Особливості правового регулювання проходження служби в органах внутрішніх справ

Кафедра адміністративного права

магістерська робота

 

на тему:

Особливості правового регулювання проходження служби
в органах внутрішніх справ

План:

ВСТУП...................................................................................................................................... 3

ВИНИКНЕННЯ ІНСТИТУТУ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ І МІСЦЕ СЛУЖБИ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ ТА ОСОБЛИВОСТІ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ РОБОТИ З КАДРАМИ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ...................................................................................... 6

ОСОБЛИВОСТІ ПРОХОДЖЕННЯ СЛУЖБИ В ОВС: ПРИЙНЯТТЯ, ПРОСУВАННЯ, ЗВІЛЬНЕННЯ....................................................................................................................... 23

ПРИЗНАЧЕННЯ НА ПОСАДИ, ПЕРЕМІЩЕННЯ І ПРОСУВАННЯ ПО СЛУЖБІ. 23

ПРОБЛЕМИ РЕФОРМУВАННЯ ІНСТИТУТУ ПРОХОДЖЕННЯ СЛУЖБИ В ОВС ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ОЦІНКИ КАДРІВ ОВС........................ 43

ВИСНОВОК........................................................................................................................... 57

ВИСНОВКИ........................................................................................................................... 59

ВИСНОВОК........................................................................................................................... 71

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ......................................................................... 74

ВСТУП

Актуальність проблеми. Завдання розбудови в Україні демократичної правової держави вимагають проведення в органах внутрішніх справ якісно нової кадрової політики. Справа ускладнюється тим, що реформування кадрової роботи доводиться здійснювати у несприятливих умовах: реалії сучасного життя призвели до різкого збільшення навантаження на особовий склад органів внутрішніх справ.

Методологічна основа. Закони України "Про міліцію", затверджена Президентом України Комплексна цільова програма боротьби зі злочинністю, прийняті Кабінетом Міністрів "Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ України", "Положення про Міністерство внутрішніх справ України", "Концепція реформування системи МВС України" дали змогу не тільки створити умови для реформування системи служби в органах внутрішніх справ, а й заклали нові підвалини для підготовки фахівців майбутнього. Велике значення мало затвердження Кабінетом Міністрів України тексту Присяги працівника органів внутрішніх справ України.

Усвідомлюючи важливість проблеми і необхідність нових підходів до кадрової політики, колегія МВС затвердила Комплексну програму вдосконалення роботи з кадрами та підвищення авторитету міліції. [ \ 6 J

Серед принципів, які могли б закласти підвалини удосконалення державної служби, організації роботи з особовим складом органів внутрішніх справ, Міністр внутрішніх справ України Ю.Смирнов виділяє такі:

- верховенство Конституції України, інших законів над рештою нормативно-правових актів, посадовими інструкціями при виконанні співробітниками органів внутрішніх справ своїх обов'язків та при забезпеченні їх прав;

- відповідальність співробітників органів внутрішніх справ за невиконання або неналежне виконання своїх службових обов'язків;

- стабільність кадрового корпусу органів внутрішніх справ;

- гуманізм, тобто первинність людини, особистості, коли забезпечення інтелектуального, духовного, професійного розвитку працівників, захист та реалізація їх соціальних інтересів - це не тільки найважливіша мета кадрової політики, а й засіб вирішення кадрових завдань;

- солідарність. Зміст цього принципу може бути визначений як морально-етична, психологічна, організаційна та правова взаємообумовленість розвитку індивіда і відомства, яка гарантує баланс їх інтересів та взаємної відповідальності;

- системність, яка передбачає врахування всього різноманіття чинників, що реально впливають на діяльність органів внутрішніх справ, процеси формування відповідних кадрів;

- правова захищеність. Цей принцип визначає поняття, межі, обсяги прав і відповідальності для всіх категорій співробітників, необхідність створення якісних і відомих всім механізмів правового захисту співробітників, членів їх сімей;

- деполітизація, яка закріплює заборону на створення в органах внутріщніх справ структур політичних партій, а також релігійних об'єднань;

- рівноправність громадян при вступі на службу до органів внутрішніх справ;

- професіоналізм і компетентність, що встановлює можливісті службового зростання лише на основі поєднання високих професійних, ділових і особистих якостей співробітника;

- відкритість ("прозорість") кадрової роботи. Цей підхід полягає у знанні співробітником загальних принципів роботи з персоналом, виборі гарантій по їх здійсненню, виключенні із роботи з особовим складом маніпулювання "людським чинником". [59;25]

Президент України Л.Д.Кучма постійно підкреслює необхідність підвищення ефективності управління у різних сферах суспільного життя, в тому числі у сфері боротьби зі злочинністю. Зокрема, він підкреслив, що бачить "принаймні три причини недостатньої ефективності нашої протидії натиску криміналітету в економічній сфері. Перша - кадрова: брак досвіду, достатньо підготовлених людей, невисокі моральні якості частини працівників. Втім, це стосується не лише правоохоронних структур. Друга - організаційна: відсутність у роботі системності, скоординованості, відставання її від динаміки злочинної діяльності. Третя - правова: неповнота і суперечливість законодавчої бази."

