Восстановительные меры

4.         восстановительные меры.

Меры административного принуждения, применяемые в силу государственных нужд. Наиболее выраженная мера этой группы – реквизиция, которая известна всем государствам и широко применявшаяся в СССР и РСФСР.4 По этому поводу был принят специальный закон – «Сводный закон о реквизиции и конфискации имущества» 1927 г.5 В нем реквизиция определялась как «применяемое в силу государственной необходимости принудительное возмездное отчуждение или временное изъятие государством имущества, находящегося в обладании частных физических и юридических лиц, а также кооперативных и других общественных организаций». В таком виде (два признака: изъятие возмездное или на время) реквизиция применялась на практике, особенно в условиях военного положения.

Объектами реквизиции могут быть различные предметы, необходимые государству в условиях чрезвычайного или военного положения: оружие и боевые припасы к нему, транспортные средства, радиопередающие и радио принимающие средства, оптические приборы, земельные участки, находящиеся в частной собственности.

Контрольно-предупредительные меры преследуют цель предостеречь лиц и организации от неправомерных поступков, предупредить нарушения порядка и безопасности. Законодательство включает в эту группу большой перечень мер: регистрация оружия, транспортных средств, перерегистрация того и другого через определенные промежутки времени, введение карантина, закрытие участков границы, ограничение движения транспорта, досмотр ручной клади, багажа и личный досмотр пассажиров гражданских воздушных судов, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, использование личного или служебного транспорта для преследования преступника, посещение и осмотр подконтрольных объектов и другие меры, применяемые при отсутствии правонарушений. Полномочия по применению данных мер имеют многочисленные органы государственного контроля и надзора – государственные инспекции, созданные почти по каждой отрасли государственного управления, органы внутренних дел, личный состав милиции и внутренних войск при охране порядка и безопасности.

Неподчинение лиц при проведении названных мер административного принуждения влечет правовые последствия различного порядка. В одних случаях действия лица будут приостановлены и его намерения прекращены, например, пассажир воздушного гражданского судна, не выполнивший требования при досмотре, к дальнейшему следованию на посадку не допускается, невыполнение мер или неподчинение в других случаях может послужить основанием для последующего привлечения к административной ответственности, например, пропуск срока в перерегистрации охотничьего оружия влечет административную ответственность (ст. 20.11 КоАП).

Что касается мер пресечения административных правонарушений, то они многочисленны и разнообразны. Они также не являются мерами административной ответственности, однако здесь связь с правонарушениями более близкая: применяются данные меры административного принуждения для того, чтобы пресечь совершающееся правонарушение, прекратить его, не допустить продолжения и расширения, вовлечения других лиц.[6] Уже после пресечения правонарушения возможно привлечение лица к административной ответственности. В системе мер административного принуждения меры пресечения составляют преобладающую группу мер.

К ним относят меры, связанные с воздействием на личность правонарушителя-гражданина, должностного лица: требование прекратить противоправное поведение, устранить допущение нарушения, официальное предостережение о недопустимости антиобщественного поведения, отстранения от работы лиц, допустивших грубые нарушения правил безопасности (технической, пожарной, транспортной), непосредственное физическое воздействие на злостных нарушителей общественного порядка вплоть до применения специальных средств и оружия, помещение в медицинский вытрезвитель. В данную группу мер включены и меры пресечения, обращенные не только на личность, но и на организации, ведущие те или иные работы. Это – приостановление незаконных актов, приостановление, ограничение или прекращение различных работ и производства продукции, оказания хозяйственных услуг (например, ограничение отпуска электрической энергии), ограничения пользования объектами собственности (различных форм) – лесами, водами (ограничения на производство работ в экономической 200-мильной зоне и прибрежном шельфе), запрещение эксплуатации или временное закрытие объектов (транспортных средств, цехов, складов, магазинов), запрещение приемки и отгрузки товаров.

Правовые последствия мер данной группы, как в отношении личности, так и в отношении организаций, тоже могут быть различными: применение мер принуждения и подчинение этой мере, ее исполнение никаких правовых последствий не влекут, например, прекращение лицом противоправного поведения. В другом случае применение меры пресечения может повлечь далее и привлечение лица или организации к административной ответственности, например, отстранение водителя от управления транспортным средством может стать причиной привлечения его к административной ответственности, если с его стороны будут установлены нарушения соответствующих правил.

Достижение такой цели административного принуждения, как привлечение к ответственности за правонарушение, предполагает не только применение мер административного наказания, но и иных административно-принудительных мер, направленных на создание необходимых условий для рассмотрения дела и решения вопроса о наложении взыскания. Применение некоторых мер пресечения, направленных на прекращение противоправного поведения, также может сопровождаться обеспечительными (процессуальными) действиями принудительного характера, что позволяет выделить наряду с мерами административного предупреждения, мерами пресечения и самостоятельную группу мер административного принуждения – обеспечительного характера.

В пользу выделения самостоятельной группы мер административно-процессуального обеспечения говорит и то обстоятельство, что ряд мер административного принуждения (административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов) включен законодателем в раздел КоАП РФ, который называется «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях», что подчеркивает их обеспечительный характер.

Меры административного пресечения применяют те же многочисленные органы, которые наделены полномочиями по применению контрольно-предупредительных мер.

Все меры пресечения правонарушений можно разделить на две группы: 1) меры пресечения общего характера и 2) особые меры пресечения.

Общие меры пресечения закреплены в КоАП и включают: привод лица в орган административной юрисдикции (ст. 27.15), доставление лица (ст. 27.2), административное задержание лица на различные сроки ( до 3 часов, до 48 часов – 27.3-27.6). Особые меры пресечения правонарушений закреплены, помимо КоАП, в других законах: о милиции (ст.13-15), о внутренних войсках (ст.25-29). К числу особых мер в названных законах отнесены: применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, боевой и специальной техники.

