Направления совершенствования взаимосвязи органов государственной и местной власти

2.2 Направления совершенствования взаимосвязи органов государственной и местной власти

Местное самоуправление является одним из ключевых элементов государственного устройства не только Российской Федерации, но и любого демократического государства. Значение местного самоуправления в государственном устройстве России трудно переоценить, поскольку оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов требуют последовательного перехода от централизованного руководства их деятельностью со стороны органов государственной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления и формированию органами власти субъектов Федерации эффективной системы контроля над соответствием законодательству решений, принимаемых органами местного самоуправления.

Что касается проблемы регулирования предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления необходимо сказать, что при законодательном решении данных вопросов необходимо учитывать четыре основных фактора:

1)         какой уровень публичной власти за какие функции отвечает;

2) каким объемом ресурсов располагает каждый уровень публичной власти, чтобы выполнять возложенные на него Конституцией Российской Федерацией и законом полномочия;

3) какие механизмы обеспечивают выполнение органами государственной власти, местного самоуправления возложенных на них функций с целевым использованием средств налогоплательщиков;

4) какие органы являются носителями этих полномочий, распорядителями финансовых ресурсов.

Кроме того, в Федеральном законе следует выделить вопросы, находящиеся в исключительном ведении местного самоуправления, и вопросы совместного ведения субъекта РФ и местного самоуправления. Определенные шаги в этом направлении законодателем уже сделаны. Статьями 84, 85, 86, 87 Бюджетного кодекса РФ определены виды расходов, финансирование которых происходит либо исключительно и отдельно из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета, либо совместно из бюджетов всех уровней. Эти расходы уже не совпадают с перечнем вопросов местного значения, предусмотренным ст.7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Необходимо в ближайшее время определить порядок реализации полномочий органов местного самоуправления и региональных государственных органов власти по вопросам совместного ведения и совnместного финансирования. Без такого разграничения полномочий при реализации полномочий при решении вопросов, находящихся в исключительном ведении органов местного самоуправления, и вопросов, находящихся в совместном ведении, возникнут споры, в первую очередь, межбюджетные. Кроме этого органы государственной власти и местного самоуправления могут вторгаться в компетенцию друг друга. Эти обстоятельства явно не способствует стабильности и эффективности во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления.

Представляется, что до законодательного уточнения вопросов, относящихся к совместному ведению, совместному правовому регулированию, совместному финансированию возможно заключение соглашений (договоров) между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципальными органами власти соответствующего муниципального образования на определенный срок, например, на время действия бюджета субъекта Российской Федерации и соответствующего муниципалитета. Это может стать одним из вариантов для нахождения компромисса и дальнейшей работы по разграничению полномочий между региональными и муниципальными органами власти в Российской Федерации.

В качестве правового инструмента оптимизации процесса взаимодействия органов государственной власти субъекта следует рассматривать регламентацию взаимоотношений органов исполнительной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления отдельным федеральным законом либо внесением соответствующих поправок в действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления». Регламентация взаимоотношений по вопросам реализации собственных полномочий местного самоуправления и при осуществлении государственных полномочий создаст прочный механизм соотношения органов местного самоуправления. Это поможет, с одной стороны, решить и существующие правовые проблемы в организации местного самоуправления в регионах, а с другой – заставить субъект Федерации при определении уровней, типов и видов своих взаимоотношений с органами местного самоуправления соблюдать соотношение органов исполнительной власти с органами местного самоуправления.

В отношении делегирования отдельных государственных полномочий необходимо в федеральном законодательстве отделить правовое регулирование вопросов местного значения от иных вопросов, связанных с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Также необходимо уточнить понятие отдельных государственных полномочий, выделяя из них те, которые должны быть переданы органам местного самоуправления под контролем государства с точки зрения более эффективной их реализации и оптимизации процесса управления, и те, которые относятся к исключительному ведению органов государственной власти и не могут быть переданы для выполнения на другой уровень. И, конечно, крайне важно, чтобы передаваемые на уровень местного самоуправления государственные полномочия были обеспечены необходимыми для их выполнения материальными и финансовыми ресурсами.