Мета та завдання досліждення. Основна мета державної служби в органах внутрішніх справ - забезпечення організаційно-правових, морально-психологічних та інших умов для формування високопрофесійного кадрового корпусу органів внутрішніх справ, здатного ефективно вирішувати правоохоронні завдання, які поставлені перед МВС суспільством і державою.

Успішне проведення в життя кадрової політики неможливо без постійного обміну кадрів між центром та периферійними органами. В зв'язку з ускладненням функцій управління необхідно забезпечити, щоб апарат центральних органів постійно поповнювався людьми, які пройшли школу низової роботи та знають потреби практики.

В свою чергу низові органи відчувають постійну потребу в працівниках, які володіють широтою поглядів, здібністю ставити та вирішувати завдання великого масштабу, які знають роботу різних органів та підрозділів.

Поруч з кадровою політикою в широкому, стратегічному розумінні слова потрібно розглядати кадрову політику, у вузькому тактичному аспекті. Це робота керівників і громадських організацій з колективом, індивідуально з кожним робітником, організуюча діяльність, що має кінцевою метою мобілізацію особового складу на вирішення поставлених задач.

Вона буде дійсно організуючою, якщо проводиться комплексно, послідовно, з урахуванням психології особливості і міжособових відношень, що складаються в колективі. В арсеналі засобів досягнення поставлених цілей в керівника органів внутрішніх справ кадрова політика є важливим інструментом, так як дає можливість використовувати значні резерви інтенсифікації праці за рахунок використання так званого "людського фактору". Розгляд різноманітних аспектів кадрової політики має за мету звернути увагу на можливість вирішення проблем, що стоять перед колективом, "не числом, а вмінням".

Поняття кадрової політики включає в себе сукупність основних напрямків, цілей і методів роботи з людьми, або кажучи мовою науки управління, кадрова політика є засіб регулювання кількісного та якісного стану соціального об'єкту управління.

Наукова новизна. Актуальним завданням є об'єднання науки га практики при вирішенні задач реалізації кадрової політики.

Необхідно розробити наукові основи професійної орієнтації молоді для роботи в міліції, в органах внутрішніх справ. Потрібно озброїти кадри посібниками по побутових та конкретних питаннях соціології, психології і педагогіки, методики вирішення конфліктних ситуацій.

Практична значимість. Постійне вдосконалення роботи з кадрами - об'єктивна необхідність. Реалізація вимог кадрової політики в рамках окремого органу внутрішніх справ багато в чому залежить від суб'єктивних факторів: від того, на скільки правильно її розуміє керівник, на скільки повно в неї включені основні напрямки роботи з кадрами, на кінець, від того, як керівництво реалізує кадрову політику, на скільки послідовно і якими методами.

Реалізація кадрової політики в колективі органу внутрішніх справ повинна проводитись в двох напрямках: організаційному і соціально-психологічному. Організаційні засоби включають підбір, розстановку кадрів, професійне навчання особового складу. Соціально-психологічне зв'язане з регулюванням міжособових відносин, згуртованістю колективу, мобілізацією його на виконання оперативно-службових завдань, формуванням ідейної і організаційної єдності членів колективу.

Структура роботи. Магістерська робота складається з вступу, трьох розділів, висновків, списку використаної літератури.

Виникнення інституту державної служби в Україні і місце служби в системі державної служби та особливості правового регулювання роботи з кадрами органів внутрішніх справ

Адміністративне право є самостійною галуззю права, яка на даному етапі видозмінюється. Все це проходить в зв'язку з розвитком та становленням України, яка ставши на шлях розбудови нової правової незалежної держави, потребує велику кількість висококваліфікованих державних службовців, які б ефективно та професійно виконували свої функції і забезпечували нормальну діяльність державних органів. Державні службовці наділені рядом професійних обов'язків та прав, що випливають з їх діяльності. А держава в свою чергу гарантує належний соціальний захист державних службовців, надаючи їм ряд пільг, грошове забезпечення, медичне обслуговування, забезпечення житлом, надання відпочинку, пенсійне забезпечення, державне страхування та відшкодування шкоди у разі загибелі або каліцтва. Соціальне забезпечення державних службовців виконується державою і закріплено відповідними нормативними актами, які мають вищу юридичну силу (Закони України "Про міліцію", "Про службу безпеки України", "Про державну службу та державних службовців", "Про адвокатуру", "Про внутрішні війська МВС України" і т.д.).

Обрана тема, для розгляду в даній роботі є однією з найважливіших і найактуальніших в адміністративному праві. Адже функціонування та діяльність органів державної влади безпосередньо залежить від виконання службових обов'язків державними службовцями. А те, наскільки правильно та повноцінно вони будуть виконувати їх, напряму залежить від статусу, що їм надано законодавством. Від того, які права та обов'язки вони матимуть та як буде здійснюватися контроль за їх дотриманням. Варто зазначити і те, що саме від організації трудової діяльності державних службовців залежить життя і добробут кожного громадянина, а відповідно і держави в цілому. Актуальність цієї проблеми має особливо важливе значення на теперішній час. Адже як прикро, коли в такий скрутний для нашої держави час як зараз, зустрічаються все більше й більше випадків порушення прав людини. Ще більш прикро, коли це трапляється з боку державних службовців, а особливо співробітників міліції. В таких випадках напрошується думка, що мабуть це трапляється через не досить досконале законодавство та слабкий контроль за їх діяльністю з боку контролюючих органів.