И административные меры, применяемые в целях принудительного восстановительного прежнего положения вещей (существовавшего до правонарушения) К их числу относятся предусмотренное ст. 4.7 КоАП возмещение причиненного административным правонарушением ущерба и другие компенсационные имущественные меры – изъятие у организаций незаконно полученной прибыли вследствие нарушения законодательства о ценах, реализации нестандартной продукции. К административно-восстановительным мерам относятся и такие санкции, как аннулирование (лишение, изъятие, отзыв) лицензий, разрешений, аккредитаций, а также ликвидация общественных объединений и религиозных организаций и запрет на их деятельность в случаях нарушения ими законодательства РФ.[7]

Дискуссия, развернувшаяся на рубеже ХХ и XXI веков вокруг проблемы административного принуждения среди представителей различных научных направлений, является многоаспектной. Конституция РФ провозглашает существование новой социальной системы, поставившей своей целью утвердить права и свободы человека, гражданский мир и согласие, возродить суверенную государственность России и обеспечить незыблемость ее демократической основы. [8]

Актуальность проблемы административного принуждения, а также развития этого правового явления обусловлена тремя основными факторами:

1} экономическим — стремлением государства построить рыночную экономику и потребностью государственного регулирования рыночных отношений конкретными правовыми средствами и в определенных рамках;

2) политическим — необходимостью обеспечения реализации провозглашенных и закрепленных Конституцией РФ основных прав и свобод граждан; создания и поддержания режима законности в сфере исполнительной власти, в области функционирования административно-властных правовых отношений; обеспечения защиты государства поддержанием общего правопорядка, механизма государственного управления, экологии и общественного порядка;

3) правовым — созданием в стране нового и реформированием старого административного законодательства, регламентирующего общественные отношения в сфере функционирования исполнительной власти и государственного управления, а также устанавливающего меры административного принуждения, административной ответственности, регулирующего производство по делам об административных правонарушениях.

Обновление российского законодательства об административном принуждении происходит сегодня стремительно. Однако этот процесс сопровождают многочисленные противоречия: нормы одного закона исключают правовые установления другого, законодательные положения часто неясны и неконкретны разрабатываются и принимаются многочисленные подзаконные ведомственные акты (инструкции, положения).[9] Все это затрудняет процесс административного правоприменение, а главные сложности снова испытывает правоприменитель.

В сфере государственного управления административное принуждение имеет свою специфику. Деятельность по применению административного принуждения осуществляется на основе и в соответствии с общими методами управления, которые, в свою очередь, находятся в диалектическом единстве с целями управления. Цель обусловливает специфику использования методов, выбор методов в известной степени определяет реальность достижения поставленных целей. Методы определяют качественную сторону управления. Их совершенствование означает улучшение управления. Методы управления выражают связь субъекта управления с объектом управления. 0ни представляют собой способы осуществления управляющего воздействия субъекта управления на объект управления, т.е. воздействия одного человека на другого, одного коллектива людей на другой, а также способы упорядочения, организации происходящих в системе управления процессов, приемы, посредством которых достигается общая цель совместной деятельности людей. Методы управления носят альтернативный характер. Субъекты государственного управления применяют методы воздействия в целях осуществления задач и функций государства, общества, для решения экономических, социальных, оборонных, правоохранительных и иных задач.

Методы управления не исключают, а дополняют друг друга, так как каждый метод характеризуется способом реализации целей управления. Правильное понимание единства и взаимной связи методов управления, их классификация важны для познания сущности и условий более эффективного их использования.

В управленческой практике органов внутренних дел при выборе и использовании методов управления решаются следующие задачи:

1) определение наиболее эффективных методов или оптимальной комбинации методов для решения управленческого дела;

2) умелое применение выбранных методов в процессе управления.

Решение задачи выбора и применения методов управления требует внимательного наблюдения за функционированием органов внутренних дел. Применение методов без учета изменяющихся объективных условий и происходящих изменений в деятельности органов внутренних дел ведет к стереотипности, а следовательно, к снижению действенности методов управления. Использование методов управления окажется эффективным, если оно осуществляется с учетом развития процессов управления, накопленного опыта. Только на этой основе может быть осуществлено требование о необходимости глубокой обоснованности применяемых методов управления.[10]

Административные методы в той или иной мере используются повсюду, где осуществляется управление. Особую роль административно-правовые методы играют в управлении в сфере обороны, государственной безопасности и внутренних дел. В связи с этим правильное использование и обоснованное применение административных методов в системе органов внутренних дел приобретают особую важность. От этого зависит эффективность деятельности органов внутренних дел по выполнению возложенных на них задач и функций. Правильное применение административных методов способствует четкой работе в органах, повышает оперативность и гибкость управления органами. И наоборот, недооценка роли административных методов влечет отрицательные последствия, затрудняет управление, ведет к утрате оперативности, снижению дисциплины и организованности. Особая роль административных методов управления в органах внутренних дел обусловлена спецификой сферы управления внутренними делами государства, требующими широкого применения административных методов, непосредственного их действия.

Методы управления зависят от особенностей управляемого объекта, уровня культуры, цели, характера решаемых задач и от ряда других объективных обстоятельств. Например, такие задачи, как безопасность на дорогах, обеспечение дисциплинированности граждан, охрана их труда, требуют различных способов управляющего воздействия.

 Признавая большое значение объективного фактора, все же не следует переоценивать его. Лишь небольшое число общественных отношений жестко диктуют выбор метода действия. В большинстве случаев цель достигается различными средствами. Конечно, ценность методов неравнозначна, так как использование одних требует больших затрат времени и сил, чем других; неодинаковы и побочные последствия. В каждом конкретном случае субъект управления должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задач.[11] Наиболее существенными методами воздействия можно считать:

а) способы воздействия одного человека на коллектив или коллектива на одного человека;

б) способы обеспечения, преобладания, подчинения воли;

в) способы организации, упорядочения происходящих в системе процессов, приемы осуществления общих функций, возникающих в течение совместной деятельности;

г) средства достижения цели

Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия, применяемых в сфере государственного управления для обеспечения законности и правопорядка. Ими охраняются положения не только административного, но и гражданского, трудового, экологического, земельного, таможенного и иных отраслей и подотраслей права, реализацию которых призваны обеспечить органы государственного управления. Административным правом регулируется административное и частично дисциплинарное принуждение. Соответственно, административное законодательство закрепляет административные и дисциплинарные санкции. Можно выделить дисциплинарное принуждение и дисциплинарную ответственность по административному праву.

