими, як правило, встановлюється конкретний строк на розробку відповідного відомчого акта.

Наявність у такому акті норми (норм), що не відповідає чинному законодавству, і навіть неправильне його оформлення тягне за собою відмову в державній реєстрації з подальшим його скасуванням, і як наслідок – невиконання суб’єктом нормотворення доручення, даного органом державної влади вищого рівня. Іноді за час, якого вимагає процедура скасування акта, в державній реєстрації якого відмовлено, та прийняття нового акта з порушеного питання, у таких актах фактично минає потреба, і виконання відповідного доручення перетворюється на формальність, в той час як вилучення відповідної норми (норм) або внесення окремих коректив щодо його оформлення саме під час державної реєстрації дає можливість його зареєструвати та застосовувати в установленому законодавством порядку.

Тому досить часто органам юстиції поряд з функцією експерта доводиться виконувати функцію власне розробника нормативно-правового акта, усуваючи порушення, навмисне або з недбалості допущені суб’єктом нормотворення, причому ініціатором "прискореного" приведення акта у відповідність до чинного законодавства до його державної реєстрації виступають, як правило, саме органи юстиції.

До речі, на увагу заслуговує досвід здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів Російської Федерації. Так, Правилами підготовки нормативно-правових актів федеральних органів виконавчої влади та їх державної реєстрації, затвердженими Постановою Уряду Російської Федерації від 13.08.97 № 1009, передбачено, що на прохання федеральних органів виконавчої влади та відповідно до укладених з ними договорів Міністерство юстиції Російської Федерації може здійснювати юридичну експертизу проектів підготовлених ними нормативно-правових актів.

Щоправда, це здійснюється лише в окремих випадках, і в цілому проблему не вирішує. Крім того, постає питання щодо дотримання передбаченого вітчизняним законодавством розподілу функцій юридичної служби суб’єкта нормотворення та реєструючого органу.

Слід наголосити, що практично всі органи, акти яких підлягають державній реєстрації в органах юстиції, мають у своєму складі юридичну службу, яка відповідно до Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, державного підприємства, установи, організації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.08.95 № 690, перевіряє відповідність законодавству проектів наказів та інших нормативних актів, що подаються на підпис керівництва, візує їх за наявності віз керівників заінтересованих структурних підрозділів або осіб, що їх заміщують. У разі невідповідності проекту наказу чи іншого нормативного акта законодавству та якщо внесені до нього юридичною службою зауваження не враховано, ця служба, не візуючи проект, подає письмовий висновок з пропозиціями щодо законного вирішення відповідного питання для прийняття остаточного рішення керівником міністерства.

Проте, як показує досвід, юридичні служби суб’єктів нормотворення не досить ретельно виконують покладені на них Урядом України функції, і можливо в якійсь мірі це пояснюється усвідомленням того, що їх слово щодо правомірності нормативно-правового акта не є останнім: винесення вердикту завжди залишається за органами юстиції.

З урахуванням викладеного є підстави розглянути можливість докорінної зміни існуючого механізму державної реєстрації відомчих нормативно-правових актів, взявши за основу роботу з проектом нормативно-правового акта, що умовно можна було б поділити на такі етапи:

1) розроблений суб’єктом нормотворення та погоджений із заінтересованими органами проект нормативно-правового акта подається до органу юстиції;

2) орган юстиції проводить правову та редакційну експертизу поданого проекту і повертає його суб’єкту нормотворення із відповідними зауваженнями;

3) суб’єкт нормотворення після врахування всіх висловлених органом юстиції зауважень та усунення виявлених порушень подає затверджений розпорядчим документом акт на державну реєстрацію;

4) орган юстиції перевіряє врахування висловлених ним зауважень і в разі позитивного результату присвоює нормативно-правовому акту реєстраційний номер та заносить до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. У разі неврахування хоча б одного із висловлених зауважень орган юстиції відмовляє в державній реєстрації акта із відповідними правовими наслідками.