Ось чому, напевно, ця тема є дуже актуальною і викликає не аби яке бажання спробувати розкрити в своїй роботі всі необхідні аспекти діяльності державних службовців.

Державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів (ст. 1 Закону України "Про державну службу").

Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.

Право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України (ст. 4 Закону України "Про державну службу").

Професійні службовці належать до певної групи населення — осіб найманої праці, зайнятих у сфері управління «виробництвом» управлінських рішень та їх реалізацією в порядку службових завдань.

Професійну службу можна диференціювати за ознакою її організації та порядком проходження на державну та службу в недержавних структурах (у органах самоврядування, об'єднаннях громадян, приватноправових структурах).

Державна служба ґрунтується на таких основних принципах:

- служіння народу України;

- демократизму і законності;

- гуманізму і соціальної справедливості;

- пріоритету прав людини і громадянина;

- професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі;

- персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни;

- дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування;

- дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян.

Перший вид служби - загальна служба - передбачає проходження її у сферах державного сектора виробництва, в органах транспорту, в органах, завданням яких є забезпечення внутрішньої стабільності держави, в навчальних, наукових установах, закладах охорони здоров'я, культури тощо.

Окремим видом загальної служби є професійна управлінська праця у органах державної виконавчої влади, що регулюється Законом України «Про державну службу» (1993 р.).

Службовець (і це особливість юридичного статусу) –­ учасник специфічного правовідношення, оскільки вступає, з одного боку, у трудові правовідносини, пов'язані з особистим професійним становищем, трудовими правами та обов'язками, із самим процесом праці, а з іншого боку — у адміністративно-правові, пов'язані з виконанням вимог служби, управлінських функцій (владовідношення). Як бачимо, службовець – суб'єкт подвійного (парного) правовідношення.

Отже, професійна служба — це адміністративно-правове відношення службовця, який перебуває на посаді в державних органах, об'єднаннях громадян, органах місцевого самоврядування, недержавних структурах за призначенням, обранням, конкурсом, контрактом, до цих організацій, що має своїм змістом обов'язкову діяльність по реалізації управлінських функцій.

Професійна служба як правовий інститут — це сукупність норм, що належать до різних галузей права і визначають: порядок вступу на службу (найняття), її проходження, права та обов'язки службовців (норми трудового й адміністративного права); порядок оподаткування, матеріального стимулювання (трудове і фінансове право); нормування, оплату праці, соці­альне страхування, сумісництво, режим виробничого процесу (трудове право); юридичну відповідальність тощо.

Що стосується вимог, які ставляться до громадян при вступі на державну службу, то можна виділити дві групи таких вимог: загальні та специфічні.

До перших належить обмеження щодо перебування на державній службі в одній установі чи підприємстві особам, які є близькою ріднею між собою або свояками, якщо їхнє одночасне перебування на службі пов'язане з підпорядкованістю чи підконтрольністю одного з них іншому. При цьому у Постанові РНК УРСР від 4.06.33 р. (Про сумісництво посад та службу родичів в установах, підприємствах і організаціях усуспільненого сектора» (ст. 16, 17) та в ст. 25 Кодексу законів про працю України (доповнення 1995 р.) йдеться про безпосередню підпорядкованість чи підконтрольність, а не загальну. Подібне обмеження вправі вводити і приватний власник.

Із цього правила (яке не є розширювальним правилом) винятки можуть бути зроблені лише Кабінетом Міністрів, наприклад, для окремих посад на підприємствах, для віддалених населених пунктів, де ускладнено підбір кадрів або, навпаки, існує безробіття.

Встановлені обмеження не поширюються на тих, хто займає підпорядковані чи підконтрольні виборні посади.

На державну службу не приймаються недієздатні, а також особи, позбавлені за вироком суду права перебувати на певних посадах у апараті державного управління (Кримінальний кодекс України). В окремих галузях ця заборона регулюється типовими інструкціями, затверджуваними центральним галузевим органом.

Забороняється суміщення державних посад з приватними. Керівникам, заступникам керівників державних підприємств, установ і організацій, їхніх структурних підрозділів, а також службовим особам державних органів, органів місцевого самоврядування діючим законодавством (Декрет Кабінету Міністрів України від 31.12.92 р. «Про впорядкування діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, створених за участю держпідприємств») заборонено безпосередньо займатися підприємницькою діяльністю. Це виключає можливість бути учасниками будь-якого приватного торгового, промислового підприємства, займатися підрядами або поставками, брати участь у договорах оренди та в будь-якій формі вступати у відносини комер­ційного характеру з державними органами, бути повіреним третіх осіб у справах установ та підприємств, де вони (повірені) перебувають на службі, сприяти фізичним і юридичним особам з використанням свого службового становища у підприємництві і т.п.