Для всех видов принуждения в административном законодательстве характерно следующее: реальное осуществление мер административного принуждения обосновывается всегда совершением правонарушений, не являющихся преступлениями; они (меры) применяются в ходе исполнительно-распорядительной деятельности в административном процессе различными субъектами административного права (должностными лицами и представителями власти, органами государственного управления, судьями, органами внутренних дел, пограничными войсками, таможенными органами, должностными лицами органов налоговой полиции, государственными инспекторами по охране труда к т.д.); виды, размеры принудительных средств и масштаб принудительного воздействия, основания и порядок реализации определяются нормами административного права.

Административное принуждение как научная проблема достаточно глубоко изучена российскими учеными. Однако есть и некоторые спорные вопросы. Например, вместо понятия «административное принуждение» предлагается термин «административно-правовое принуждение». Полагаем, что административное принуждение намного шире административно-правового, поскольку включает меры специального принуждения, закрепленные не в законе, а в специальных ведомственных актах. В отличие от уголовной ответственности, для административного принуждения законодательная форма еще не стала таким атрибутивным свойством.

Административное принуждение связывается, как правило, с двумя понятиями общего уровня: государственным принуждением и правовыми актами управления. С одной стороны, административное принуждение представляет собой особый вид государственного принуждения, так как осуществляется от имени государства и в его интересах полномочными представителями государства - органами государственного управления, должностными лицами, обладающими юрисдикционными полномочиями. Меры административного принуждения применяются только в процессе управленческой (административной, исполнительно-распорядительной) деятельности в сфере обеспечения правопорядка. Реализация этих мер должна происходить в строго определенных процессуальных формах, т.е., как правило, в рамках конкретных управленческих процедур, которые имеют юридическое оформление. С другой стороны, административное принуждение может быть рассмотрено при анализе способов воздействия государства на управляемые объекты (субъекты): установление конкретных обязанностей или заданий для них; осуществление контрольной, надзорной деятельности; установление запретов; отказ в удовлетворении необоснованного притязания (жалобы, предложения) и т.д. В таком аспекте административное принуждение следует рассматривать как метод государственного управления, при котором происходит непосредственное и целенаправленное воздействие органов исполнительной власти (государственного управления), должностных лиц, других субъектов права на волю и сознание подконтрольных физических и на деятельность юридических лиц.

Безусловно, метод административного принуждения является разновидностью административных методов воздействия, реализуемых государством. Несмотря на тенденцию по сокращению сферы реализации административных и расширения области применения экономических методов, метод административного принуждения остается (и в будущем он будет развиваться) одним из важнейших в правоприменительной деятельности государства. Следует отметить, что аналогичное место административные средства регулирования занимают в зарубежных правовых системах. И повсюду в методах административного принуждения выражаются принадлежащие государственным органам полномочия юридически властного характера.

При изучении указанных проблем следует иметь в виду, что до настоящего времени в российском законодательстве отсутствует понятие административного принуждения; даже в общей форме не определены система органов, уполномоченных устанавливать те или иные меры принуждения, их компетенция, механизм применения, гарантии соблюдения законности. Более того, среди ученых и практиков существуют различные мнения о содержании административного принуждения. Одни авторы (например, Д.Н. Бахрах) сводят его к применению предусмотренных законом санкций к липу, совершившему административный проступок; другие (например. И.А. Галаган, М.И. Еропкин) рассматривают административное принуждение значительно шире, включая в это понятие и психическое воздействие в виде угрозы применения административных санкций за уклонение от совершения предписанных действий, неподчинение известным запретам и ограничениям.[12]

Сегодня назрела необходимость в более углубленном исследовании мер административного пресечения и мер административно-предупредительного воздействия, входящих в систему мер административного принуждения.

 Таким образом, можно сделать следующие выводы.

 Система мер административного принуждения подразделяется на четыре группы:

1)         меры административного предупреждения;

2)         меры административного пресечения;

3)         меры административного наказания;

4)         меры административно-процессуального обеспечения.

§2. Место мер процессуального обеспечения в системе мер административного принуждения.

Институт административного принуждения является комплексным административно-правовым институтом, который аккумулирует нормативные установления различного характера для регулирования правоприменительной, правоохранительной и правовосстановительной деятельности государства в специфической сфере функционирования исполнительной власти, обеспечения законности реализации мер принуждения, создания и поддержания правопорядка. Как правильно отметил Ф.М. Кудин, самим фактом производства обеспечительных действий осуществляется принуждение.[13]

Меры процессуального принуждения называют мерами обеспечения необходимых условий для установления истины. Меры административно-процессуального обеспечения представляют собой созданные принудительным путем условия для установления факта правонарушения и личности правонарушителя, обнаружения, фиксации, исследования документов, необходимых для установления объективной истины по делу, создания иных условий для рассмотрения дела о правонарушении. В отличие от мер пресечения меры административно-процессуального обеспечения в отдельных случаях могут быть применены к лицам, не совершившим правонарушение (к пострадавшим, очевидцам и свидетелям).

Под административным принуждением как видом государственного принуждения следует понимать психическое или физическое воздействие на сознание и волю субъектов с целью принудить их путем угрозы применения предусмотренных в законодательстве административных санкций к должному поведению (совершению предписанных действий) либо к подчинению установленным запретам и ограничениям, а равно и само применение (с соблюдением процессуальных требований уполномоченными органами, должностными лицами) мер административного воздействия, сопровождающихся отрицательными последствиями личностного, организационного, материального характера, для предупреждения правонарушений, пресечения противоправного поведения, предотвращения возможных вредных последствий, наказания виновных в совершении административных правонарушений, обеспечения охраны прав и свобод граждан, общественного порядка, различных видов собственности, создания режима законности во всех сферах и государственной дисциплины, восстановления нарушенных законных прав и интересов государства, юридических лиц и граждан.