В части финансовых основ местного самоуправления можно выделить следующие основные направления их совершенствования, которые одновременно являются и частью государственной политики в этой сфере:

- совершенствование механизмов распределения предметов ведения, полномочий и ответственности между уровнями публичной власти;

- реформирование налоговой системы России в части перераспределения существующих налогов и сборов между уровнями бюджетной системы. Одним из главных требований налоговой системы здесь является сбалансированность финансовых ресурсов всех уровней бюджетной системы. Также особое место следует уделить федеральным региональным местным целевым программам поддержки местного самоуправления;

- расширение возможностей влияния муниципальных образований на решения, принимаемые государством по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления;

- повышение эффективности методов бюджетного планирования на всех уровнях. Самым перспективным может являться переход к программно-целевым методам планирования финансового обеспечения деятельности муниципалитетов.

В Рязанской области, в зависимости от той или иной ветви власти, созданы органы и учреждения, которые направлены на эффективное взаимодействие с органами местного самоуправления, оказание им содействия, методических рекомендаций при решении возникающих вопросов.

Так, например, при Рязанской Областной Думе создан Совет председателей представительных органов муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) Рязанской области, который является коллегиальным консультативно-совещательным органом, обеспечивающим взаимодействие представительных органов государственной власти Рязанской области с представительными органами местного самоуправления по важнейшим вопросам правовой и социально-экономической деятельности региона, совершенствования регионального законодательства и нормативно-правовой базы развития местного самоуправления.

Основными задачами, которые решает данный Совет являются:

1) разработка планов законотворческой деятельности по реализации государственной политики в области социально-экономического развития области, отдельных территорий и реформы местного самоуправления и контроль за их выполнением;

2) обеспечение взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления области при реализации государственной политики в сфере социально-экономических преобразований и реформы местного самоуправления;

3) рассмотрение проектов федеральных законов и законов Рязанской области по вопросам местного самоуправления и социально-экономических преобразований в регионе;

4) выработка рекомендаций по вопросам регулирования межбюджетных отношений, установления порядка предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета и местных бюджетов, методики формирования бюджетов вновь образованных муниципальных образований;

5) участие в формировании политики регулирования имущественных и земельных отношений, отношений в сфере лесного и водного хозяйств, рационального использования и охраны природных ресурсов, охраны окружающей среды, обеспечения экономической безопасности;

6) использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления Рязанской области и другие.

В пределах исполнительной власти Правительством Рязанской области образовано Министерство по делам территориальных образований Рязанской области, которое является центральным исполнительным органом государственной власти Рязанской области специальной компетенции, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность на территории Рязанской области, направленную на развитие местного самоуправления, рассмотрение и решение вопросов административно-территориального устройства Рязанской области, прогнозирование развития политических процессов и обеспечение общественно-политической стабильности на территории Рязанской области, взаимодействия органов государственной власти с политическими партиями, общественными объединениями и иными структурами гражданского общества, проводящим государственную политику, осуществляющим межотраслевое управление и координирующим деятельность в указанной сфере иных центральных и территориальных исполнительных органов.

Необходимо также выделить основные задачи Министерства:

1) развитие местного самоуправления;

2) участие в проведении единой государственной политики по обеспечению государственных гарантий населения на осуществление местного самоуправления;

3) представление интересов Губернатора и Правительства Рязанской области в Рязанской областной Думе при решении вопросов, связанных с проведением реформы местного самоуправления, созданием органов местного самоуправления и организацией их деятельности;

4) обеспечение конструктивного взаимодействия органов государственной власти Рязанской области с политическими партиями, профессиональными и творческими союзами (ассоциациями), национально-культурными, религиозными и иными общественными объединениями (далее - политические партии, иные общественные объединения);

5) мониторинг общественно-политической обстановки, прогнозирование развития политических процессов на территории Рязанской области, подготовка предложений по поддержанию общественно-политической стабильности в регионе.

На основании изложенного можно сделать вывод, что в Рязанской области созданы определенные условия для дальнейшего взаимодействия региональных органов власти и местного самоуправления. Однако в Рязанской области, также как и в других субъектах Российской Федерации существуют проблемы и трудности в данной сфере, которые невозможно будет разрешить без законодательного регулирования.