Ніяких інших обмежень законодавством не передбачено. Навіть більше, передбачено кримінальну відповідальність за відмову у прийомі на роботу в держапарат з мотивів вагітності, годування дитини груддю або наявності дитини віком до 3-х років. Є також незаконною відмова в прийнятті на роботу з таких підстав, як соціальне походження, стать, майновий стан, національна приналежність, колишня судимість, засудження батьків чи родичів, оскільки таке не передбачено спеціальними законами (винятки складають деякі галузі державного управління — правоохоронні органи, дипломатична служба і т.ін., кандидати на службу в яких проходять перевірку на відсутність будь-яких компрометуючих фактів, за наявності їх згоди на таку перевірку).

До спеціальних вимог стосовно вступу на професійну службу можна віднести віковий ценз, наявність спеціальної освіти, вчених ступенів, звань, практичного стажу зі спеціальності, стан здоров’я; принесення присяги, складання кваліфікаційного іспиту, проходження стажування; подання декларації про доходи (для державної служби).

Невід'ємним компонентом служби, як юридичного інституту, є посада, оскільки кожний громадянин, що вступив на професійну службу в державних органах чи недержавних організаціях, займає посаду на відміну від робітника, що працює за спеціальністю, котра характеризує рід трудової діяльності.

Згідно із Законом України "Про державну службу”. Посада - це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.

Посадовими особами відповідно до цього Закону вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.

Посада, будучи одночасно робочим місцем та бюджетною позицією, утворюється у розпорядчому порядку. Правовими актами компетентних органів визначається її назва, місце у службовій ієрархії, порядок заміщення. Вона включається у штатний розклад, в єдину номенклатуру посад службовців. При цьому найменування посад має максимально точно віддзеркалювати зміст і характер роботи, що виконується працівником.

Службові позиції за тотожністю функціональних завдань впорядковано в ієрархічну структуру, у певні організаційні підрозділи, а за такою ознакою, як наявність (відсутність) обсягу владних повноважень — у шкалу залежностей: майже кожна посада є одночасно керівною щодо попередньої, вона ж і підпорядкована щодо наступної. Отже, структура посад воднораз є і структурою виконавчої влади (владних повноважень).

Посада є часткою структури органу, виявом його компетенції у вигляді владних повноважень, якими наділяється саме посада, а не конкретний службовець. Отже, владне повноваження — це механізм компетенції, її продукт на рівні посади. Якщо посада має займатися за контрактом, то зміст і характер повноважень «насичується» в залежності від умов контракту. Водночас треба зазначити, що в управлінському апараті, крім посад, що передбачають реалізацію владних повноважень та вчинення будь-яких юридичне значущих дій, існує велика група посад, праця на яких обумовлена виконанням функцій, що не виражають волю держави, але є потрібними внаслідок забезпечуючого характеру таких, створення матеріальних, інших умов для виконання владних повноважень, тобто визначального виду діяльності органу виконавчої влади. Отже, йдеться про два окремі поняття — «службова особа» та «особа, що перебуває на службі».

Обсяг владних повноважень службових осіб, авторитет, властивий владі, визначається, отже, їхньою посадою.

Владні повноваження умовно поділяються на державно-владні, що виражають волю держави і передаються нею службовим особам на підставі закону, та юридично-владні, що не виражають волю держави, але мають законний характер (повноваження службових осіб громадських організацій, партій, приватних підприємств і установ).

На службу до державного органу або приватної структури громадянин може вступати з досягненням 16 років, тобто віку обмеженої цивільної дієздатності. Це і є загальним правилом, якщо на доповнення до нього спеціальними законодавчими або нормативними актами не встановлено іншого віку, наприклад, для суддів і прокурорів — 25 років, для депутатів усіх рівнів — 18 років, для призову на дійсну військову службу — 18 років тощо.

Діючим законодавством передбачається зайняття певних посад на державній службі лише особами зі спеціальною освітою. Це посади прокурорів і слідчих, лікарів та педагогів, ветеринарних працівників тощо.

Практичний стаж із спеціальності, необхідний для заміщення керівних посад у соціально-культурних установах, становить 3 роки (директори загальноосвітніх шкіл, завідуючі дошкільних установ та ін.), для зайняття посади народного судді районного (міського) суду потрібний стаж роботи за юридичною спеціальністю не менше 2 років, судді суду вищого рівня — не менше 5 років, з них не менше 3 років на посаді судді тощо.

Умовою до зайняття окремих посад на державній службі є придатність до виконання певних обов'язків за станом здоров'я. Це посади командного складу морських суден, органів внутрішніх справ, збройних сил тощо.

Особи, які вперше призначаються на прокурорсько-слідчі посади або обираються шляхом конкурсного відбору на посади суддів, приймають присягу, текст якої затверджується Верховною Радою України.

