Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти

1. Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти (государственного управления) среди субъектов административного права занимают особое место. Они являются самой многочисленной разновидностью коллективных субъектов административного права, наделенных государственной компетенцией, которая по своему объему самая обширная.

Несмотря на это, действующее законодательство не содержит четкого определения государственных органов, призванных осуществлять исполнительную власть. Так, в ст. 106 Конституции Республики Беларусь указывается, что исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство — Совет Министров Республики Беларусь — центральный орган государственного управления.

В части 2 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» закреплено, что местные исполнительные комитеты входят в систему органов исполнительной власти [16, с.60].

Виды других государственных органов, входящих в эту систему, не определены. Можно предположить, что и Президент Республики Беларусь входит в систему органов исполнительной власти, поскольку он обладает широкими управленческими полномочиями и по существу возлагает систему исполнительной власти, а также другие государственные органы, которые по действующему законодательству называются органами государственного управления [12, с.245].

Необходимо также учитывать, что лишь Конституция Республики Беларусь 1994 г. вместо термина «государственное управление» ввела в оборот понятие «исполнительная власть». Но, не смотря на это, в современной литературе используется как старое, так и новое понятие.

По-разному определяют авторы и сущность органов исполнительной власти. Одни считают, что орган исполнительной власти - «это политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций исполнительной ветви государственной власти, и наделённое в этих целях полномочиями государственно-властного характера» [11, с.20]. Другие авторы считают, что государственный орган - «это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного арата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции [16, с.61].

Также, к примеру, в московском юридическом энциклопедическом словаре орган государства определяется как организованная часть государственного механизма, наделенная властными полномочиями, определенной компетенцией и необходимыми средствами для осуществления задач, стоящих перед государством на конкретном участке государственного руководства обществом. Органом государства может быть одно должностное лицо или известным образом организованная группа должностных лиц [8, с.265]. Применительно же к Республике Беларусь определение государственного органа получило законодательную основу. Так, в соответствии с Законом «О государственной службе в Республике Беларусь» государственный орган — это образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности. Также в случаях и пределах, предусмотренных законодательными актами, к государственным органам приравниваются государственные учреждения и иные государственные организации, обеспечивающие деятельность Президента Республики Беларусь или государственных органов, работники которых в соответствии с законодательными актами, закрепляющими их правовой статус, являются государственными служащими [5, ст.3]. Несмотря на то, что эти понятия, в сущности, не имеют существенных отличий, следует руководствоваться положениями Закона «О государственной службе в Республике Беларусь».

Главный юридический признак любого государственного органа — это наличие государственно-властных полномочий.

В соответствии со ст. 6 Конституции государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. При этом каждый вид государственной власти реализуется соответствующей системой государственных органов. Необходимо учитывать, что определенной частью исполнительной власти обладают и иные государственные органы, например, прокуратура в лице прокуроров, суды в лице их председателей и т.д. Однако они не являются органами исполнительной власти, поскольку их главное предназначение заключается в осуществлении прокурорского надзора и правосудия, а не реализации государственного управления.

Не являются государственными органами государственные организации в лице государственных предприятий, учреждений и иных коллективов людей. Так, администрация государственного объединения, предприятия, учреждения в ходе реализации управленческих функций является органом внутреннего управления (самоуправления) и к органам исполнительной власти не относится [16, с.64].

Органы государственного управления являются частью государственного аппарата, поэтому им присуши основные черты, свойственные всем другим государственным органам. Государство немыслимо без аппарата особой публичной власти. Наличие такого аппарата является одной из составляющих государства. Органы государственного управления одновременно обладают также специфическими свойствами, обособляющими их в отдельную систему органов [12, с.250].

Органам исполнительной власти присущи основные черты, признаки, свойственные органам государственной власти.

Итак, основные признаки органа исполнительной власти:

ü   обладает государственно-властными полномочиями;

ü   является частью аппарата государства;

ü   осуществляет от имени государства его задачи и функции;

ü   является политической организацией;

ü   имеет определенную компетенцию, структуру и территориальный масштаб деятельности;

ü   образуется в порядке, установленном законом, осуществляет возложенные на него задачи посредством одного из видов государственной деятельности;

ü   несет ответственность перед государством за свою деятельность.

Наряду с общими органы исполнительной власти (государственного управления) имеют специфические признаки:

Ø   осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность — государственное управление;

Ø   представляют собой субъект исполнительной власти и в то же время специальный субъект государственного управления;

Ø   осуществляют свою деятельность на основе и во исполнение закона, используя в этих целях юридические средства нормативного, оперативно-исполнительного (юрисдикционного) характера;

Ø   осуществляют общее, непосредственное, повседневное оперативное руководство в экономической, социально-культурной, административно-политической и межотраслевой сферах [16, с. 62].