 Также, при законодательном решении вопросов взаимодействия всех уровней публичной власти в Российской Федерации, на наш взгляд, необходимо четко определить функции каждого уровня публичной власти; механизмы обеспечения выполнения данных функций; объем материальных и финансовых ресурсов для исполнения возложенных на конкретный орган полномочий; а также орган, осуществляющий распоряжение этими ресурсами.

В целом, хочется отметить, что перечисленные в данном параграфе направления совершенствования взаимосвязи органов государственной и местной власти помогут создать взаимовыгодное, а самое главное, эффективное сотрудничество данных органов публичной власти.

Заключение

От эффективного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления зависит не только успешная реализация муниципальной реформы, но и решение многих вопросов развития Российского государства. Хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, на практике они тесно связаны и взаимодействуют по всем направлениям деятельности муниципальных образований (от бюджетных до организационно-правовых). От того насколько последовательно и целенаправленно будет осуществлено это взаимодействие, зависит действенность и эффективность решения задач государственного и муниципального управления.

В обобщении можно выделить четыре основных способа организации эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти:

1) представительство муниципального образования в законодательном (представительном) органеt субъекта Российской Федерации;

2) среди организационно-правовых способов взаимодействия региональных органов власти и органов местного самоуправления не менее важное место занимают договорные способы взаимодействия;

3) совместно создаваемые государственно-муниципальные организации, выполняющие общекоординационные задачи и функции;

4) практика правового регулирования вопросов местного значения на региональном уровне обращает внимание на использование понятия «совместное ведение органов государственной власти и местного самоуправления», которое также является способом обеспечения взаимодействия.

Однако необходимо отметить, что состояние местного самоуправления во многих регионах не соответствует современным требованиям и усугубляется множеством проблем, существенно снижающих возможности укрепления муниципальной автономии, а именно:

- низкая эффективность управления со стороны местных органов власти как следствие проводимой реорганизации;

- слабый уровень профессиональной подготовки кадров;

- недостаток финансовых средств, выделяемых для исполнения закрепленных полномочий;

- отсутствие необходимых организационных и материально- технических условий для функционирования муниципальных органов власти.

В большинстве муниципальных образований действия субъекта Федерации не встречают сопротивления, что, возможно, подтверждает их зависимое положение по отношению к региональной власти. Эффективное выполнение муниципальными органами власти своих функций возможно только в том случае, если они будут иметь в своем распоряжении достаточный объем ресурсов для осуществления собственных и делегированных полномочий. К сожалению, на сегодняшний день большинство органов местного самоуправления вынуждены работать в рамках единых стандартов, задаваемых федеральным центром, и ограниченных объемов финансирования, предоставляемых субъектом Федерации. Это способствует формированию «иждивенческой модели» отношений с государственной властью, а не развитию местной автономии.

Предпринятый анализ взаимоотношений региональных органов власти и органов местного самоуправления позволяет сформулировать предложения, по разрешению противоречий и оптимизации взаимодействия двух уровней публичной власти, а именно:

1. Отменить строгую регламентацию структуры органов местного самоуправления на уровне федерального законодательства, чтобы дать возможность субъектам Федерации и населению муниципальных образований самостоятельно определять специфику организации местного самоуправления, отражающие особенности региона и местных традиций.

2. Провести корректировку существующей системы распределения налоговых поступлений, закрепив за органами местного самоуправления дополнительные налоговые отчисления, чтобы повысить их заинтересованность в экономическом развитии территорий и снизить степень зависимости от региональных дотаций.

3. Провести экспертизу государственных полномочий, исполняемых органами местного самоуправления на предмет их обеспечения финансовыми ресурсами, исключить в дальнейшем возможность передачи «не финансируемых мандатов».

4. Необходимо восполнить пробелы федерального законодательства в области судебной защиты местного самоуправления, особенно в том, что касается межбюджетных отношений, предусмотреть меру ответственности за невыполнение обязательств по финансированию расходов на государственные полномочия.