Наявність вчених ступенів та звань необхідна для заміщення посад ректорів, директорів, проректорів, заступників директорів, завідувачів відділами НДІ, завідувачів кафедрами, деканів, їхніх заступників. Вимоги проходження стажування для осіб, які не мають стажу практичної роботи за спеціальністю, визначає Закон України «Про прокуратуру»

Найкращою організаційно-правовою формою заміщення посад є конкурс, що передбачає відбір претендентів на посаду або методом екзаменування, коли кращі працівники відбираються на основі серії випробувань, вправ, тестів у сфері загальнокультурного розвитку і виявлення рівня професійних знань, або методом змагання документів про ступінь професійної, наукової кваліфікації (документальний конкурс).

Із конкурсної системи існує два винятки. Цей метод не застосовується на вершині законодавчої та виконавчо-владної ієрархії та для заміщення посад виконавчого, технічного і обслуговуючого персоналу державних органів, тобто у підвалині цієї піраміди. У першому випадку конкурс не припускається і призначення проводяться винятково за розсудом вищого органу законодавчої або виконавчої влади. У другому випадку зарахування на посаду проводиться внаслідок однобічного акту вищестоящої службової особи.

Обрання як метод заміщення посад у деяких органах виконавчої і судової влад є за своєю суттю тим самим призначенням, яке, однак, здійснюється групою індивідів.

Вступ на професійну службу може оформлюватися договірним двостороннім актом-коптрактом.

Контракт укладається не з посадою, що було характерно для строкової трудової угоди, а з людиною. Контракт може передувати призначенню або укладається після обрання (конкурсу) і має прямий характер, є підставою для видання наказу (розпорядження) про призначення. Його зміст визначається не тільки законодавством про працю — типовою формою контракту, а й особливими умовами праці, винагороди, відповідальності, розірвання контракту, які мають індивідуальне значення, бо можуть і не передбачатися вказаними вище нормативами. Як строки дії встановлених контрактом трудових відносин, так і пільги, гарантії є предметом погодження обох сторін. Разом з тим, може бути обмежено право на звільнення за власним бажанням при відсутності поважних причин, а відповідальність за дострокове розірвання контракту (неустойка) не передбачена.

Контракти можуть укладатися лише у випадках, прямо передбачених конкретними законами, наприклад, «Про залізничний транспорт», «Про освіту», нормативними актами щодо укладання контрактів з керівниками державних підприємств, спортсменами, тренерами, а щодо службовців приватного сектору (спільні, орендні підприємства, установи), то укладання з ними контрактів не є обов'язковим.

Державна політика у сфері державної служби визначається Верховною Радою України.

Основними напрямами державної політики у сфері державної служби є визначення основних цілей, завдань та принципів функціонування інституту державної служби, забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції.

Для проведення єдиної державної політики та функціонального управління державною службою утворюється Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України.

Питання функціонування державної служби в інших державних органах, правове становище яких регулюється спеціальними законами України, вирішуються цими органами.

Органом управління державною службою в державних органах та їх апараті є Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України.

Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України:

·           прогнозує і планує потребу державних органів та їх апарату в кадрах;

·           забезпечує разом з іншими державними органами реалізацію загальних напрямів політики у сфері державної служби в державних органах та їх апараті;

·           розробляє і вносить на розгляд Кабінету Міністрів України проекти нормативних актів з питань державної служби в державних органах та їх апараті;

·           розробляє, координує і контролює здійснення заходів щодо підвищення ефективності державної служби в державних органах та їх апараті;

·           здійснює методичне керівництво проведенням конкурсного відбору державних службовців в державних органах та їх апараті;

·           організує навчання і професійну підготовку державних службовців державних органів та їх апарату;

·           контролює дотримання визначених цим Законом умов реалізації громадянами права на державну службу;

·           організує, координує та забезпечує умови для розвитку наукових досліджень з питань державної служби.

Під правовим регулюванням розуміється вплив права на поведінку людей, за допомогою якого держава забезпечує необхідну їй поведінку учасників регулюючих суспільних відносин. При цьому суспільні відносини виступають як "організаційно-управлінські, організаційно-владні відносини".

Співробітники органів внутрішніх справ України являють собою різновид державних службовців. Вони виконують управлінські та правоохоронні функції, мають певний статус, здійснюють від імені і за дорученням держави виконавчо-розпорядчі повноваження. Правовою основою діяльності службовців органів внутрішніх справ є Конституція України. Закони України “Про міліцію”, “Про державну службу”, “Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України”, яке затверджене Постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 29 липня 1991 року № 114, “Положення про органи внутрішніх справ різноманітних рівнів” та іншими законодавчими актами. Постанови Уряду України, нормативні акти Міністерства внутрішніх справ України, рішення місцевих рад, прийняті в порядку їх компетенції . Треба зазначити, що Закон України “Про державну службу” розповсюджується на співробітників органів внутрішніх справ тільки для регулювання тих питань, що регламентуються спеціальними нормативними актами.

Службовці ОВС - це громадяни, які працюють у цих органах, апаратах і службах на певних посадах в основному за призначенням з оплатою за працю із коштів державного бюджету чи за рахунок підприємств, організацій та громадян за надані послуги.

Вони діють за дорученням і від імені держави відповідно до посадових повноважень для практичного здійснення покладених Законом України "Про міліцію" обов'язків щодо надійної охорони громадського порядку, боротьби із злочинністю та іншими правопорушеннями.

