Правовые и организационные формы и методы борьбы с коррупцией в системе государственной службы

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему:

ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ФОРМЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие и сущность коррупции.

§ 1.1 Понятие коррупции. Правовое регулирование в Российской Федерации

§ 1.2 Коррупция и взяточничество: российская и международная практика

Глава 2. Борьба с коррупцией в системе государственной службы в Российской Федерации

§ 2.1 Причины и условия коррупции

§ 2.2 Пути решения проблемы коррупции в системе государственной службы

Заключение

Список литературы

Введение

Формируя принципиальные начала антикоррупционной кадровой политики, Платон идеалистически полагал, что из стражей в правители «надо выбирать таких людей, которые … целью всей своей жизни поставили самое ревностное служение государственной пользе и ни в коем случае не согласились бы действовать вопреки ей». Он считал опасным появление у стражей и правителей земли, домов, денег, поскольку это обстоятельство повлечёт их перерождение в землевладельцев и собственников.[1] Аристотель борьбу с коррупцией рассматривал как основу обеспечения политической стабильности: «Самое главное при всяком государственном строе – это посредством законов и остального порядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться».[2]

Проблема борьбы с коррупцией неизменно остается актуальной, поскольку человеческие слабости мало зависят от эпохи или места жительства людей. Не случайно первыми попытками подкупа считаются ритуалы жертвоприношения богам.

Кстати, по российской Конституции права потерпевших от злоупотреблений властью охраняются законом, но, как показывает практика, наше законодательство далеко от совершенства. Порой должностные полномочия беззастенчиво эксплуатируются исключительно в корыстных целях, а покарать это зло не в силах не только простые граждане, но и компетентные ведомства.

Дело в том, что правоохранительные структуры России противодействуют коррупции на основе действующего законодательства, которое пока далеко от совершенства. Народная мудрость донесла до наших времен меткое сравнение: «Закон, что дышло: куда повернул, туда и вышло».[3] Сохраняя верность этой печальной традиции, отечественные законы формулируются так, что могут быть истолкованы произвольно, а в такой ситуации вряд ли стоит ждать положительных результатов от работы наших спецслужб. К разрешению проблемы надо подходить комплексно, т.е. одновременно бороться с последствиями (раскрытие и расследование коррупционных преступлений, а также принятие мер по возмещёнию причиненного ими ущерба) и устранять причины этого уродливого явления.

В связи со сказанным хотелось бы в очередной раз напомнить, что правоохранительная деятельность – не единственный элемент в системе мер противодействия распространению коррупции. Здесь немаловажная роль отведена профилактике преступности, в том числе на стадии разработки законов и подзаконных нормативных актов, а также на этапах их совершенствования.

Но в то же время ссылками на несовершенство существующей правовой базы спецслужбы нередко прикрывают собственную бездеятельность. Во всяком случае, Уголовный кодекс Российской Федерации содержит предостаточно норм, посредством которых ряды коррупционеров можно «проредить». Он, в частности, позволяет карать за должностные преступления, а также за такие проявления коррупции, как мошенничество, присвоение и растрату, совершаемые с использованием служебного положения (подп. "в» ч.2 ст.159, подп. «в» ч. 2 ст.160 УК РФ), и иные злоупотребления. Вместе с тем, уголовный закон, как и все наше законодательство, не свободен от пробелов и нуждается в коррективах. В частности, целесообразно конкретизировать юридические признаки организованной группы, преступного сообщества.

Глава 1. Понятие и сущность коррупции

 

§ 1.1 Понятие коррупции. Правовое регулирование в Российской Федерации

В России отсчёт коррупции, упоминание о которой содержится ещё в древних рукописях, видимо следует вести с тех давних времён, когда князья, в целях организации местного самоуправления назначали своих наместников – воевод, не определяя им, их дружине, а также тиунам, доводчикам и праветчикам жалованья, которые сами должны были заботиться о себе, практикуя так называемое «кормление».[4]

Воевода, естественно рассматривал свою должность как доходную. Всякое воеводство обыкновенно начиналось с выяснения вопроса, сколько посадские «поставят» на воеводский двор «винных браг», «пивных варей», «вседневных харчей» и иных проявлений «поминков» и «почестей». «Кормленщики» принимали подношение как в натуре (хлеб, мясо, сыр, овёс и т.д.), так и деньгами. В их доход поступали судебные пошлины, сборы за право торговли и другие выплаты.

Летописные источники свидетельствуют, что наибольшее распространение «кормление» поучило в Северной Руси в XIV-XVI в., хотя произвол и злоупотребления носили повсеместный и массовый характер. С.М. Соловьев отмечал, что некоторые города и волости были доведены до опустошения наместниками и волостелями.

В последние годы практически ни один документ, характеризующий социально-экономическую и политическую ситуацию в современной России, а также положение дел с преступностью, не обходится без упоминания коррупции.[5] Однако само понятие «коррупция» не имеет определения в российском законодательстве и подчас используется с разным содержанием.

Этимологически термин «коррупция» происходит от латинского «corruptio», означающего «порча, подкуп». Эти два слова определяют разное понимание коррупции. «Хотя понятие коррупции, – говориться в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 года, – должно определяться национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие».[6] Здесь под коррупцией понимается подкуп, продажность должностных лиц (публичных служащих) и их служебное поведение, осуществляемое в связи с полученным или обещанным вознаграждением.