Анализ назначения мер административного пресечения и предупреждения показывает, что в их числе значится целый рад мер административного принуждения, применяемых не только для предупреждения или пресечения правонарушения, но и в целях обеспечения своевременного, объективного, всестороннего и полного расследования дел об административных правонарушениях и решения вопроса о привлечении виновного к ответственности.

Меры обеспечения производства применяются в целях пресечение правонарушения, установление личности правонарушителя, составление протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении, обеспечение своевременного и правильного исполнения принятого по делу постановления.

К недоработки законодателя относится установление компетенции ОВД по рассмотрению дел об административном правонарушении, предусмотренном ст.6.8 КоАП РФ).[14]

Несмотря на то, что большинство мер обеспечения по делу об административном правонарушении осуществляются при наличии совершаемого или совершенного правонарушения, возникшие обстоятельства не дают порой однозначной квалификации совершенного деяния, а лишь предполагают его наличие. Поэтому, например, при проверке паспортно-визового режима гражданин будет доставляться лишь при наличии оснований (достаточных!) полагать, что у него отсутствует регистрация по месту жительства или пребывания либо сам документ, удостоверяющий личность. И значит, доставление в целях установления личности согласно ст. 27.2 КоАП РФ является неправомерным. Следовательно, вполне оправданным стало бы четкое закрепление в КоАП РФ положения о том, что доставление, а также административное задержание могут быть произведены только при совершении административного правонарушения, и никакие иные доводы не могут быть основанием для этого. [15]

Вызывает сомнение возможность осуществления личного досмотра без участия понятых. Часть 4 ст. 27.7 КоАП РФ закрепляет, что при наличии достаточных оснований полагать, что при физическом лице находятся оружие или иные предметы, которые могут быть использованы для причинения вреда жизни и здоровью других лиц, личный досмотр может быть осуществлен без понятых. Однако обнаруженные орудия, оружие или, например, наркотические средства изъять без участия понятых не представляется возможным, так как это противоречит порядку проведения изъятия согласно ст. 27.10 КоАП РФ.

 Статьей 27.12 КоАП РФ определено 5 случаев отстранения водителя от управления транспортным средством соответствующего вида. Однако на самом деле для отстранения водителя от управления автомобилем предусмотрено в законе гораздо, больше случаев. Статья 27.13 КоАП РФ "Задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации", кроме этого предусматривает еще несколько нормативных положений - статьи 9.3, 11.9, часть I 12.8, часть 4 12.19, 12.26 КоАП РФ, которые позволяют задерживать транспортное средство, запрещать его эксплуатацию.16 Приходится констатировать невозможность задержания транспортного средства, не отстранив водителя от управления им. Статья 12.36 КоАП РФ запрещает применение блокираторов, эвакуаторов, снятие номерных знаков, применение иных мер, не предусмотренных КоАП РФ, при нарушении правил стоянки, остановки, порядка пользования муниципальными платными парковками. Однако это не помешало законодателю вместе с установлением административной ответственности за снятие номерных знаков закрепить возможность применения такой меры обеспечения производства как запрещение эксплуатации транспортного средства, сопровождающееся снятием государственных регистрационных знаков. Остается неразрешенным вопрос: в чем отличие номерных знаков от государственных регистрационных знаков?

Привод как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях согласно ст. 27.15 КоАП РФ осуществляется органом внутренних дел (милицией) на основании определения судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел. До настоящего времени этот порядок еще не установлен. В этой связи немаловажное значение имело бы принятие правил о порядке извещения заинтересованных лиц о месте и времени рассмотрения дела, вручения повесток, поскольку впоследствии, если лицо не прибыло без уважительных причин, возможен его привод к месту рассмотрения дела.

С одной стороны, Кодекс предоставляет возможность более эффективной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Им введены такие механизмы исполнения административного наказания в виде административного штрафа, как отсрочка и рассрочка (ст.ст. 31.5, 31.8 КоАП РФ). С другой стороны, в Кодексе не установлено, в какой форме должно обращаться заинтересованное лицо за изменением способа исполнения административного штрафа, в какой период обращение может приниматься. Представляется, что для обоснованного и единообразного применения этой меры необходимо закрепление в законе как единой формы инициирования вопроса (например, в виде ходатайства или заявления), так и субъектов, заинтересованных в разрешении обращения.

К сожалению, в главе 27 КоАП РФ отсутствует норма (статья) о возможности обжалования, в том числе судебного, действий должностных лиц по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, что негативно отражается на охране и защите прав и свобод граждан. Внесение в КоАП РФ этих и ряда других предложений способствовало бы более эффективному обеспечению прав и законных интересов личности в правоприменительной деятельности.

В системе мер пресечения можно выделить меры процессуального обеспечения. Они преследуют двоякую цель:

1) пресечь совершающиеся правонарушения, как и меры административного пресечения,

2) гарантировать, обеспечить своевременное и соответствующее закону рассмотрение дела о правонарушении и исполнение принятых по нему постановлений.

Эти меры обеспечивают: установление личности правонарушителя, обстоятельств совершения правонарушения, обнаружение и фиксацию необходимых доказательств, изъятие и хранение вещей и документов для определения их дальнейшей судьбы (обеспечение возмездного изъятия и конфискации, передача законному собственнику, уничтожение).

В число мер процессуального обеспечения, т.е. « мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях», как их квалифицирует закон (гл. 27 КоАП), включены: доставление, привод и задержание, личный досмотр; досмотр вещей и документов и их изъятие; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; осмотр помещений и территорий организаций и находящихся там вещей и документов; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей. Перечень мер процессуального обеспечения, в отличие от других, четко ограниченный, прямо закреплен в КоАП и расширению, по усмотрению правоохранительных органов, не подлежит. Закон определяет также круг органов и должностных лиц, наделенных полномочиями применять данные меры: работники милиции, выполняющие вместе с ними обязанности по охране общественного порядка, лица подразделений внутренних войск, а также государственные инспекции, другие органы.