Стосовно кваліфікації співробітників ОВС України можна зауважити, що їх службовці як і інші співробітники апарату державного управління можуть бути класифіковані залежно від виду обов'язків, які вони виконують, та їх компетенції.

Правове регулювання роботи з кадрами органів внутрішніх справ протидіє випадковому і свавільному (без всяких правил) підбору, переміщенню та просуванню по службі співробітників.

Впорядкованість підсистеми "кадри" - не самоціль, а засіб охорони, підтримки в заданому стані, удосконалення системи органів внутрішніх справ. Ціль правового регулювання – здобути відповідності між поведінкою окремих співробітників, діями колективів підрозділів, органів внутрішніх справ в цілому при реалізації функції системи. Ступенем досягнення цієї цілі визначається ефективність правового регулювання роботи з кадрами. В зв'язку з цим заслуговує уваги висловлені в літературі пропозиції про комплексне соціологічне забезпечення правотворчості, під яким розуміється система конкретних соціологічних та соціально-правових досліджень, які проводяться в процесі підготовки нормативних актів для виявлення соціальної обумовленості правових норм та їх очікуваної ефективності.

Правове регулювання як управлінська діяльність підрозділяється на правотворчість і реалізацію правових норм. В якості необхідних компонентів соціального управління найбільш суттєве значення мають дві функції права. Перша проявляється втім, що право є офіційним, нормативним, державно-владним засобом вираження, закріплення загальних програм управління, його директивної основи і надання їм загальнообов'язкового значення; друга - в тому, що інститути права, "правові механізми" забезпечують (оснащають юридичною силою, гарантують) оперативну управлінську діяльність. Правові норми, які регулюють роботу з кадрами органів внутрішніх справ, представляють собою управлінське рішення загального характеру, основу і передумову діяльності суб'єктів управління кадрами. [55]

Важливою особливістю цих норм є їх інформаційна сутність, наповненість директивною інформацією, підкріпленою владною силою держави.

Модель можливого управлінського рішення, закріплена в правовій нормі, реалізується шляхом її додержання, виконання, використання та застосування. При цьому виділяються три основні змінні, за допомогою яких правові розпорядження впливають на соціальну поведінку: значимість правового розпорядження в системі соціально-економічних відносин, рівень правосвідомості населення та психологічні особливості співробітника, приймаючого управлінське рішення.

Реалізація правових норм в роботі з кадрами - це специфічна управлінська діяльність, пов'язана з прийняттям конкретних управлінських рішень їх рамках правової норми. При цьому на управлінське рішення в сфері роботи з кадрами великий вплив чинять такі моменти, як цінностні орієнтації, професійні установки і стереотипи керівників та співробітників кадрових апаратів.

Нормативно-правові моделі роботи з кадрами реалізуються з урахуванням конкретної управлінської ситуації.

Управління виступає як аналіз, сортування і оцінка хвилюючих соціальну систему діянь, відкидання діянь несприятливих і використання сприятливих. [65]

Ефективність правового регулювання роботи з кадрами обумовлена як ефективністю правових розпоряджень, так і ефективністю діяльності їх реалізуючих суб'єктів управління.

Наукове управління роботою з кадрами в якості окремого завдання передбачає і впорядкування зв'язків між стадіями правового регулювання в цілях нормального функціонування системи органів внутрішніх справ.[68]

Питання про галузеву належність норм про роботу з кадрами ОВС недостатньо вивчене. Можливо, що за основу віднесення їх до певної галузі права повинна бути взята визначальна ознака - предмет правового регулювання, тобто об'єктивно які складають групи управлінських відносин. Завдання полягає в тому, щоб глибоко і комплексно досліджувати взаємозв'язки і взаємодії правових норм з соціальною дійсністю. [46]

Стосовно комплексу нормативних актів про роботу з кадрами органів внутрішніх справ їх доцільно розділити на наступні групи:

а)визначаючі правовий статус керівників органів внутрішніх справ і кадрових апаратів;

б)конкретизуючі та деталізуючі конституційне право на працю в специфічній сфері громадсько-корисної діяльності (правовий статус рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ);

в)регламентуючі відносини між суб'єктами і об'єктами управління (керівниками і співробітниками органів внутрішніх справ) і пов'язані з ними відносинами по управлінню кадрами.

До першої групи відносяться норми про номенклатуру посад. По своїй правовій природі номенклатура посад - це не що інше, як розподіл компетенції в області роботи з кадрами.

Номенклатура конкретизує і деталізує управлінські повноваження суб'єкта роботи з кадрами, сприяє процесу впорядкування діяльності керівників різного рангу в області роботи з кадрами.

Таким чином, можна зробити висновок, що норми першої групи істотно норми компетенційні. Їх галузева належність в юридичній літературі не отримала єдиної оцінки. Можна погодитись з думкою, що компетенційні норми по своїй правовій природі відносяться до адміністративно-процесуальних, які регулюють порядок реалізації повноваження по здійсненню функцій державного управління.

Норми другої групи визначають правове положення рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ як учасників специфічних трудових відносин.