Однако существует и представляется правильным более широкое понимание коррупции как социального явления, не сводящегося только к подкупу, взяточничеству. Краткое и ёмкое определение коррупции содержится в Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией: «Коррупция – это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях».[7]

В одном из последних международных документов, направленных на борьбу с коррупцией, а именно в Межамериканской конвенции против коррупции, подписанной государствами-участниками Организации американских государств 29 марта 1996 года в столице Венесуэлы г. Каракас, наряду с вымогательством или получением правительственными чиновником или лицом, которое выполняет государственные обязанности, любого предмета, имеющего денежную стоимость, или иной выгоды в виде подарка, услуги, обещания или преимущества для себя или иного физического или юридического лица в обмен на любое действие или несовершение действия при исполнении им своих государственных обязанностей, а также предложением или предоставлением таких предметов или выгод, к случаям коррупции также отнесены: «любое действие или несовершение действия при исполнении своих обязанностей правительственным чиновником или лицом, выполняющим государственные обязанности, в целях незаконного получения выгоды для себя или третьего лица»; «ненадлежащее использование правительственным чиновником или лицом, исполняющим государственные обязанности, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого имущества, принадлежащего государству или любой компании или учреждению, в которых государство имеет имущественную долю, к которому чиновник или лицо, исполняющее государственные обязанности, имеет доступ вследствие или в процессе исполнения своих обязанностей»; «переадресование правительственным чиновником и целях, не связанных с теми, для которых они были предназначены, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого принадлежащего государству движимого или недвижимого имущества, денежных средств или ценных бумаг, которые такой чиновник получил вследствие своего служебного положения с целью распоряжения, хранения или по другой причине, независимому учреждению или частному лицу», а также ряд других случаев, где чиновники или лица, исполняющие государственные обязанности, используют служебное положение в корыстных или личных целях.[8]

В пособии «Системы общегосударственной этики поведения», подготовленном общественной организацией «Транспаренси Интернэшнл» («Международная гласность»), «коррупция» определяется как «такой образ действия государственных служащих (будь то политики или чиновники), когда они вопреки нормам закона и морали обогащаются сами и способствуют обогащению своих приближённых путём злоупотребления власти, которой они наделены».[9]

Коррупция – это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют своё служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересов.[10]

Коррупция начинается тогда, – настаивают авторы широко опубликованного доклада «Коррупция в России» Г.А. Сатаров, М.И. Левин, М.Л. Цирик, – когда цели установленные правом, общественно одобряемые культурными и моральными нормами, подменяются при решении корыстными интересами должностного лица, воплощёнными в конкретных действиях. Поэтому коррупция характеризуется ими как «злоупотребление служебным положением в корыстных целях».[11]

Яркую характеристику коррупции даёт А.И. Кирпичников: «Коррупция – это коррозия власти. Как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и разъединяет нравственные устои общества. Уровень коррупции – своеобразный термометр общества, показатель его нравственного состояния и способности государственного аппарата решать задачи не в собственных интересах, а в интересах общества. Подобно тому, как для металла коррозийная усталость означает понижение предела его выносливости, так для общества усталость от коррупции означает понижение его сопротивляемости.[12]

Одно из наиболее кратких, но достаточно ёмких определений коррупции даёт Словарь иностранных слов: это «подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще».

В обобщённом представлении «коррупция» – это незаконные выплаты фирм должностным лицам в своей стране и за рубежом в целях их подкупа для получения льготных или более благоприятных условий для своего бизнеса. Цель коррупции – выиграть в конкурентной борьбе. Средства коррупции: подкуп должностных лиц путём взяток; сокрытие в отчётности выплат на взятки; легализация доходов от незаконной деятельности (отмывание денег); вымогательство.

Коррупция – это преступная деятельность в сфере политики или государственного управления, заключающаяся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения.[13]

Взяточничество – вознаграждение (или предложение вознаграждения), выражающееся в передаче денег, ценных вещёй или услуг государственным служащим или другим лицам, таким, как сотрудники конкурирующих фирм с целью достижения выгодной договорённости, получения частной информации или другой помощи, которую взяткодатель не может получить законным путём.[14]

Существует мнение, что коррупция – это то, что на русском языке называется взяточничеством. Однако это не совсем так. Иначе можно было бы легко использовать термин «взяточничество» как синоним коррупции. Издавна на Руси слово «взяточничество» ассоциировалось, прежде всего, с получением государственным служащим конкретной взятки (часто на основе её вымогательства) за какие-то определённые, как бы заранее оговоренные деяния, с мздоимством и лихоимством. Мздоимство согласно дореволюционному российскому законодательству, – получение взятки чиновником или иным лицом, состоящим на государственной или общественной службе, за действие (бездействие), выполненное им без нарушения служебных обязанностей. Лихоимство – те же действия, но связанные с нарушением служебных обязанностей.[15]

Понятие «незаконные», или «сомнительные», платежи в мировой практике включает экономические преступления – коррупция, взяточничество, мошенничество, которые используются для обеспечения конкурентных позиций на рынке. Для борьбы с коррупцией и взяточничеством, как законодательные основы, так и методы рыночного регулирования.[16]

Мотивы взяточничества довольно разнообразны. На первом месте по размерам оказались взятки с целью обеспечения начала бизнеса, который в противном случае не мог вообще начаться, или взятки с целью устранения конкурентов будущего предприятия. В этих случаях платили преимущественно для получения государственных контрактов, причём наибольшие суммы предлагались в авиакосмической промышленности. Вторыми по значению оказались взятки ради облегчения доступа к государственным услугам, на которые фирмы вправе были рассчитывать, но могли их своевременно не получить по прихоти чиновников. К таким услугам можно отнести регистрацию продукции, разрешение на строительные работы, таможенную очистку импортных товаров. Некоторые фирмы дают взятки для уменьшения задолженности по налоговым платежам.

В целях обеспечения единообразного применения законодательства, предусматривающего ответственность за взяточничество и коммерческий подкуп, существует действующее Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 года № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти и служебных полномочий, халатности и должностном подлоге».[17]

Специалисты в области управления видят сущность коррупции в злоупотреблении ресурсами и использовании государственных полномочий для достижения личной прибыли. По их мнению, причины коррупции вытекают из недостаточного уровня оплаты труда государственных должностных лиц, чрезмерной монополизации услуг общественного пользования, необоснованно расширенной свободы действий чиновников при слабой системе контроля за ними, излишнего государственного регулирования общественных отношений, особенно в экономической сфере, и избытка бюрократических процедур, а также неудач в формировании стабильной внутренней культуры и этических правил государственной службы. Ими также поддерживается точка зрения о безусловном вреде коррупции.

Деловые организации, чаще всего, рассматривают коррупционные отношения как неизбежный фактор торговой и инвестиционной политики. Основной причиной их негативного отношения является неопределённость, которую коррупция привносит в деловые отношения, и невозможность предсказать результаты конкурентной борьбы в условиях, когда коррупция широко распространена.

