Понятие, структура и содержание предметов ведения и полномочий государственных и муниципальных органов власти в субъекте Российской Федерации

1.1 Понятие, структура и содержание предметов ведения и полномочий государственных и муниципальных органов власти в субъекте Российской Федерации

Эффективность местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой взаимоотношений между государственными органами власти и органами власти местного самоуправления. Государственное регулирование местного самоуправления охватывает широкий спектр воздействий:

- законодательное регулирование;

- экономическое регулирование;

- государственная поддержка;

- контроль и надзор;

- государственные гарантии прав.

Одна из главных задач такого регулирования – это определение предметов ведения и полномочий местного самоуправления. От того, решение каких вопросов возлагает государство на местное самоуправление и какими полномочиями наделяет органы местного самоуправления, зависит эффективность их деятельности.

Применительно к органам публичной власти предметы ведения – это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Совместным ведением является отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов.

К предметами совместного ведения Федерации и ее субъектов относятся такие сферы общественных отношений, по регулированию и (или) управлению которыми властные полномочия принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов Российской Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.

Предsметы совместного ведения и полномочия органов Федерации и ееz субъектов, закрепленные в ст. 72 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп.

Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:

- обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

- защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, общественной безопасности, защита прав национальных меньшинств, правопорядка, режим пограничных зон;

- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

- определение общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:

- разграничение государственной собственности, вопросыw владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

- природопользование, охранаr окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, регулирование деятельности на особо охраняемых природных территориях, охрана памятников историиc и культуры;

- общие вопросы образования, науки, культуры, воспитания, физической культуры и спорта;

- координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, в том числе социальное обеспечение;

- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, а также ликвидация их последствий;

- установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

3. Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы:

- кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;

- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательствоn, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

4. Осуществление координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Предметы ведения субъектов Федерации составляют такие сферы общественных отношений, по регулированию и управлению которыми только органы государственной власти субъектов Федерации (а также органы местного самоуправления в установленном законодательством объеме) обладают и осуществляют все властные полномочия, что также не исключает возможности делегирования ими осуществления отдельных полномочий федеральным органам или органам местного самоуправления.

Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности – функции. Иногда понятия предмета ведения и функций трудноразличимы. Например, содержание дорог одновременно предмет ведения и функция (вид деятельности) какого-либо органа. А такой предмет ведения, как местные финансы, не содержит в своем названии какой-то функции (применительно к местному самоуправлению).

Предметы ведения местного самоуправления – это круг определяемых Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований вопросов, обусловленных осуществлением местного самоуправления, его задачами и целями, местом и ролью в осуществлении власти народа, решение по которым принимается непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления самостоятельно.

Предметы ведения местного самоуправления являются необходимым элементом правового статуса каждого муниципального образования. Предметы ведения местного самоуправления, установленные нормами муниципального права, прежде всего определяют те области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее – ФЗ № 131) используют для характеристики предметов ведения местного самоуправления понятие «вопросы местного значения». Вместе с тем Конституцией Российской Федерации и названным выше Законом в круг предметов ведения включены также и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться местные органы. Таким образом, предметы ведения местного самоуправления состоят из: а) вопросов местного значения; б) отдельных государственных полномочий.

Согласно ФЗ № 131 вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ, указанным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В ФЗ № 131 отсутствует указание на устав муниципального образования и на законы субъектов Федерации. Таким образом, субъекты Федерации лишились права относить своими законами к вопросам местного значения иные вопросы (не вошедшие в федеральный перечень), которое им предоставлял Федеральный закон 1995г. «Об общих gпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а муниципальные образования – права принимать к своему рассмотрению данные вопросы, основываясь на законах субъектов Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской федерации и ФЗ № 131 к вопросам местного значения относятся:

1. Организация местного самоуправления и ее правовое закрепление в уставе муниципального образования. Каждое муниципальное образование, в процессе решения вопросов организации и структуры местного самоуправления, самостоятельно разрабатывает и принимает свойf устав, вносит в него изменения, а также осуществляет контрольd за его соблюдением.