ГЛАВА 2. Освидетельствование в системе мер административного принуждения

 

§1. Развитие института освидетельствования в современном праве

 

Озабоченность российского общества распространением наркомании и алкоголизма не случайна. Это негативное явление стало реальностью сегодняшнего дня. Особенную угрозу для общественной безопасности представляют факты совершения административных правонарушений в состоянии алкогольного и наркотического опьянения, а также нахождения в таком состоянии операторов источников повышенной опасности, в частности, водителей транспортных средств.

Действующее законодательство дает должностным лицам, которым предоставлено право государственного надзора и контроля за безопасностью движения и эксплуатацией транспортного средства соответствующего вида, определенные инструменты для защиты охраняемых общественных отношений от негативного воздействия на них последствий рассматриваемого явления - применение такой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как медицинское освидетельствование на состояние опьянения.

Проблемы медицинского освидетельствования физичес­ких лиц вообще, как граждан, и водителей транспортных лиц в частности, ведут свой официальный отсчет с 29 июня 1983 г., т.е. с момента выхода в свет Инструкции о порядке направ­ления граждан на освидетельствование для установления со­стояния опьянения и проведения освидетельствования, ут­вержденной МВД СССР, Минздравом СССР, Минюстом СССР от 29 июня 1983 г. № 45/06-14/14к-8-347 (далее - Инструк­ция).

Самое парадоксальное было в том, что действовавшая тогда норма ст. 181 УПК РСФСР официально не предусмат­ривала проведение освидетельствования именно на степень опьянения. В указанной норме было сказано, что освидетель­ствование - следственное действие, которое проводится для установления на теле обвиняемого, подозреваемого, свиде­теля или потерпевшего следов преступления или наличия особых примет, если при этом не требуется судебно-меди­цинской экспертизы.

По своей правовой природе освидетельствование подхо­дит ближе всего к осмотру, суть которого состоит в непо­средственном обнаружении и "закреплении материальных объектов" или признаков для установления обстоятельств, имеющих отношение к рассматриваемому делу. Однако на этапе проверки сообщения о ДТП проводится освиде­тельствование водителей, пешеходов и других участников дорожного движения для установления степени состояния ал­когольного опьянения. Этот вид освидетельствования регламентировался не законодательными актами, а вышеуказан­ной Инструкцией.

Таким образом, Инструкция предусматривала направле­ние граждан на медицинское освидетельствование для уста­новления состояния опьянения, а действовавший в то время УПК РСФСР не устанавливал этого правила, что было не только существенным упущением законодателя, но и прини­жало роль и значение УПК РСФСР как закона, что порож­дало в то время многочисленные споры.

Основанием для освидетельствования, проводимого в со­ответствии с нормативными актами МВД России, являлись:

• факт ДТП;

• наличие признаков опьянения;

• запах алкоголя изо рта;

• неустойчивость позы; нарушение речи;

• выраженное дрожание пальцев рук;

• резкое изменение поведения лица, не соответствую­щее обстановке;

• заявление граждан, свидетелей, очевидцев, потерпев­ших об употреблении водителем спиртных напитков;

• признание самого лица в употреблении спиртных на­питков (см. Инструкцию);

• заявление (устное, письменное) подозреваемого, обви­няемого, потерпевшего и других лиц, а также их защитни­ков и законных представителей.

Анализ нормативно-правовых актов, регулирующих порядок направления на такое освидетельствование, его проведения, оценки его результатов позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, необходимость проведения освидетельствования на состояние опьянения возникает, как правило, для установления факта нахождения в состоянии опьянения трех категорий граждан: лиц, управляющих транспортными средствами, лиц, совершивших административное правонарушение, не связанное с управлением транспортным средством, и лиц, подозреваемых в совершении преступления и, кроме того, лиц, находящихся на работе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения.

Лица, управляющие транспортными средствами, выделяются, потому что Правила дорожного движения запрещают водителю управлять транспортным средством в состоянии опьянения, под воздействием лекарственных препаратов, ухудшающих реакцию и внимание, в болезненном или утомленном состоянии, ставящем под угрозу безопасности движения, и обязывают водителя проходить по требованию сотрудников милиции освидетельствование на состояние опьянения. Иными словами, гражданин, получающий право управления транспортным средством, приобретает специальный административно-правовой статус, предполагающий заведомое согласие по требованию сотрудника милиции проходить освидетельствование на состояние опьянения. Законодатель подкрепил обязанность водителя проходить освидетельствование на состояние опьянения нормой, содержащейся в ст.12.26 КоАП РФ, предусматривающей наступление административной ответственности за невыполнение требования о прохождении медицинского освидетельствования.

Совсем иная ситуация складывается, когда возникает необходимость проведения освидетельствования на состояние опьянения гражданина, не управляющего транспортным средством, то есть в случае совершения им административного правонарушения или преступления. Сотрудники милиции вправе проводить в установленном законом порядке освидетельствование лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, для определения наличия в организме алкоголя или наркотических средств, либо направлять или доставлять данных лиц в медицинское учреждение, если результат освидетельствования необходим для подтверждения или опровержения факта правонарушения или объективного рассмотрения дела о правонарушении[[1]].

 Во-вторых, действующее законодательство по-разному регулирует порядок направление на медицинское освидетельствование лиц, находящихся в состоянии алкогольного опьянения, и лиц, находящихся в состоянии наркотического опьянения. Направление гражданина на освидетельствование на состояние наркотического опьянения регулируется Федеральным законом от 08.01.1998 г. №3 «О наркотических средствах и психотропных веществах», в соответствии со ст.44 которого медицинское освидетельствование лица, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно больно наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения, либо потребило наркотическое средство или психотропное вещество без назначения врача, проводится в специально уполномоченных на то органами управления здравоохранением учреждениях здравоохранения по направлению органов прокуратуры, органов дознания, органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, следователя или судьи. Для направления такого лица на медицинское освидетельствование указанные должностные лица выносят постановление.