Коррупция оказывает разрушительное воздействие на все правовые институты, в результате чего установленные нормы права заменяются правилами, продиктованными индивидуальными интересами тех, кто способен оказывать влияние на представителей госаппарата и готов за это заплатить. Серьёзная угроза заключается также во вторжении коррупции в систему юстиции в целом и отравление правосудия, поскольку это с неизбежностью приведёт к деформированию общей практики правоприменения, сделает её менее цивилизованной и эффективной.

Мало уделяется внимания различными издательствами Постановлению Пленума Верховного Суда от 10 февраля 2000 года «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе»[18], в котором подробно рассматривается субъект уголовного преступления, представители власти, должностное положение, покровительство на службе, попустительство, состав преступления и т.д.

Федеральным законом от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации объединённых Наций против коррупции», Российская Федерация присоединилась к Конвенции ООН против коррупции.[19] Основные цели данной Конвенции заключаются в следующем:

a) содействие принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней;

b) поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов;

c) поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом.

25 июля 2006 года, Федеральным законом № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию», Российская Федерация присоединилась еще к одной Конвенции ООН об уголовной ответственности за коррупцию.[20] Данная Конвенция устанавливает основные меры, которые должны быть приняты на национальном уровне государств-участников; контроль за выполнением данной Конвенции государствами-участниками; общие принципы и меры в области международного сотрудничества.

В международном праве существует также ещё Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию,[21] Российская Федерация данную конвенцию не ратифицировала. Целью данной Конвенции является то, что «Каждая Сторона предусматривает в своём законодательстве эффективные средства правовой защиты лиц, понёсших ущерб в результате актов коррупции, позволяющие им защищать свои права и интересы, включая возможность возмещения убытков». В данной конвенции «коррупция» означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки либо другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового.

Данная Конвенция также включает принятие мер на национальном уровне, к которым относится: принятие на национальном уровне законодательства об ответственности лиц причастных к актам коррупции; ответственности Государства за акты коррупции совершённые его должностными лицами; сроки исковой давности по актам коррупции; получении доказательств при рассмотрении дел, вытекающих из актов коррупции и ряд других мер, а также международное сотрудничество и контроль за выполнением данной Конвенции.

Среди международных документов следует также выделить Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН № 51/59 «Борьба с коррупцией».[22] Приложение к данной Резолюции содержит Международный кодекс поведения государственных должностных лиц,[23] который, как ясно из названия содержит основные правила поведения государственных должностных лиц.

При анализе сущности коррупции, можно также выделить, так называемую мелкую и крупную коррупцию. Низовая коррупция существует на уровне повседневных потребностей граждан и предпринимателей. Она фактически стала нормой жизни. Однако это делает её более уязвимой с точки зрения разоблачения конкретных проявлений. Не случайно основная масса официально регистрируемых коррупционных проявлений разоблачается и пресекается именно на этом уровне.

Гораздо изощрённей выглядит крупная (элитарная) коррупция. Она характеризуется высоким социальным положением субъектов её совершения, интеллектуальными способами их действий, огромным материальным и нравственным ущербом, латентностью посягательств, снисходительным, если не покровительственным, отношением властей к этому уровню коррупционеров. Не случайно 15 мая 1997 года, Президентом Российской Федерации был подписан Указ «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе».[24]

Общеизвестно, что коррупционные действия властной элиты, как правило, совершаются в очень сложных и конфиденциальных видах государственной деятельности, куда профессионалов борьбы с её проявлениями практически не допускают, а не профессионалу разобраться трудно. Этот вид коррупции обладает высочайшей приспособляемостью, она непрерывно видоизменяется, совершенствуется, выстраивается в целостную систему с высокой степенью самозащиты, включающей лоббирование законодательных актов, увод от ответственности виновных, и напротив, преследование в различных формах лиц, вскрывающих коррупционную деятельность. Элитарная коррупция, обладая скрытым и согласительным характером, в условиях доминирования алчности и продажности властей взаимовыгодна как для берущих, так и для дающих. Если мелкая коррупция повседневно посягает на материальное благосостояние населения, то элитарная коррупция поглощает огромные куски государственной и частной экономики.

Коррумпированная бюрократия умна, образована, богата и властна. Скрытность своих действий её основная забота. Вследствие этого дать хотя бы приблизительную оценку фактическому распространению элитарной коррупции не представляется возможным.

Среди российского законодательства можно выделить Уголовный кодекс Российской Федерации. Это один из основных документов Российской Федерации, который устанавливает уголовную ответственность за коррупционные преступления (и не только коррупционные). Среди статей Уголовного кодекса, в качестве основных по рассматриваемому вопросу можно выделить:

а) статья 204. Коммерческий подкуп;

б) статья 285. Злоупотребление должностными полномочиями;

в) статья 290. Получение взятки;

г) статья 291. Дача взятки;

д) статья 292. Служебный подлог.

Весьма широкие рамки уголовного закона отчётливо проявляются в альтернативных санкциях статей Уголовного кодекса, а также в относительно определённых санкциях ряда статей.

Необходимо также отметить, что помимо Уголовного кодекса ещё ряд законов и нормативных актов прямо или косвенно закрепляют меры антикоррупционной направленности. Прежде всего, это Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[25], который закрепляет основные права и обязанности гражданского служащего, устанавливает ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной гражданской службы, требования к служебному поведению государственных служащих и ряд других основополагающих моментов, связанных с поступлением на службу, прохождением и прекращением государственной гражданской службы.

Указ Президента «О межведомственных комиссиях Совета Безопасности Российской Федерации».[26] Данным Указам было утверждено Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации в экономической и социальной сфере. Межведомственная комиссия была образована в целях реализации возложенных на Совет Безопасности Российской Федерации задач по обеспечению безопасности общества и государства в сфере экономики, в том числе во внешнеэкономической, финансовой, банковской, технологической и продовольственной областях, в области промышленности и транспорта, а также в сфере социального развития.

Уже упомянутый Указ Президента «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе».[27] Данный Указ определяет порядок предоставления сведений о доходах и имуществе лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления. Утверждены форма декларации о доходах гражданина и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, форма справки о соблюдении гражданином ограничений, связанных с замещением государственной должности Российской Федерации, государственной должности федеральной государственной службы, а также Порядок предоставления сведений о доходах и имуществе лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, общероссийским средствам массовой информации.