Така схема, з одного боку, безумовно, матиме перевагу для запобігання встановлення у затверджених нормативно-правових актах незаконних правових норм та застосування їх без державної реєстрації, проте, з іншого боку, – потребуватиме значного проміжку часу, який, як відомо, дорого коштує, та відчутного для державного бюджету збільшення чисельності працівників органів юстиції, що займаються державною реєстрацією нормативно-правових актів.

Повертаючись до існуючого механізму здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів, хочу звернути особливу увагу на те, що більшості порушень, які допускаються у нормативно-правових актах, що подаються на державну реєстрацію до органів юстиції, можна запобігти шляхом прийняття законодавчого акта, який регулюватиме питання підготовки та прийняття нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади.

Наприклад, суб’єкти нормотворення Російської Федерації, акти яких підлягають державній реєстрації, ще з 1993 року керуються затвердженими постановами Уряду правилами підготовки нормативно-правових актів1, якими детально і однозначно визначено механізм підготовки нормативно-правових актів, включаючи вимоги до їх виду, реквізитів, структури, техніки нормопроектування тощо.

А органам юстиції України, на жаль, з метою єдиного підходу до нормативно-правового акта, щодо якого приймається рішення про державну реєстрацію, залишається керуватися рекомендаціями Міністерства юстиції України, практикою, яка на сьогодні склалася, та сподіватися на прийняття Закону України "Про нормативно-правові акти", проект якого на виконання статті 117 Конституції України розроблено Мін’юстом України.

Враховуючи, що прийняття зазначеного Закону найближчим часом не передбачається, а на сьогодні виникла нагальна потреба усунення існуючих в законодавстві розбіжностей, зокрема щодо набрання чинності нормативно-правовими актами, класифікації суб’єктів нормотворення, акти яких підлягають державній реєстрації в органах юстиції, та запобігання порушенням законодавства під час урегулювання правовідносин відомчими нормативно-правовими актами, а також удосконалення процедури підготовки і подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію суб’єктами нормотворення та здійснення її органами юстиції, Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 28.10.2004 № 1440 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731", якою затверджено ініційовані Міністерством юстиції України зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" та Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого зазначеною постановою.

Необхідність вдосконалення законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів викликана, зокрема, тим, що суб’єкти нормотворення, знаючи про безкарність своїх дій або бездіяльності щодо дотримання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів та відсутність у населення інформації про нечинність тих чи інших незареєстрованих актів, ухиляються від подання на державну реєстрацію та спрямовують до виконання незареєстровані нормативно-правові акти, акти, у державній реєстрації яких за результатами правової експертизи відмовлено, і встановлюють норми з порушенням законодавства.

Зазначені порушення, як правило, виявляються органами юстиції в процесі проведення перевірок суб’єктів нормотворення, що проводяться з метою контролю за виконанням ними законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади".

Пунктом 1 цієї постанови органам юстиції, що здійснюють державну реєстрацію відомчих нормативно-правових актів, надано право вносити пропозиції про усунення виявлених під час перевірок порушень і недоліків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях.

Проте часто складається враження, що законодавство про державну реєстрацію нормативно-правових актів поширюється в основному на органи юстиції, оскільки суб’єктів нормотворення воно цікавить куди менше: досить часто перевагу мають власні, не завжди законні, інтереси або просто недбалість.

Тому виявлені під час перевірок незареєстровані нормативно-правові акти скасовуються (якщо взагалі скасовуються) суб’єктами нормотворення не добровільно, а виключно за наполяганням органів юстиції.

При цьому органи юстиції не були наділені практично ніякими важелями впливу на порушників законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів.

Наприклад, Мін’юстом України у травні 2004 року проведено перевірку виконання стану додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку, за результатами якої встановлено, що поряд з високими кількісними показниками по зареєстрованих нормативно-правових актах у Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку ще мають місце такі порушення законодавства, як спрямування нормативно-правових актів до виконання без державної реєстрації.