В случае направления лица, в отношении которого имеются основания полагать, что оно находится в состоянии алкогольного опьянения, на освидетельствование на состояние алкогольного опьянения права человека не защищены не коим образом. Порядок направления на указанную процедуру лица, совершившего административное правонарушение, либо подозреваемого в совершении преступления не регулируется вообще.

В-третьих, важно четко определить, кто вправе направлять гражданина на освидетельствование на состояние опьянения. В соответствии с ФЗ «О наркотических средствах и психотропных препаратах» такими субъектами являются судьи, прокуроры, следователи, органы дознания. Закон РФ «О милиции» дает такое право сотрудникам милиции.

Правом направления лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, в медицинское учреждение для освидетельствования наделены участковые уполномоченные милиции.

В-четвертых, КоАП РФ определяет направление на освидетельствование на состояние опьянения как меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении. В гл.27 КоАП РФ допускается возможность применения такой меры процессуального обеспечения только к лицам, управляющим транспортными средствами (ст.27.12. КоАП РФ). Следовательно, орган, должностное лицо, уполномоченное применять рассматриваемую меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении, не вправе направлять на медицинское освидетельствование лицо, не управляющее транспортным средством.

Действующим законодательством РФ не установлены нормативы содержания алкоголя в крови и физиологических средах, поэтому для наличия состава правонарушения необходимо установления факта нахождения лица в состоянии опьянения. Состояние опьянения – симптомокомплекс психических, вегетативных и неврологических расстройств, обусловленных психотропным действием алкоголя, наркотических и иных одурманивающих веществ. Прямой зависимости между клиническими симптомами опьянения и содержания алкоголя в организме нет, поэтому одни лишь показания специальных технических средств и результаты химических анализов не могут служить достаточным доказательством нахождения человека в состоянии опьянения. Освидетельствование проводится врачом (в сельской местности при невозможности проведения освидетельствования врачом – фельдшером), прошедшем соответствующую специальную подготовку на базе наркологических учреждений органов управления здравоохранением субъектов РФ[[2]]. Диагноз ставится на основании результатов тестирования (пальце-носовая проба, поза Ромберга, нистагм и т.д.). Основой заключения о состоянии освидетельствуемого служат данные комплексного медицинского освидетельствования с учетом результатов лабораторного исследования.

О направлении на такое освидетельствование составляется соответствующий протокол. Достаточными основаниями полагать, что лицо находится в состоянии алкогольного опьянения, являются: показания специальных технических средств, используемых сотрудниками милиции, а также запах алкоголя изо рта, неустойчивость позы, нарушение речи, выраженное дрожание пальцев рук, резкое изменение окраски кожных покровов лица, поведение, не соответствующее обстановке.

В конечном итоге, можно сделать вывод о том, что принятая в России методика определения состояния опьянения позволяет более точно оценить состояние человека и поставить диагноз, свидетельствующий об уровне опасности, которую представляет человек, в состоянии опьянения для общества и окружающих, для дорожного движения. Однако применение меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в виде освидетельствования на состояние опьянения должно быть четко и подробно регламентировано для всех случаев, когда ее применение необходимо.

§2. Процессуальные правила и тактика освидетельствования

 

Ранее освидетельствование проводилось по направлению органа дознания или по постановлению следователя, но с участием понятых.

В постановлении (направлении) о назначении освидетельствования указывались основания для его проведения и вопросы, интересующие следователя (дознавателя).

Сотрудники ГАИ и милиции в соответствии с «Наставлением по дорожно-патрульной службе Государственной автомобильной инспекции МВД России» (Приложение 1 к приказу МВД России от 10 января 1994 г. № 6) и ст. 132 УПК РСФСР были обязаны доставить лиц, указанных в направлении (по­становлении) следователя, в медицинское учреждение для освидетельствования.

Освидетельствование, было необходимо для подтверждения или опровержения имеющихся у следователя оснований об алкогольном опьянении.

Для освидетельствования было необходимо, чтобы освидетельствуемое лицо имело документы, удостоверяющие его личность (паспорт, водительское удостоверение или другой документ с фотографией). Освидетельствование проводилось в медицинских учреждениях (наркологических диспансерах, поликлиниках, больницах и т. д.) специалистами-медиками.

При освидетельствовании, кроме сотрудников милиции, освидетельствуемого лица и медицинских работников, в обязательном порядке в соответствии со ст. 181 УПК РСФСР должны были присутствовать понятые (не менее двух человек). Поэтому индикаторы, находящиеся в распоряжении сотрудников ГАИ и используемые ими для проверки состояния алкогольного опьянения водителя, не имели доказательственной силы, так как их реакция не являлась специфичной. Она могла наступить и по другим причинам (болезни зубов, желудка, принятия лекарств и т. д.). Факт опьянения устанавливался только при проведении судебно-медицинской экспертизы, которая и должна была быть назначена, особенно при положительной реакции индикатора.

Эти выводы соответствовали требованиям Инструкции от 29 июня 1983 г., в которой, в частности, были закреплены следующие положения.

Освидетельствование с использованием индикаторных трубок "контроль трезвости".

К работе с индикаторными трубками "контроль трезвости" допускались работники Государственной автомобильной инспекции и участковые инспекторы милиции сельской местности.

Освидетельствование водителя с использованием индикаторной трубки "контроль трезвости" проводилось в присутствии двух свидетелей. Трубка вскрывалась непосредственно перед применением в присутствии обследуемого лица и свидетелей. Работник, проводящий освидетельствование, надевал мундштук респираторного баллона на конец трубки, расположенный ближе к реагенту. Затем он предлагал обследуемому лицу взять из упаковки индивидуальный мундштук однократного пользования, надеть его на противоположный конец трубки и продуть трубку до полного наполнения респираторного баллона.