Таким образом, орган исполнительной власти (государственного управления) – это такая организация, которая, являясь частью государственного аппарата, призвана в порядке исполнительно-распорядительной деятельности осуществлять от имени государства и в объеме предоставленных ему государственно-властных полномочий повседневное и непосредственное руководство (регулирование) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества [15, с.40].

Вопрос о классификации органов государственного управления является актуальной проблемой административного права. Он имеет большое научно-познавательное и практическое значение.

Классификация позволяет изучить особенности организации и деятельности органов исполнительной власти, а также установить закономерности во взаимосвязях отдельных органов, правильно объяснить их.

Классификация органов управления может быть различной в зависимости от того, какая сторона их организации и деятельности берется в данном случае за основной критерий. Так, если исполком местного Совета рассматривать в зависимости от территориальных пределов деятельности, то это будет местный орган управления; от характера компетенции — орган общей компетенции; от порядка разрешения подведомственных ему вопросов — коллегиальный орган; от источника финансирования — орган госбюджетного финансирования и т.д.

При классификации органов управления следует руководствоваться не столько наименованием самого органа, сколько исходить из его правового положения, места в общей системе органов управления, специфики его организации и деятельности. Существенным признаком считается тот, который характеризует деятельность данного или нескольких органов, выделяет их из числа других органов в особую самостоятельную одноименную группу.

В зависимости от объема компетенции органы исполнительной власти делятся на три группы: органы общей, отраслевой и специальной (межотраслевой) компетенции.

Органы государственного управления общей компетенции ведают в пределах подведомственной им территории одновременно всеми или многими отраслями управления. Их полномочия гораздо шире полномочий органов управления, обладающих отраслевой или специальной компетенцией, они осуществляют общее руководство и координацию деятельности последних. К органам управления общей компетенции относятся Совет Министров, местные исполкомы и местные администрации [16, с.67].

Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подчиненными им отраслями, обеспечивают выполнение задач, стоящих перед этими отраслями, например, Министерство торговли, Министерство транспорта и коммуникаций, Министерство архитектуры и строительства [10, с.136].

Органы управления специальной, или межотраслевой, компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления (например, Министерство экономики, Министерство промышленности); органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого значения (например, Министерство труда и социальной защиты); органы, выполняющие функции по определенным проблемам (например, Министерство по чрезвычайным ситуациям) [15, с.42].

В зависимости от правовой основы образования органы исполнительной власти делятся:

- на органы, создаваемые на основе Конституции Республики Беларусь (Совет Министров, министерства, государственные комитеты, исполнительные органы местных советов депутатов и др.);

- органы, образуемые распорядительным порядком другими государственными органами (администрация объединений, предприятий, учреждений, организаций) [16, с.68].

По порядку разрешения ведомственных вопросов различаются коллегиальные и единоначальные органы:

1) коллегиальные органы — организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции органа. В коллегиальных органах решения принимаются большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы. Коллегиальными органами являются Совет Министров, исполкомы;

2) единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю. Правовые акты, в которые облекаются решения этого органа, имеют юридическую силу и создают правовые последствия только после подписания их руководителем. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, повышает персональную ответственность за результаты работы органа. Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на различные институты демократии и не подменяется единовластием [10, с.67].

К органам единоначального управления относятся министерства, отделы и управления исполкомов, администрации предприятий [16, с.63].

В системе исполнительной власти сочетание коллегиальных и единоначальных органов способствует как всестороннему и квалифицированному обсуждению, так и оперативному решению вопросов. Сочетание указанных начал в единоначальных органах часто выражается в том, что здесь действуют коллегии, которые являются совещательными структурными подразделениями органа. На них решаются основные вопросы развития отрасли или сферы управления, но решения коллегии в жизнь проводятся приказом руководителя органа, который придает юридическую силу такому решению, обеспечивает его исполнение [10, с.68].

В зависимости от занимаемого положения и места в системе органы исполнительной власти делятся на вышестоящие и нижестоящие.

Каждый орган осуществляет свои права и обязанности самостоятельно в пределах своей компетенции. Вышестоящие органы, как правило, не вмешиваются в оперативную деятельность нижестоящих, но в то же время они контролируют их и указывают на недостатки в работе. Акты, издаваемые нижестоящими органами, должны соответствовать актам вышестоящих органов. В случае несоответствия им они могут быть отменены или приостановлены вышестоящими органами.

В зависимости от порядка финансирования они делятся на финансируемые из республиканского бюджета и финансируемые из местных бюджетов.

Порядок финансирования зависит от места органа исполнительной власти в системе государственных органов [16, с.69].