5. Принять в качестве основных критериев формирования границ муниципальных образований (при отсутствии непосредственной инициативы населения) объем ресурсов, имеющихся в их распоряжении и позволяющих обеспечить определенный уровень экономической самостоятельности.

В целом же, предстоит еще большая работа по завершению реформирования системы местного самоуправления. Успешное воплощение этого на практике возможно только в тесном и скоординированном взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления.

Список использованных источников и литературы

1. Нормативные правовые акты и иные официальные документы

1. Конституция Российской Федерации, 1993 // «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

2. Европейская Хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // «Собрание законодательства РФ», 07.09.1998, № 36, ст. 4466.

3. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 01.12.2007, с изм. от 06.12.2007) // «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, № 31, ст. 3823.

4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 10.06.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

5. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184- ФЗ (ред. от 29.03.2008) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, № 42, ст. 5005.

6. Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // «Собрание законодательства РФ», 05.05.2008, № 18, ст. 2003.

7. Устав (Основной закон) Рязанской области от 18.11.2005 № 115-ОЗ (ред. от 18.04.2008) // «Рязанские ведомости», NN 251-252, 22.11.2005.

8. Закон Рязанской области от 28.09.2007 № 131-ОЗ «О порядке решения на территории Рязанской области вопросов местного значения поселений в 2008 году» // «Рязанские ведомости», 2007.

9. Закон Рязанской области от 02.12.2005 № 131-ОЗ (ред. от 08.10.2008, с изм. от 04.12.2008) «О межбюджетных отношениях в Рязанской области» // «Рязанские ведомости», 2005.

10. Постановление Рязанской областной Думы от 27.04.2005 № 42-IV РОД «Об утверждении Положения «О совете председателей представительных органов муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) Рязанской области при Рязанской областной Думе» // «Рязанские ведомости», 2005.

11. Постановление Правительства Рязанской области от 11.06.2008 № 97 «Об утверждении Положения «О министерстве по делам территориальных образований Рязанской области» // «Рязанские ведомости», 2008.

2. Учебная литература

12. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации : учеб. для вузов / М.В. Баглай. – 6-е изд., изм. и доп.- М.: Норма, 2007. – 784 с.

13. Васильев В.И. Муниципальное право России : учеб. – М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. – 848 с.

14. Выдрин И.В. Муниципальное право России : учеб. для вузов. – 3-е изд., перераб. – М.: Норма, 2008. – 320 с.

15. Дмитриев Ю.А. Муниципальное право Российской Федерации : учебное пособие. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: Эксмо, 2006. – 272 с.

16. Зотов В.Б. Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В.Б. Зотова. / - СПб.: Лидер, 2005. – 493 с.

17 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации : учеб. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. – 672 с.

18. Чеботарев Г.Н. Муниципальное право России: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2006. – 382 с.

19. Юшина Е.А. Муниципальное управление: Учебник. – М.: ФГНУ «Российский научный центр государственного и муниципального управления», 2003. – 220 с.

3. Научная литература

20. Абзалова Л.Ф. Делегированное законодательство // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 1.

21. Барышников О. Правовые аспекты организации взаимодействия региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления при проведении муниципальной реформы в Чувашской республике // Муниципальная власть. 2008. № 1.

22. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Государственная власть и (или) местное самоуправление: в поиске оптимальной модели взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24.

23. Бялкина Т.М. Проблемы правового регулирования компетенции местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 3.

24. Дементьева О. Проблемы формирования местных бюджетов // Муниципальное право. 2003. № 4.

25. Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований в финансовой сфере: пути совершенствования. Государственная власть и местное самоуправления. 2004. № 5.

26. Курманов М.М. Проблемы реализации отдельных полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления // Местное право. 2004. № 11-12.

27. Трофимова И.Н. Некоторые аспекты развития местного самоуправления в условиях регионализации Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5.

28. Фасеев И. Проблемы эффективности правового регулирования разграничения полномочий между органами публичной власти // Муниципальная власть. 2008. №1.

29. Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7.

30. Ярошенко А.А. Местное самоуправление в системе власти в государстве // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 4.