Особливості громадсько-корисної діяльності кадрів органів внутрішніх справ являються тим об'єктивним фактором, в силу якого особи рядового і начальницького складу наділяються спеціальною адміністративною правосуб'єктністю. Якщо загальна державна служба породжує лише деякі особливості трудової правосуб'єктності (дисциплінарна відповідальність в порядку підлеглості, додаткові основи припинення трудового договору, особливий порядок розгляду трудових суперечок), то з моменту зарахування в кадри МВС громадянин є суб'єктом особливих адміністративно-трудових відносин. При цьому правосуб'єктність рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ відрізняється від правосуб'єктності військовослужбовців та співробітників органів державної безпеки. С 5 \ J

Ступінь якісної відокремлюваності трудових відносин рядового і начальницького складу від трудових відносин працівників та службовців органів внутрішніх справ детермінує особливий метод правового регулювання.

Для трудових відносин працівників та службовців характерні "участь профсоюзів в розробці і прийнятті нормативних актів про працю, у вирішенні трудових спорів, заключению колективних договорів, у контролі за дотриманням трудового законодавства". £^9.1

Кадри органів внутрішніх справ не приймають безпосередньо участь в розробці нормативних актів, визначенні локальних умов праці, контролю за дотриманням правових норм. Це віднесено до компетенції суб'єктів управління певного рангу.

Метод влади і підлеглості, притаманний адміністративним правовідносинам, в повній мірі проявляється в нормах, регулюючих роботу з кадрами органів внутрішніх справ.

Змістом управлінських відносин є особливого роду діяльність людей, виступаюча у вигляді взаємодії сторін даних відносин (суб'єктів та об'єктів управління). Норми, що регулюють відносини між керівниками (кадровими апаратами) і рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ, опосередковують необхідний момент взаємозв'язку, динаміку роботи з кадрами.

По характеру правових розпоряджень відрізняють такі норми про роботу з кадрами органів внутрішніх справ: матеріальні норми адміністративного права, адміністративне - процесуальні, організаційно -технічні.

Ведуча роль належить матеріально-правовим нормам, по відношенню до яких адміністративне - процесуальні та організаційно-технічні норми являються допоміжними. В той час єдність змісту процедури і техніки кадрових відносин актуальна теоретична і практична проблеми.

Сукупність норм про роботу з кадрами органів внутрішніх справ забезпечує відносно самостійний регулятивний вплив на певну ділянку громадських відносин, пов'язаних з суспільне корисною діяльністю в сфері охорони порядку. Норми про роботу з кадрами органів внутрішніх справ відрізняються фактичною і юридичною однорідністю.

Критерієм їх розмежування є предмет правового регулювання - окремі елементи складних суспільних відносин між суб'єктом і об'єктом управління кадрами (проходження служби, грошове утримання і речове забезпечення, робочий час і час відпочинку, пенсійне забезпечення, службова дисципліна).

Державна служба в органах внутрішніх справ - це складний правовий інститут, об'єднуючий слідуючі субінститути:

1) комплектація по роботі з кадрами;

2) проходження служби;

3) грошове утримання та речове забезпечення;

4) робочий час і час відпочинку;

5) службова дисципліна;

6) пенсійне забезпечення;

7) навчання кадрів;

8) облік і звітність.

В кожному з вказаних субінститутів можна виділити декілька однорідних правових спільностей.

Так, в субінституті: "Проходження служби" можна відокремити асоціації норм, регулюючих підбір, розстановку, просування та звільнення кадрів, порядок присвоєння спеціальних звань, службового атестування.

Субінститути " Комплектація по роботі з кадрами", "Облік і звітність" займають особливе місце по відношенню до інших інститутів.

У відповідності з організаційною структурою системи органів МВС та ієрархічним рівнем суб'єктів управління кадрами розрізнюють правові спільності регламентуючі компетенцію керівників і кадрових апаратів різного рівня.

Організаційно-технічні норми функціонального субінститута "Облік і звітність" забезпечує "прохідне" регулювання однорідних операцій, які стосуються більшості елементів роботи з кадрами.

Подальша деталізація норм про роботу з кадрами передбачає виділення асоціацій правових норм, регулюючих певну операцію по роботі з кадрами (медичне обстеження, атестація і т.д.)

Нормативний акт органів управління - один з різновидів управлінських рішень, при цьому вольовий момент - владне волевиявлення - надає їм форму акту державного управління. Для того, щоб програмне управлінське рішення трансформувалось у нормальний акт, необхідно владне волевиявлення компетентного правотворчого органу, що відноситься як до самої програми, так і до її форми.

Підхід до нормативного акту як до зовнішньої форми реального вираження та об'єктивації програмних управлінських кадрових рішень дозволяє виявити характер взаємозв'язку між ними і значення системи нормативних актів і її окремих елементів для управління кадрами. Подальше вдосконалення роботи з кадрами детермінує впорядкованість зовнішньої форми відповідних правових програм.

Нормативні акти про роботу з кадрами представляють собою підсистему актів, що регулюють громадські відносини в сфері виконання функцій, що покладені на органи внутрішніх справ.

В свою чергу вони представляють собою певну цілісність, що володіє внутрішньою структурою, необхідними суборденаційними та координаційними зв'язками, що забезпечує повну ефективність правового регулювання роботи з кадрами.