2. Правовое регулирование муниципальных отношений в рамках полномочий местного самоуправления. Значительная часть норм, которая регулирует муниципальные отношения, содержится в уставах муниципальных образований. Кроме того, муниципальные образования принимают общеобязательные правила по предметам своего ведения; устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью; осуществляют регулирование по планировке и застройке территории муниципального образования; регулирование по использованию водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения, решают другие вопросы правового регулирования муниципальных отношений.

3. Управление муниципальной собственностью и местными финансами, обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Муниципальные образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью; формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения. При осуществлении этой деятельности необходимо учитывать задачи комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования. Наряду с этим, органы местного самоуправления разрабатывают и принимают планы и программы развития муниципального образования, предусматривая рациональные пропорции в развитии производственной и социальной инфраструктур, осуществляют координацию при участии предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

4. Организация, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах. Муниципалитеты организуют, содержат и развивают муниципальные учреждения образования, здравоохранения. К их ведению относятся вопросы по созданию условий для деятельности учреждений культуры, сохранению памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности. Муниципальные образования создают условия для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании.

5. Осуществление контроля за соблюдением правовых актов муниципального образования, участие в контроле за соблюдением законодательства на территории муниципального образования. Муниципальные образования осуществляют контроль за соблюдением своих уставов, общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования. В ведении муниципальных образований находятся также вопросы контроля за использованием земель на территории муниципального образования. Муниципалитеты участвуют в охране окружающей среды на территории муниципального образования, а также осуществляют иную контрольную деятельность в соответствии с федеральным законодательством, уставами муниципальных образований.

6. В круг предметов ведения местного самоуправления входят также вопросы, связанные с формированием и организацией работы органов и должностных лиц местного самоуправления.

В ведении муниципальных образований находятся также иные вопросы местного значения, предусмотренные законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Для муниципальных образований каждого вида ФЗ № 131 закрепляет свой перечень вопросов местного значения:

- для городских и сельских поселений;

- для муниципальных районов;

- для городских округов.

Применительно к Рязанской области следует отметить, что существует Закон Рязанской области «О порядке решения на территории Рязанской области вопросов местного значения поселений в 2008 году», в котором перечислен перечень вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления городских и сельских поселений; но с 1 января 2009 года он утрачивает силу, а новый закон, регулирующий данные отношения еще не принят.

Полномочия – это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия – это права, совмещенные с обязанностями. Что касается компетенции, то под ней понимается сочетание предметов ведения и полномочий.

По предметам исключительного ведения субъекты Российской Федерации реализуют всю полноту регулятивных, исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий, которые должны осуществляться исключительно за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, а также высшего исполнительного государственного органа власти субъекта Российской Федерации закреплены в федеральном законодательстве.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление отдельных полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации может быть передано на основе соглашения федеральным органам исполнительной власти. Однако следует установить, что случаи, когда исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации могут передать осуществление своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, должны регулироваться законами субъектов Российской Федерации. Органы государственной властиe субъектов Российской Федерации не должны снимать с себя ответственность за осуществление принадлежащих им полномочий без объективных причин (например, стихийное бедствие). В федеральном законе должны быть закреплены обстоятельства, когда федеральные органы могут взять на себя полностью или частично осуществление полномочий региональных органовf власти. Основания и процедуры такого "федерального вмешательства" должны быть тщательно сформулированы в федеральном законе с целью исключения возможности злоупотребления этим правом. Аналогичные нормы необходимо также установить и в отношении полномочий муниципальных органов власти. В рамках данной работы необходимо отметить полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления, а именно:

правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом;

 правовое регулирование прав, обязанностей и ответственностиk региональных органов власти Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности местных органов власти и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законодательством.