Указ Президента «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации».[28] Концепция национальной безопасности Российской Федерации – система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. В Концепции сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации.

Указ Президента «О дополнительных мерах по обеспечению эффективной работы Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупцией».[29] Межведомственная комиссия обеспечивает деятельность Совета безопасности Российской Федерации по разработке федеральных программ и иных решений, направленных на предупреждение и пресечение противоправной деятельности в обществе и структурах власти, по координации деятельности и взаимодействию министерств и ведомств, органов исполнительной власти Российской Федерации, принимающих участие в правоохранительной деятельности и защите экономических интересов Российской Федерации.

Указ Президента «О мерах по противодействию коррупции»,[30] на основании которого образовался Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Совет занимается подготовкой предложений по реализации государственной политики в области противодействия коррупции, контролирует реализацию мероприятий, предусмотренных Национальным Планом противодействия коррупции, координирует деятельность органов власти в указанной сфере.

Ещё одним важным документом является Национальный план противодействия коррупции.[31] Национальный план противодействия коррупции разработан в целях устранения коренных причин коррупции и содержит следующие:

1) изменение законодательства для борьбы с коррупцией;

2) совершенствования государственного управления;

3) повышения профессионального уровня юристов и правовое просвещение.

Одна из мер предупреждения коррупции, по Национальному плану, - антикоррупционная экспертиза правовых актов.

Указ Президента «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».[32] Общие принципы представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей. Государственные служащие призваны исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей, проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций. Кроме того, государственные служащие должны воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении ими должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб репутации или авторитету государственного органа и др.

§ 1.2 Коррупция и взяточничество: российская и международная практика

В начале ХХ века в России наблюдался резкий рост взяточничества в связи с поставками и военными заказами, сделками с недвижимостью, формированием кооперативных обществ, разрешением на добычу полезных ископаемых, что определило необходимость проработки вопроса об усилении ответственности за мздоимство, лихоимство и лиходательство. После длительных проволочек в январе 1916 года соответствующий закон был принят в порядке чрезвычайного законодательства. Наказание за получение взятки было увеличено, в особенности по фактам, касающимся снабжения армии и флота вооружением, вещевым и продовольственным довольствием, комплектование войск и железнодорожных перевозок. Все факты лиходательства также объявлялись, безусловно, наказуемым, особенно сурово наказывались учинение его шайкой.[33]

Особенностью применения уголовной ответственности за служебные преступления в дореволюционной России была система административной гарантии, в соответствии с которой для возбуждения уголовного преследования для должностного лица требовалось согласие его начальника, который в последующем также решал вопрос о предании обвиняемого суду или о прекращении уголовного дела. Процессуальные нормы об административной гарантии содержались в Своде законов 1932 года и Уставе уголовного судопроизводства 1864 года. Административная гарантия справедливо критиковалась криминалистами в связи с тем, что нарушала равенство подданных перед судом, а также способствовала укрытию фактов мздоимства и лихоимства.[34]

Существовало казнокрадство и в нацистской Германии. В период Второй мировой войны Гитлер тайно извлекал из государственной казны ежегодно около двухсот миллионов рейхсмарок и раздавал своим приближённым генералам. Им также передавались поместья, земельные участки, охотничьи домики и бесценные произведения искусств. Результатами грабительских действий германских войск сумели воспользоваться не только немцы. Весной 1945 года союзническими войсками были задержаны два эшелона, следовавших из Венгрии в Германию, в которых перевозились драгоценности и произведения искусств «конфискованные» у обитателей будапештского еврейского гетто. Один эшелон был разграблен американцами, а другой – французами, посчитавшими ценности своими военными трофеями.[35]

В последнее десятилетие международные и региональные экономические организации уделяли большое внимание выработке документов, направленных на борьбу с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях.

Взяточничество в международной практике обычно носит скрытый характер, и доказать факт взятки бывает достаточно сложно. Одним из распространённых способов взяточничества является оплата услуг разного рода консультантов, агентов, посредников, а также официальных лиц за рубежом. ТНК расходует на такие выплаты огромные суммы из общекорпоративных средств с целью получения конкурентных преимуществ на международном рынке. ТНК авиакосмической и военной отраслей США тратят на таких консультантов 4-6% от суммы сделок. Взяточничество в законах многих западных стран является уголовным преступлением. Единообразного толкования этого понятия в уголовном праве не существует. Одни страны относят к взяточничеству все случаи дачи взятки, когда целью было извлечение выгоды или пользы для взяткодателя; другие – лишь случаи, где приманкой были деньги или собственность. В США определение взяточничества связывается лишь с нарушением административной этики госслужащими в законодательной, исполнительной и судебной областях. При этом в случае доказательства факта взятки, если деньги или другие блага были предложены или получены с незаконной целью, не имеет значения, было ли действительно совершено действие, ради которого давалась взятка или нет. Под наказание попадает также получение взятки, которую дали конкуренты или правоохранительные органы с целью проверки должностных лиц на честность.[36]

В изданном в США исследовании «Разрабатываемые стандарты международной торговли и инвестиций» (многонациональные кодексы поведения корпораций) приводится классификация различных видов платежей, относящихся к разряду взяток:[37]

1. Плата за услуги должностным лицам – вымогателям («способствующие», «грязные» подношения). К ним относятся: плата таможенному чиновнику, пригрозившему задержать пропуск товара; «подарки» правительственному служащему (клерку), придерживающему выдачу визы до тех пор, пока он не получит нужную «компенсацию»; «возвратная взятка», когда часть выплаченной взятки возвращается взяткодателю в награду за «сотрудничество».

2. Выплаты правительственным, государственным высшим должностным лицам с целью заручиться их доброй волей и обязательством создавать благоприятный режим на будущее.

3. Выплаты чиновникам с целью содействовать принятию необходимого фирме (национальной или иностранной) решения, одобрения сделки или заказа.

Взятки выплачиваются в различных формах: наличными деньгами, путём косвенных выплат, путём взносов в фонды партий и т.д.