Так, із прийнятих Комісією за 2002 – січень-квітень 2004 року рішень 6 підлягали державній реєстрації у Міністерстві юстиції України, проте на реєстрацію не подавалися (4% від загальної кількості прийнятих за цей період рішень Комісії, які підлягали державній реєстрації), та 1, яким затверджено Інструктивний лист, що встановлює нову правову норму, в той час як встановлення нових правових норм можливе виключно у нормативно-правових актах. Крім того, незважаючи на зауваження Міністерства юстиції України, висловлені ще під час перевірки Комісії у листопаді 2000 року, Комісія продовжує затверджувати нормативно-правові акти наказами, хоча це суперечить пункту 12 Положення про Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку, затвердженого Указом Президента України від 14.02.97 № 142 (із змінами та доповненнями), згідно з яким Комісія приймає з питань, що належать до її компетенції, акти законодавства у формі рішень Комісії. Більше того, 4 таких накази встановлюють нові правові норми і повинні пройти правову експертизу в Міністерстві юстиції України в установленому законодавством порядку.

На сьогодні із 11 зазначених актів у відповідність до законодавства приведено (подано на державну реєстрацію та зареєстровано) лише 1, а неодноразові звернення Мін’юсту України щодо скасування решти актів Державною комісією з цінних паперів ігноруються.

Враховуючи викладене, наголошую, що з набранням чинності постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2004 № 1440 за порушення вимог законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів керівники міністерств та інших органів виконавчої влади нестимуть персональну відповідальність що, сподіваюсь, сприятиме підвищенню рівня дисципліни та професійної правосвідомості керівників органів виконавчої влади в частині додержання норм законодавства про державну реєстрацію.

При цьому суб’єктам нормотворення забороняється направляти на виконання нормативно-правові акти, що не пройшли державну реєстрацію та не опубліковані в установленому законодавством порядку.

Унесені зміни також передбачають можливість здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів територіальних органів центральних органів виконавчої влади, що є місцевими органами виконавчої влади і в свою чергу мають право видавати нормативно-правові акти, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, тобто є суб’єктами нормотворення.

Крім того, завдяки зазначеному нормативно-правовому акту врегульовано низку процедурних моментів здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів.

Зокрема існуюча донині процедура повернення акта на доопрацювання для врахування висловлених реєструючим органом зауважень передбачала лист-прохання органу, що видав акт, що іноді доходило до парадоксу: органи юстиції, йдучи назустріч суб’єкту нормотворення та не відмовляючи в державній реєстрації, просили суб’єкт нормотворення офіційно звернутися до органу юстиції з проханням повернути акт на доопрацювання.

Крім того, міністерства та інші органи виконавчої влади не завжди дотримувалися погоджених із реєструючими органами строків доопрацювання: відправлені на прохання суб’єкта нормотворення нормативно-правові акти "доопрацьовуються" місяцями, а іноді зовсім не повертаються після доопрацювання.

Здавалося б, якщо орган приймає нормативно-правовий акт, він керується критеріями необхідності такого акта, врегулювання тих чи інших суспільних відносин, що потребують такого врегулювання, заповнення прогалини в законодавстві, подає до органу юстиції на державну реєстрацію, проте зустрівши на цьому етапі перешкоду у вигляді потреби доопрацювати розроблений акт, вже не прагне до завершення початої справи: незареєстрований акт забувається десь у столі під більш важливими паперами, де втрачає свою актуальність і стає непотрібним. Або, що куди гірше, застосовується без державної реєстрації, будучи нечинним.

І дбати про такі акти знову доводилося органам юстиції.

Відтепер нормативно-правовий акт може бути повернутий реєструючим органом без державної реєстрації для доопрацювання на прохання органу, що його прийняв, а також якщо органом, що його прийняв, порушено вимоги Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731, або порядку подання акта на державну реєстрацію, встановленого реєструючим органом.