Необхідно відмітити складну, високоорганізовану, не тільки багаторівневу, але і різноплощинну структуру законодавства. Ця характеристика відноситься і до системи нормативних актів, що регулюють роботу з кадрами органів внутрішніх справ.

Ієрархія нормативних актів про роботу з кадрами відображає ієрархію загальних та спеціальних суб'єктів управління, що наділені правотворчою компетенцією.

В загальному вигляді вона може бути подана таким чином:

1) Конституція України;

2) Закони України;

3) Указ Президента України;

4) постанови Кабінету Міністрів України;

5) накази, інструкції та вказівки міністра внутрішніх справ України;

6) накази нормативного характеру начальників ГУМВС, УМВС в Автономній республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Ієрархія нормативних актів по роботі з кадрами визначає різну ступінь їх юридичної сили. В системі нормативних актів про роботу з кадрами органів внутрішніх справ основним кодифікованим. актом являється "Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ". В той же час більшість норм Положення про проходження служби відноситься до першопочаткових, підлягаючих конкретизації у відомих нормативних актах.

В силу цього для певної кількості відомчих нормативних актів характерний предметно-функціональний зв'язок з Положенням про проходження служби. Наприклад, для Положення про атестацію рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ характерний такого роду зв'язок з нормами, викладеними в п.п. 36 -38 Положення про проходження служби. C6J

Поруч з кодифікованим актом - Положення про проходження служби роботи з кадрами регламентується цілою чергою консолідованих актів.

Консолідовані акти, як правило, відносяться до окремих субінститутів або до асоціацій правових норм. Прикладом таких норм може служити Кодекс честі. Наявність таких консолідованих актів ускладнює внутрішню структуру розглядаємо'!' правової системи. Крім суборденаційних суттєве значення отримають координаційні зв'язки між консолідованими актами одного і того ж ієрархічного рівня. Але і цим не вичерпується складність внутрішньої структури аналізуємо'!' сукупності правових норм: один субінститут під час об'єднує норми декількох консолідованих актів різної юридичної сили.

У випадках їх порушення застосовуються норми Дисциплінарного уставу, які передбачають види та порядок накладення дисциплінарних покарань. Таким чином, зв'язок між цими нормативними актами тотожний зв'язку між диспозицією та санкцією правової норми. L2 \ ]

Основний масив нормативних актів про роботу з кадрами відноситься до підзаконних. Однак, у своїй більшості нормативні акти про роботу з кадрами органів внутрішніх справ є відомчі, що затверджуються наказом міністра внутрішніх справ України.

Характерна риса відомчих нормативних актів підзаконність, опосередкована через підзвітність актам уряду.

Ступінь підзаконності визнає не тільки юридичну силу, але й місце даного нормативного акту в системі актів, що регламентують роботу з кадрами органів внутрішніх справ. В зв'язку з цим визначення ступіні підзаконості нормативного акту не тільки теоретична, але й актуальна правотворча та правоприміняюча проблема.

Наступною особливістю системи нормативних актів про роботу з кадрами є сполучення директивних актів з актами, що регулюють відношення між суб'єктом та об'єктом управління.

Директиви виступають в якості інструменту стратегічного керівництва. Вони не формулюють конкретних правил поведінки або розпоряджень, що породжують, змінюють чи припиняють правовідносини. В директивних нормативних актах містяться вказівки та ті загальні цілі, до яких необхідно прагнути, ті міркування, виходячи з яких необхідно вирішувати відповідні проблеми.

Для системи нормативних актів про роботу з кадрами характерне сполучення актів загального керівництва, керівництва кадрами і керівництва певними групами співробітників. Оскільки кадрова функція забезпечує ефективність управління органами внутрішніх справ, в багатьох нормативних актах загального характеру містяться норми про роботу з кадрами.

Система нормативних актів про роботу з кадрами була б неповною, якщо б не включала витягів з актів загального характеру. Їх місце у розглядаємій системі визначається характером правових розпоряджень, розділів, пунктів, частин тих або інших норм, що відносяться до роботи з кадрами.

В системі нормативних актів про роботу з кадрами вирішальна роль належить тим актам, котрі відносяться до всіх осіб рядового та начальницького складу. Ці акти являються ядром відповідного субінституту, основою оперативної управлінської діяльності кадрових апаратів.

Разом з тим у процесі управління виникає об'єктивна необхідність зосередити увагу керівників і кадрових апаратів на роботі з певною групою співробітників. Відповідні програмні управлінські рішення закріплюються у нормативних актах, дія яких обмежена по об'єкту управління.

Між актами загального керівництва, керівництва кадрами і керівництва певними групами співробітників можуть існувати як субординаційні, так і координаційні зв'язки. Спеціальні норми закріплюють програмні управлінські рішення, відмінні від загальних програм управління кадрами. Внаслідок неприйнятності або недостачі загальної програми розроблюються та санкціонуються спеціальні програми по управлінню певними групами співробітників.

З прийняттям Конституції України розпочався новий етап в удосконаленні правового регулювання роботи з кадрами органів внутрішніх справ.