Историко-правовые исследования доказывают, что коррупция существовала в обществе всегда, как только возник управленческий аппарат. Шарль Монтескье писал: «… известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идёт в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела».[38] Однако размеры коррупции в разное время и в разных странах далеко не одинаковы, что определяется рядом обстоятельств.

Общественная опасность коррупции чрезвычайно велика. В документах мирового сообщества подчёркивается, что коррупция оказывает исключительно вредное влияние на экономику, подрывает эффективность всех видов правительственных решений и программ, наносит ущерб состоянию морали в обществе, расшатывает доверие граждан к правительству и другим конституционным органам, авторитет власти, разрушает принцип справедливости и беспристрастного правосудия. Так, в резолюции 51/59 «Борьба с коррупцией», принятой в 1996 году на 51 сессии Генеральной Ассамблеи ООН, выражается обеспокоенность «серьёзностью проблем, создаваемых коррупцией, которые могут поставить под угрозу стабильность и безопасность обществ, подорвать моральные и демократические ценности и нанести ущерб социальному, экономическому и политическому развитию», а также обеспокоенность «связями между коррупцией и другими формами преступности, в частности организованной преступностью и экономической преступностью, включая отмывание денег». Делается вывод, что коррупция как явление в настоящее время выходит за пределы национальных границ и затрагивает все общества и экономические системы.[39]

Корпус государственных и муниципальных служащих обязан подчиняться особо жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам. В ряде стран приняты специальные законы, содержащие подобные нормы. Например, в США такими нормативными актами являются Принципы этичного поведения правительственных чиновников и служащих (Principles of Ethical Conduct for Governments officers and employees), введенные в действие 17 октября 1990 года, Закон об этике в правительственных учреждениях 1978 года (The Ethics in Government Act); в Великобритании – Статус Гражданской службы (The Civil Service order in Council), Кодекс условий службы и оплаты государственных чиновников (The Civil Service Pay and Conductions Code), Общие принципы поведения государственных служащих (General Principles of Conduct); в ФРГ – Федеральный закон о государственных служащих, Федеральный закон о дисциплинарном режиме государственной службы и Закон о федеральных кадрах; во Франции – Генеральный статут Государственной службы 1946 года.

В этих нормативных актах подчёркивается престижность государственной службы и моральная ответственность лиц, состоящих на службе, перед обществом. «Федеральный служащий, – говориться в Принципах этичного поведения США, – должен уважать и соблюдать фундаментальные принципы этичного поведения, с тем, чтобы каждый гражданин мог быть полностью уверенным в моральной чистоте и честности своего правительства. Служба обществу предполагает доверие со стороны общества и требует, чтобы служащий ставил преданность Конституции, законам и этическим принципам выше личной выгоды». В силу этого указанные нормативные акты говорят о необходимости добровольного ограничения чиновника, отказа от некоторых прав и преимуществ по сравнению с рядовым гражданином. Положение государственного служащего обязывает его «согласиться на определённые ограничения и особые правила поведения не только в рабочее время, но и вне его», – говориться в английских Общих принципах поведения.

В нормативных документах, определяющих статус государственных служащих в США, Великобритании, Франции, ФРГ, ряде других стран, выработаны и закреплены такие обязательства и ограничения, определены органы контроля за их соблюдением. В Российской Федерации в настоящее время требования, предъявляемые к лицам, состоящим на государственной службе, и налагаемые на них в связи с этим ограничения наиболее полно сформулированы в Федеральных законах о видах государственной службы. Так, для государственных гражданских служащих эти ограничения отражены в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[40] и включают случаи:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

9) непредставления установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Помимо ограничений связанных с прохождением гражданской службы существует и ряд запретов. Так, в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:[41]

1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией;

2) замещать должность гражданской службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность;

б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

3) осуществлять предпринимательскую деятельность;

4) приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы;

6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы;

7) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц;

8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

9) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

10) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;

11) принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

12) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

13) использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

14) создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;

15) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора;

16) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений;

17) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Всемирная коалиция по противодействию коррупции «Транспаренси Интернэшнл» обнародовала результаты ежегодного исследования уровня восприятия коррупции в различных странах мира. Ситуация в России набравшей всего лишь 2,3 балла ухудшилась: страна опустилась в рейтинге на 16 позиций и заняла 143 место из 180. На вершине хит-парада оказались наиболее благополучные (как в социальном, так и в экономическом плане) страны – Дания, Финляндия и Новая Зеландия – получившие по шкале ИВК 9,4 баллов каждая. За ними следуют Сингапур и Швеция с уровнем восприятия 9,3. На шестом месте – Исландия (9,2). Далее по списку – Нидерланды, Швейцария, Канада и Норвегия.[42]

Результаты получены на основании 14 различных опросов, проводимых среди экспертов по соответствующим странам. Участники ранжировались по шкале Индекса Восприятия Коррупции: причем ноль обозначает самый высокий уровень восприятия коррупции, а десять – наименьший.

Стоит отметить, что коррупция наиболее глубоко пустила свои корни в беднейших государствах мира. Так, 40% участников рейтинга, набравших менее 3 баллов, входят по версии Мирового Банка в группу стран с низким доходом. По мнению Председатель Правления «Транспаренси Интернэшнл» Угетт Лабелль, несмотря на определенный прогресс, коррупция по-прежнему остается бездонной дырой, в которой исчезают ресурсы, жизненно необходимые для сфер образования, здравоохранения и развития инфраструктуры.

В России проблема коррупции остается самым острым вопросом и, по мнению экспертов, продолжается ухудшаться: годом раннее Россия занимала 127 место с показателем 2,5 баллов. Согласно данным исследования, проведенного двумя экономистами – Андреем Яковлевым из Высшей школы экономики и Тимоти Фраем из Колумбийского Университета, 32,8% российских компаний назвали проблему коррупции «серьезной» и «очень серьезной». Всего эксперты опросили 500 руководителей и владельцев компаний выясняя, что мешает им развивать свой бизнес и как складываются их отношения с чиновниками.