В соответствии с Уставом (Основным законом) Рязанской области систему органов государственной власти Рязанской области составляют:

1) Рязанская областная Дума - законодательный (представительный) орган государственной власти Рязанской области;

2) Правительство Рязанской области - высший исполнительный орган государственной власти Рязанской области, возглавляемый Губернатором Рязанской области;

3) иные исполнительные органы государственной власти Рязанской области, образуемые в соответствии с настоящим Уставом (Основным Законом) и законами Рязанской области.

Данные органы государственной власти наделены полномочиями, которые закреплены в Уставе Рязанской области.

Один из ключевых вопросов конституционного правового регулирования местного самоуправления - определение его компетенций и полномочий. Никакие меры по совершенствованию структур местного самоуправления не дадут результатов, если муниципальному образованию не будет предоставлен обширный перечень прав, реализация которых может существенно влиять на положение дел соответствующей территории.

Полномочия местного самоуправления - это строго очерченный и закрепленный нормами муниципального права (Конституцией РФ, федеральным законодательством, правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления) за населением, выборными и иными органами местного самоуправления перечень конкретных прав и обязанностей, необходимых для реализации задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований. Компетенция органа местного самоуправления – сложная правовая категория, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.

В Европейской Хартии местного самоуправления провозглашены основные принципы установления компетенции органов местного самоуправления.

Полномочия, предоставляемые местным органам власти, должны быть целостными и всеобъемлющими. Пределы полномочий органов местного самоуправления могут быть расширены по их инициативе и с их согласия. В случае передачи или ограничения полномочий органов местного самоуправления для выполнения государственных функций местные сообщества должны пользоваться, насколько это возможно, правом контроля и свободой адаптировать их осуществление к местным условиям. Ключевая проблема - распределение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. В России решение этой задачи в настоящее время «спущено на места» в виде права определять структуру (уставами, положениями) местного самоуправления. Исчерпывающий перечень полномочий представительных и исполнительных органов, главы администрации и (или) главы муниципального образования закрепляется в уставе муниципального образования, выносимом на референдум.

К исключительным полномочиям представительных органов власти в соответствии с федеральным законом относятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение бюджета муниципального образования и отчета о его исполнении;

3) принятие планов (в том числе и градостроительных) и программ социально- экономического развития муниципалитета, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований;

7) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на их услуги;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности местных органов власти;

9) определение порядка участия муниципалитета в организациях межмуниципального сотрудничества.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Федеральный закон №131 обязывает муниципальные образования формировать свой исполнительно-распорядительный орган (местную администрацию), который также наделен полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий.

Таким образом, каждому уровню власти соответствует определенный уровень правового регулирования. Поэтому можно выделить три уровня правового регулирования, составляющих правовую систему государства:

1) федеральный уровеньw правового регулирования включает в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законыw, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

2) региональный уровень включает в себя Уставы (Конституции) субъектов РФ и нормативные правовые акты, имеющие действие на территории соответствующих субъектов РФ.

3) местный (муниципальный) уровень правового регулирования включает в себя Уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты местных органов власти, имеющие действие на территории соответствующего муниципального образования.

В целом трехуровневая правовая система построена по принципу верховенства правовых актов более высокого уровня, но не по всем вопросам, а только по вопросам, входящим в исключительную компетенцию соответствующего уровня власти, либо по вопросам совместного ведения разных уровней власти. В остальных случаях уполномоченные органы соответствующего уровня власти осуществляют собственное правовое регулирование.

В настоящее время на уровне РФ и субъектов РФ предметы ведения и полномочия соответствующих государственных органов довольно четко разграничены. Конституцией РФ определены предметы исключительного ведения РФ и субъектов РФ и предметы совместного ведения. Вне пределов ведения РФ и полномочий по предметам совsместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ региональные органы обладают всей полнотой государственной власти.

На наш взгляд, подобный принцип разграничения предметов ведения и соответственно полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен применяться и на уровне региональная - муниципальная власть. В Конституции РФ нет конкретизации порядка разграничения полномочий на этом уровне. Разрешение отмеченrной правовой проблемы в разграничении полномочий между региональными и муниципальными органами власти позволит снять напряженность во взаимоотношениях данных органов и обеспечит их эффективное взаимодействие.