Наполнитель под действием паров алкоголя должен был изменить окраску с желтой на зеленую в течение 1-2 минут. По высоте окраски наполнителя путем сравнения с цветной шкалой инструкции-памятки, прилагаемой к каждому комплекту "контроль трезвости", определялось содержание алко­голя в выдыхаемом воздухе.

Если окраска реагента не изменялась или высота столбика реагента, изменившего окраску с желтой на зеленую, не достигала уровня красной риски, то проба на содержание паров алкоголя в выдыхаемом воздухе признавалась отрицательной. Если высота столбика реагента, изменившего окраску с желтой на зеленую, достигала красной риски или выше ее, то проба признавалась положительной. Освидетельствование оформлялось протоколом.

Положительная проба на алкоголь в выдыхаемом воздухе являлась подтверждением факта употребления алкоголь­ного напитка, а протокол при согласии водителя с результатами обследования служил основанием для привлечения этого водителя в установленном порядке к ответственности за управление транспортным средством (далее - ТС) в нетрезвом состоянии.

Если обследуемое лицо было несогласно с результатами пробы, то его направляли на освидетельствование в медицинское учреждение.

При уклонении водителя от освидетельствования в присутствии двух свидетелей составлялся протокол о нарушении ПДД, в котором указывались признаки опьянения и действия нарушителя по уклонению от освидетельствования.

При подозрении на наличие у обследуемого лица заболевания, внешние проявления которого сходны с признаками алкогольного опьянения, или травматических повреждений проверка его с помощью индикаторных трубок "контроль трезвости" или других специальных технических средств не проводилась. Данному лицу оказывалась первая медицинская помощь (если она требовалась), а затем пострадавший доставлялся в лечебное учреждение для оказания ему медицинской помощи и освидетельствования на состояние опьянения.

Однако на деле это правило зачастую нарушалось. Да и забегая вперед укажем, что и теперь первые предварительные выводы делает все же инспектор ГИБДД (ГАИ) с использованием все той же "трубочки трезвости". Если первичный осмотр не позволяет сделать точные выводы, водителя направляют в медучреждение для сдачи анализов.

Освидетельствование в медицинских учреждениях

Освидетельствование в медицинских учреждениях для установления состояния алкогольного опьянения проводилось в любое время суток в специализированных кабинетах наркологических диспансеров врачами-психиатрами или наркологами, или в определяемых органами здравоохранения лечебно-профилактических учреждениях, или в передвижных специализированных медицинских автолабораториях врачами-психиатрами, наркологами, невропатологами, а также специально подготовленными врачами других специальностей.

Направление на освидетельствование осуществляли работники милиции и следователи, а также должностные лица предприятий, учреждений и организаций, ответственные за техническое состояние и эксплуатацию ТС.

В новом Уголовно-процессуальном кодексе РФ (далее - УПК РФ), большинство норм которого вступило в силу с 1 июня 2002 г., в ст. 179 в понятие "освидетельствование" включено и выявление состояния опьянения.

Освидетельствование - следственное действие, которое проводилось для обнаружения у человека особых примет, следов преступления, телесных повреждений, выявления состояния или иных свойств и признаков, имеющих значение для уголовного дела, если для этого требовалось производство судебной экспертизы. Освидетельствование могло быть произведено подозреваемому, обвиняемому, потерпевшему, а также свидетелю с его согласия, за исключением случаев, когда это необходимо было для оценки достоверности его показаний (ст. 179 УПК РФ). О производстве освидетельствования следователь выносил постановление, которое являлось обязательным для освидетельствуемого лица.

С выходом в свет постановления Правительства РФ от 26 декабря 2002 г № 930, во исполнение п. 6 ст. 27.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в России появились "Правила медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и оформления его результатов" (далее - Правила). Правила устанавливают порядок медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет ТС соответствующего вида (далее именуются соответственно - медицинское освидетельствование и водитель ТС), а также порядок оформления его результатов.

Медицинскому освидетельствованию подлежат водители ТС, в отношении которых, согласно критериям, установленным Министерством здравоохранения и социального развития РФ, имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения.

Медицинское освидетельствование проводится на основании протокола о направлении на медицинское освидетельствование, подписанного должностным лицом, которому предоставлено право государственного надзора и контроля за безопасностью движения и эксплуатации транспортного средства, и водителем ТС, в отношении которого применяется данная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Медицинское освидетельствование осуществляется в организациях здравоохранения, имеющих лицензию на осуществление медицинской деятельности с указанием соответствующих работ и услуг.

Медицинское освидетельствование проводится как непосредственно в организациях здравоохранения, так и в специально оборудованных для этой цели передвижных пунктах (автомобилях), соответствующих установленным Министерством здравоохранения и социального развития РФ требованиям. При этом медицинское освидетельствование проводится только врачом, имеющим соответствующую специальную подготовку.

В сельской местности при невозможности проведения медицинского освидетельствования врачом разрешается осуществлять его фельдшером фельдшерско-акушерского пункта, имеющим соответствующую специальную подготовку

Результаты медицинского освидетельствования отражаются в акте медицинского освидетельствования, форма которого утверждается Министерством здравоохранения и социального развития РФ. Акт медицинского освидетельствования составляется в двух экземплярах, подписывается врачом (фельдшером), проводившим медицинское освидетельствование, и заверяется печатью организации здравоохранения. Один экземпляр акта медицинского освидетельствования выдается должностному лицу, доставившему водителя транспортного средства в организацию здравоохранения, второй экземпляр акта хранится в соответствующей организации здравоохранения.

Каждая процедура медицинского освидетельствования регистрируется в специальном журнале организации здравоохранения, форма, порядок ведения и хранения которого определяются Министерством здравоохранения и социального развития РФ.

В том случае, если водитель ТС находится в беспомощном состоянии (тяжелая травма, бессознательное состояние и др.) и для вынесения заключения о наличии или отсутствии состояния опьянения требуется проведение специальных лабораторных исследований биологических жидкостей, акт медицинского освидетельствования составляется по получении результатов указанных исследований, которые отражаются в акте. Подлинник результатов лабораторных исследований, заверенный подписью специалиста, проводившего исследование, приобщается ко второму экземпляру акта медицинского освидетельствования. Первый экземпляр акта медицинского освидетельствования выдается на руки представителю органа, которому предоставлено право государственного надзора и контроля за безопасностью движения и эксплуатации транспортного средства, либо направляется в адрес этого органа по почте.