Ближайшими соседями Российской Федерации по «табличной сетке» стали Гамбия (2,3 балла), Индонезия (2,3 балла), Того (2,3 балла) и Ангола (2,2 балла). Аутсайдерами топ-листа стали Мьянма и Сомали: по экспертным оценкам, Индекс Восприятия Коррупции в этих странах находится на уровне 1,4 баллов. Также высокий уровень восприятие коррупции в Ираке и Гаити, получившие соответственно 1,6 и 1,5. Из стран бывшего Советского Союза хуже всего обстоят дела в Узбекистане (175 место, 1,7 баллов).

К счастью, в некоторых государствах ситуация улучшается, так в 2007 г. был отмечен значительный рост показателей в некоторых странах Африки (Намибия, Сейшельские Острова, Южная Африка и Свазиленд). По мнению экспертов, такие результаты отражают прогресс, достигнутый благодаря усилиям по противостоянию коррупции в Африке, и являются свидетельством того, что искренняя политическая воля и соответствующие реформы могут приводить к снижению коррумпированности государственных структур.

По словам Угетт Лабелль, страны, набравшие наименьшее количество баллов, должны серьезно отнестись к этим показателям и предпринять действия, направленные на усиление подотчетности в государственных учреждениях. В то же время, не менее важным условием должны стать действия со стороны благополучных стран, особенно в отношении борьбы с коррупционными явлениями в частном секторе.

Самым тяжёлым бременем коррупция ложится на беднейшие страны. В конечном итоге именно они должны бороться с этой проблемой. Низкие оценки Индекса Восприятия Коррупции отражает тот факт, что государственные учреждения соответствующих стран не пользуются доверием общества. Следовательно, в борьбе с коррупцией необходимо в первую очередь повысить прозрачность управления финансами – начиная со сбора доходов и заканчивая расходованием средств, а также усилить надзор за деятельностью и положить конец безнаказанности коррумпированных государственных служащих. Наличие независимой и профессиональной судебной системы является ключевым условием, позволяющим положить конец безнаказанности и внедрить верховенство беспристрастного закона, повышать доверие к стране со стороны общества, доноров и инвесторов. В случае если нельзя будет рассчитывать на то, что суды смогут налагать санкции на коррумпированных государственных служащих или способствовать розыску и возвращению средств, нажитых преступным путём, вряд ли можно будет рассчитывать на успехи в противостоянии коррупции.[43]

Кроме того, необходимо отметить, что многие государства не способны вынести бремя реформ в одиночку. В тех странах, где институты государственного сектора традиционно опираются на покровительство определённых лиц, а не объективные показатели, реформы займут длительного времени и могут потребовать инвестирования значительных ресурсов, а также технического содействия. Страны, находящиеся на верхних строках Индекса и являющиеся крупными донорами в процессе содействия развитию, играют особую роль в деле поддержки повышения ответственности и добросовестной деятельности институтов в странах, сталкивающихся с высочайшими уровнями коррупции в государственном секторе. Техническое содействие является одним из ключевых требований основополагающей Конвенции ООН против коррупции.

Высокие баллы богатых стран и территорий, в основном сосредоточенных в Европе, Восточной Азии и Северной Америки, отражают относительное благополучие в их государственных секторах, обеспеченное общей стабильностью политических ситуации, эффективными механизмами разрешения конфликтов интересов, наличием положений о свободе доступа к информации и отсутствием препятствий для гражданского общества по осуществлению надзора за деятельностью государственных институтов.

Коррумпированность высокопоставленных государственных служащих в бедных странах имеет международное измерение – она связана со странами, занимающими высшие строки Индекса. Коррупционные деньги зачастую поступают от многонациональных компаний, базирующихся в богатейших государствах мира. Положение, при котором такие компании могут рассматривать взяточничество в качестве законной стратегии ведение дел на зарубежных рынках, должен быть положен конец.

Кроме того, мировые финансовые центры играют ключевую роль в том, что коррумпированные чиновники располагают возможностями по переводу, сокрытию и инвестированию своих богатств, нажитых незаконным путём. Так, например, оффшорное финансирование сыграло основную роль в выводе многомиллионных сумм из таких стран, как Нигерия и Филиппины, способствуя злоупотреблением со стороны коррумпированных руководителей этих государств и обнищанию их подданных.[44]

В зарубежной социологии сформировалась концепция, которая с позиций структурного анализа объясняла и фактически оправдывала коррупционное поведение, которое детерминируется не качествами личности (полицейский с неустойчивой моралью), а определяется потребностями общества и поэтому выполняет положительные функции, способствуя сохранению социума. Утверждалось, что коррупция, способствующая удовлетворению потребностей человека, не может расцениваться как негативный фактор.[45]

Отечественные исследователи также в ряде случаев рассматривают её не как временную и внешнюю болезнь российского общества, а как стержень системы функционирования государства. Утверждается, что граждане живут и действуют не в правовом поле, черченном позитивным законодательством, а в рамках нарушений законов, не пресекаемых ближайшими контролирующими органами, которым передаётся плата за пропорциональное её размеру расширение этих рамок. Работать же в рамках официального законодательства просто невозможно, нужен определённый люфт для некоторого выбора вариантов действия. Сложившаяся внутри государственного аппарата система «кормлений» создаёт определённую стабильность и предсказуемость действий чиновников для тех, кто понимает реальные правила поведения.[46]

Подобное объяснение коррупции оправдывает действия служащих госучреждений и органов местного самоуправления, которые нередко умышленно создают обстановку волокиты, вымогая тем самым вознаграждение у граждан.[47]

Коррупция, угнездившаяся во внутрислужебных отношениях, в работе с персоналом, является мощнейшим катализатором злоупотреблений для всех государственных служащих, средством активизации корыстной эксплуатации ими своих должностных и иных служебных возможностей. Вымогательство с граждан приобретает видимость вынужденности, и определяет формирование рационализованного (оправдательного) мотива, поскольку решение многочисленных вопросов построения служебной карьеры, уклонения от дисциплинарной ответственности либо её смягчения, а также социально-правовой защиты сотрудников осуществляется в процессе «монетарных» отношений, требующих постоянных материальных расходов. Многочисленные взятки превращаются в условия принятия административно-юрисдикционных, оперативно-розыскных, уголовно-процессуальных, а также кадровых и других управленческих решений, а это свидетельствует, что в отдельных органах государственной власти коррупция приобретает системный характер.