У разі повернення нормативно-правового акта без державної реєстрації суб’єкт нормотворення повинен врахувати всі висловлені реєструючим органом зауваження та усунути виявлені порушення і протягом місяця повторно подати акт на державну реєстрацію або надати реєструючому органу копію документа про скасування такого акта.

Крім того, відповідно до пункту 13 вищезазначеного Положення міністерства, інші центральні органи виконавчої влади повинні скасувати протягом 5 днів нормативно-правовий акт, у державній реєстрації якого відмовлено. Проте суб’єкти нормотворення не завжди повідомляли органи юстиції про скасування таких актів, а інколи взагалі не скасовували їх, що позбавляло органи юстиції можливості здійснення постійного контролю за застосуванням незареєстрованих нормативно-правових актів, які не лише є нечинними, а й містять порушення чинного законодавства.

На сьогодні надсилати копію розпорядчого документа про скасування нормативно-правового акта, в державній реєстрації якого відмовлено, – їх обов’язок.

Враховуючи викладене, сподіваюся, що зміни в законодавстві про державну реєстрацію нормативно-правових актів стануть іще одним кроком до удосконалення механізму державної реєстрації нормативно-правових актів, що, в свою чергу, слугуватиме захисту прав та свобод людини.

Висновок

Здійснення політичної, правової та економічної реформ зумовили необхідність кардинальних змін пріоритетів у діяльності Мін'юсту, значного розширення його повноважень, покладення на нього нових функцій, що відповідно привело до суттєвих структурних перетворень і змін у центральному апараті.

Система органів юстиції включає: Міністерство юстиції України; Головне управління юстиції Міністерства юстиції в Автономній Республіці Крим, обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції: районні, районні у містах управління юстиції; міські (міст обласного значення) управління юстиції.

Керівництво органами юстиції здійснює Міністерство юстиції України. До складу Міністерства юстиції України входять обласні, районні та міські управління юстиції; районні та міські відділи державної виконавчої служби, районні та міські відділи реєстрації актів цивільного стану.

Функції органів юстиції полягають у: а) діяльності з юридичної допомоги; 6) діяльності з виконання рішень (вироків), постанов судових органів.

Література

1. Конституція України.

2. Закон України “Про Вищу раду юстиції України”.

3. Закон України “Про правові засади цивільного захисту” від 24.06.04р.

4. Закон України “ Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів” від 23.12.1993 р.

5. Розпорядження Президента України “Про положення про Міністерство юстиції України”.

6. Бандурка А.М., Бессмертный А.К. и др. Судебные и правоохранительные органы Украины: Учебник / Под ред.проф. А.М.Бандурки. – Харьков: Ун-т внутр. дел, 1999.

7. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. Учебник для юридических вузов и факультетов. Издание 5-е, переработанное и дополненное/ Под ред. К.Ф. Гуценко. – М.: Издательство «Зерцало», 2000.

8. Маляренко В. Суд, правоохоронні та правозахисні органи України».- Київ.- Юрінком Інтер.- 2004.- с. 318 – 330.

9. Мельнік М.І., Хавронюк М.І. Суд та інші правоохоронні органи. Правоохоронна діяльність: закони і коментарі: Друге видання, виправлене і доповнене. Навчальний посібник. – К.: Атіка, 2001.

10. Мельник М.І., Хавронюк М.І. Правоохоронні органи та правоохоронна діяльність. Навчальний посібник. – К.: Атіка, 2002.

11. Молдован В.В. Правоохоронні органи: опорні конспекти. – К., 1998.

12. Організація судових та правоохоронних органів. Навч. посібник для студентів юрид. спеціальностей вищих навч. закладів освіти/ І.Є Марочкін, В.В.Афанасьєв, В.С.Бабкова та ін., За ред. І.Є Марочкіна, Н.В.Сібільової, О.М.Толочка. – Харків: Право, 2000.

13. Суд, правоохоронні та правозахисні органи України: Навч. посіб./ В.С. Ковальський, В.Т.Білоус, С.Е.Демський та ін. – К.: Юрінком Інтер, 2002.