Естественно, что выход в свет указанных выше Правил сам по себе являлся демократическим документом, позволявшим цивилизованно фиксировать факт установления опьянения лица, управляющего ТС.

Однако не хватало детального регламентирования отдельных положений по факту освидетельствования лица на состояние опьянения, которое и появилось в виде приказа Минздрава России от 14 июля 2003 г. № 308 "О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения" (далее - приказ Минздрава России № 308). Приказ был зарегистрирован в Минюсте России 21 июля 2003 г. (регистрационный № 4913).

С целью устранения недомолвок и противоречий в институте о медицинском освидетельствовании на состояние опьянения законодатель ввел в оборот девять учетных форм, иных документов, именуемых Приложениями № 1-9. Так, введены следующие учетные формы и документы.

Учетная форма № 307/у "Акт медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством" (Приложение № 1).

Учетная форма № 304/у "Журнал регистрации медицинских освидетельствований на состояние опьянения лиц, которые управляют транспортными средствами" (Приложение № 2).

Инструкция по проведению медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и заполнение учетной формы № 307/у "Акт медицинского освидетельствования на состояние опья­нения лица, которое управляет транспортным средством" (Приложение № 3).

Инструкция по порядку ведения и хранения учетной формы № 304/у "Журнал регистрации медицинских освидетельствований на состояние опьянения лиц, которые управляют транспортными средствами" (Приложение № 4).

Список учетных форм первичной медицинской документации, подлежащей дальнейшему использованию (Приложение № 5).

Критерии, при наличии которых имеются достаточные основания полагать, что водитель транспортного средства находится в состоянии опьянения и подлежит направлению на медицинское освидетельствование (Приложение № 6).

Программа подготовки врачей (фельдшеров) по вопросам проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения лиц, которые управляют транспортными средствами (Приложение № 7).

Программа подготовки медицинского персонала по вопросам проведения предрейсовых, послерейсовых и текущих медицинских осмотров водителей транспортных средств (Приложение № 8).

Требования к передвижному пункту (автомобилю) для проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения лиц, которые управляют транспортными средствами (Приложение № 9).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги вышеизложенному, можно сделать следующие краткие выводы.

Первое. Несмотря на то, что процесс медицинского ос­видетельствования на состояние опьянения регулируется не на федеральном уровне, а по приказу Минздрава России № 308, тем не менее, сам факт появления такого правового акта - шаг на пути в построении правового государства. Во-первых, потому, что до выхода в свет приказа № 308 в Рос­сии не было четкого определения, с какого момента лицо (водитель ТС) может считаться пьяным. Во-вторых, цифра 0,5 промилле и выше (п. 11 Приложения № 3 к приказу Минздрава России № 308), подтверждающая такую концентрацию алкоголя в крови у определенного лица (если у него тяжкое физическое состояние), есть точка отсчета, первоначаль­ная предельная "планка", дающая право врачу (фельдшеру) считать водителя находящимся в состоянии опьянения. Это - официальная точка зрения. В-третьих, состояние опьянения может подтверждаться и другими критериями в комплексе, которых шесть. (См. комментарий к Приложению № 6).

Второе. Законодатель специально дает столь подробную регламентацию процесса медицинского освидетельствования на состояние опьянения гражданина, тем самым отсекая иные пути освидетельствования с помощью, так называемых трубок трезвости, что ранее порождало многочисленные споры между водителем и инспектором ГАИ (ГИБДД). Теперь только лицо, имеющее специальное медицинское образование (врач, фельдшер), состоящее в штате в медицинском учреждении, имеющем соответствующую лицензию, правомочно проводить медицинское освидетельствование водителя на состояние опьянения.

Как недостатки законодательства о медицинском освидетельствовании лиц на состояние опьянения следует выделить два главных момента.

Первый момент. В комментируемом приказе Минздрава России № 308 и во всех Приложениях к нему (№ 1- 9) речь идет о медицинском освидетельствовании лица, которое управляет ТС. Речь идет о водителе ТС. Однако ДТП может произойти и по вине, скажем, пьяного пешехода. Однако выходит, что по буквальному смыслу приказа Минздрава России № 308 пешехода нельзя освидетельствовать на состояние опьянения, ибо в приказе Минздрава России № 308 речь идет об освидетельствовании только водителей ТС, но не других уча­стников дорожного движения. Это в корне не верно!

Второй момент. Сам факт того, что точка отсчета концентрации алкоголя в крови начинается с цифры 0,5 промилле и выше, не должна создавать иллюзию у водителя того, что бутылка пива или стакан сухого вина за рулем ему "не повредят". Это не соответствует истине. Инспектор ГИБДД (ГАИ), "учуяв" от такого водителя запах спиртного изо рта, все равно правомочен направить в этом случае водителя на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, где неприятностей будет избежать довольно трудно.

Таким образом, можно сделать вывод, что если у водителя не тяжкое физическое состояние и содержание алкоголя в крови менее 0,5 промилле (например, 0,2 промилле), но комплекс данных (см. Приложение № 1, № 2 и № 6 в совокупности) позволяет сделать вывод о нахождении его в состоянии опьянения, то он может быть признан таковым и при уровне алкоголя в крови менее 0,5 промилле. Таково смысловое толкование п. 11 Приложения № 3. И об этом во всех случаях должен знать водитель как правоприменитель.

Приложение № 1

Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2002 г. N 930

"Об утверждении Правил медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и оформления его результатов"

В соответствии с пунктом 6 статьи 27.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Правительство Российской Федерации постановляет:

Утвердить прилагаемые Правила медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и оформления его результатов.

Председатель Правительства

Российской Федерации М.Касьянов

Москва