Глава 2. Борьба с коррупцией в системе государственной службы в Российской Федерации

§ 2.1 Причины и условия коррупции

Коррупция является следствием как общих процессов детерминации и причинности преступности, так и специфических. Последние преимущественно связаны государственной и иной службой, а также с развитием организованной, экономической преступности, отсутствием действенных преград на пути перерастания экономического интереса соответствующих преступников в политической и использование криминальных доходов на подкуп.

Применительно к государственной и иной службе существенны три вопроса: характеристика служебной и иной среды, в которой совершаются коррупционные преступления; характеристика служащих; условия и процессы их взаимодействия, состояние социального контроля в сфере службы.

Говоря о служебной среде, или условиях службы, то, прежде всего, следует обращать внимание на три обстоятельства, наиболее часто участвующих в продуцировании коррупции.

Во-первых, невыполнение правила о таком размере оплаты труда служащих, который позволил бы достойно жить им и их семьям. Иногда оплата бывает настолько ничтожной, что как бы подразумевается, что служащий перейдёт на «кормление клиентами». При этом в России периода реформ задержка выплаты заработной платы многим государственным служащим была скорее правилом, чем исключением. Это порождало ситуацию крайней нужды в семьях. Под влиянием последней, у части служащих, формировалась мотивация на совершение коррупционного преступления. Ситуация обострялась в условиях резких контрастов в оплате труда служащих даже одной организации, не обусловленных вескими основаниями.

Низкий доход воспринимается большинством населения как свидетельство жизненной неудачи, при дифференциации людей по шкале престижа отбрасывает вниз, угнетает самолюбие человека с высокой самооценкой независимо от его профессии и образования. Согласно социальным экспектациям мужчина должен быть кормильцем семьи, который добывает средства к существованию, причём эти средства должны быть больше, чем доход жены. Материальное обеспечение, большой вклад в семейный бюджет позволяет мужчине сохранять высокий неформальный статус и иметь право решающего голоса в семье и осуществлять важную экономическую функцию в домохозяйстве: распределять денежный доход. Неспособность выполнять обязанности кормильца, то есть удовлетворять потребности семьи в обеспеченной жизни, зачастую порождает внутриличностный конфликт ролевого характера[48] в результате коллизии долга перед обществом и перед семьей.

Во-вторых, имеет значение тип управления. При первом, так называемом ситуативном управлении разного рода задачи решаются в значительной мере по усмотрению отдельных служащих. Правовое регулирование осуществляется лишь в самом общем порядке. Здесь отмечается простор для личного усмотрения и произвола. В конечном счете, значительное количество граждан, устающих от многочисленных, не определённых заранее точно требований служащих, бывают готовы откупиться от них. Порой уже само по себе предъявление многозначных и изменяющихся требований оценивается как вымогательство взятки и провоцирует её.

При втором, нормативном управлении речь преимущественно идёт о применении в определённых типах ситуаций подробно их регламентирующих правовых норм, а не просто об учёте норм, вводящих те или иные ограничения.[49]

В литературе встречаются предложения по борьбе с коррупцией по принципу: «нет человека – нет преступления». И соответственно ставиться вопрос о сокращении государственного аппарата, о ликвидации правового регулирования многих отношений и государственного контроля за многими сферами деятельности. Но дело не в этом, а в характеристиках служащих, размерах их содержания, порядке их деятельности, контроле за ними. Например, резкое, необоснованное сокращение лицензирования определённой деятельности может повлечь не менее тяжких последствий, чем коррупция. Но выход можно найти в том, чтобы детально регламентировать, в какие сроки принимается решение, какие документы должны быть представлены, какими являются образцы этих документов, при каких исчерпывающих перечисленных условиях возможен отказ в лицензировании. Другими словами, исключить «коррупциогенность» нормативно-правовых актов.

В-третьих, существенна социально-психологическая обстановка. Например, признание коррупции в среде государственных служащих нормальным явлением, подобно чаевым в среде швейцаров, является важным фактором формирования криминальной мотивации.

Что касается характеристик самих служащих, совершающих коррупционные преступления, то здесь важна иерархия их ценностей, и в частности готовность принести в жертву материальной выгоде закон и нормы морали, профессиональную честь. Сказываются и такие характерологические черты, как жадность, зависть. Моральная неустойчивость даёт себя знать при инициативном подкупе.

Лица, находящиеся у власти, осуществляющие управленческие полномочия, постоянно испытывают соблазн использовать их в личных или групповых интересах. Системный кризис, переживаемый в 90-е годы Россией (экономический, политический, идеологический) – благоприятнейшая ситуация для рассвета коррупции. Стихия вседозволенности, «дикого» рынка, где всё можно купить, приводит к тому, что предметом купли-продажи становятся и государственные должности, властные полномочия, им присущие.

Криминальный бизнес и организованная преступность активно идут на инициативный подкуп чиновников, нередко оказывая на них сильное идеологическое воздействие. Одновременно с этим развивается и «бюрократический рэкет» со стороны разросшегося чиновничьего аппарата органов государственной власти и местного самоуправления.

По-прежнему в хозяйственной сфере продолжает господствовать не уведомительный, а разрешительный принцип, когда от управленческого работника соответствующей государственной или муниципальной структуры, его благоволения зависит очень многое. Конечно, государство не может безучастно относиться к тому, что делается в предпринимательской или иной экономической деятельности, однако пределы его вмешательства в экономику и контроля над ней, основания, способы и формы контроля должны быть максимально чётко регламентированы. При отсутствии подобной регламентации создаются благоприятные возможности для чиновничьего произвола и коррупции.

Продолжающаяся политическая борьба между сторонниками и противниками экономической реформы, непоследовательность в государственной политике её проведения, отсутствие достаточной стабильности в обществе порождают сомнение, что реформа «всерьез и надолго», неуверенность в будущем. Это заставляет предпринимателей как можно скорее получить прибыль, прибегая, в том числе и к незаконным способам её извлечения. Такова же психология многих чиновников: пока есть возможность, использовать свою должность для личного обогащения. Старый, в достаточной степени коррумпированный ещё в советский период аппарат бюрократии пополняется новыми кадрами, изначально настроенными на использование в личных интересах властных полномочий. Некоторые из них уже при поступлении на государственную службу связаны с дельцами теневой экономики и организованными преступными группировками.

Редкое выступление политических или государственных деятелей России в последние годы обходится без упоминания коррупции, призывов к усилению борьбы с нею. Обвинения в коррупции оппонентов стали распространённым средством политической борьбы, способом приобретения соответствующего имиджа неподкупного чиновника и непримиримого борца с коррупцией. Однако внимательное изучение криминальной ситуации, законодательства и других принимаемых мер позволяет утверждать об отсутствии должной политической воли, продуманности и последовательности в решении вопросов борьбы с коррупцией. Это, в частности, проявляется в недостаточном и весьма несовершенном законодательном регулировании деятельности управленческого аппарата, чрезмерно робком применении законодательства, а то и в абсолютном его неприменении по отношению к выявленным коррупционерам.

Большое значение имеет социальная среда личности:

а) наличие в ней лиц с высоким уровнем материального благосостояния, а тем более достигнутого за счёт коррупционной и иной криминальной деятельности;

б) материально обеспеченная среда в условиях развития личности и резкое снижение этой обеспеченности в дальнейшем. Например, когда молодой человек создаёт семью и начинает жить только на свою заработную плату. Его привычки к иному – более благополучному – уровню жизни в определённых условиях могут провоцировать избрание преступного варианта решения проблемы;

в) характеристики референтной для человека среды. Если он ориентирован на стандарты жизни голливудских звёзд, а получает скромную зарплату служащего, то это создаёт для него проблемную ситуацию. Так называемый «эффект Эллочки людоедки», которая пыталась конкурировать в одежде с дочерью зарубежного миллионера, можно назвать криминогенным, способным в определённых условиях привести к мздоимству и лихоимству;

г) наличие дорогостоящих привычек, интересов и зависимостей: неумеренное употребление спиртных напитков, увлечение азартными играми и т.д.

Зависимость, зачастую становящуюся условием и основой возникновения коррупционных отношений, порождают, как свидетельствуют материалы уголовных дел и служебных проверок, и иные формы поведения, например, сотрудников правоохранительных органов:[50]

- постоянное употребление спиртных напитков, требующее значительных средств и толкающее к неслужебным отношениям с различными категориями граждан и юридических лиц. Внутри некоторых служебных коллективов пьянство, возрождаясь в качестве пагубной традиции, создаёт «неуставные» отношения взаимно компрометирующей зависимости, панибратства между начальниками и подчинёнными, попустительства, неслужебные денежные обязательства, бесконтрольность и безответственность. Возникновению коррупционной мотивации в оперативно-служебной деятельности ряда сотрудников способствует их пристрастие к азартным играм в карты, рулетку, на тотализаторе, что порождает их, используя (продавая) служебные полномочия, а также потребность иметь значительные суммы денег;

- традиционная необходимость устраивать застолья для проверяющих, руководителей и сослуживцев по случаю их юбилеев, присвоения специальных званий, государственных наград, выхода в отставку, государственных, религиозных и профессиональных праздников побуждает некоторых сотрудников, злоупотребляя должностными полномочиями, договариваться с владельцами ресторанов и кафе, продуктовых баз и магазинов об организации бесплатных застолий, безвозмездном предоставлении алкоголя и продуктов;

- привычка, либо стремление жить не по средствам, склонность к постоянным непродуманным, не вызываемым необходимостью расходам: систематические поиски лиц, способных дать деньги взаймы, постоянные долги, неоднократное использование чужих ценных вещей нередко сопряжённое с нежеланием возвращать их законному владельцу и т.п.;

- поддержание неформальных, порой дружеских отношений с представителями криминальной среды, неизменно влекущее принятие услуг и средств от них;

- вступление с участниками уголовно-правовых (процессуальных) и административно-деликтных правоотношения (подозреваемыми и обвиняемыми, свидетелями, потерпевшими, специалистами, адвокатами и т.д.) в ходе предварительной проверки либо расследования в личные или неофициальные имущественные отношения (интимные отношения, принятие услуг, получение денег взаймы, имущества, в том числе такого дорогостоящего как автомашины, квартиры и т.д.). Ряд следователей, реже сотрудников подразделений дознания или оперативных работников, осуществляют свой коррупционный «бизнес» в сговоре с конкретными адвокатами, рекомендуя состоятельному подозреваемому, обвиняемому или их доверителю заключить соглашение об оказании юридической помощи именно с этими защитниками. В таких случаях часть (от четверти до половины) неучтённой суммы адвокатского гонорара, тайно полученной сверх внесённой в кассу юридической консультации, передаётся защитником следователю, дознавателю или оперуполномоченному, обеспечившему «прибыльного клиента».[51]

Заслуживает внимания и такое обстоятельство как продуманный выбор учебного заведения, будущей профессии с учётом получения не основанных на законе крупных «подарков», подношений. Среди некоторых студентов даже существовал термин «дорваться до тела».

Поступление за взятки в государственные вузы лишает общество значительной части интеллектуального потенциала, не позволяя получить высшее образование талантливым молодым людям, не имеющим возможности оплатить его в негосударственном вузе.[52] В последние годы в состав приёмных комиссий университетов, академий, институтов, специальных школ милиции стали включать сотрудников служб собственной безопасности, в задачи которых входит предупреждение взяточничества при поступлении на учёбу.

Что касается социального контроля, то он должен носить в первую очередь упреждающий характер.

Условиями, облегчающими совершение коррупционных преступлений, являются отсутствие контроля за доходами и расходами служащих, за выполнением ими служебных обязанностей, нереагирование на факты коррупции, либо слабое, не основанное на законе реагирование. А для части виновных данные обстоятельства – составляющие уже причинного комплекса, порождающие криминальную мотивацию следующего типа: «другие брали и берут взятки, не изобличались, ни в чём не нуждались – почему бы и мне не попробовать». Нередко изобличаются именно отдельные взяточники, поскольку организованные, как правило, действуют продуманно и системно защищают себя от привлечения к установленной законом ответственности.

За распространённостью коррупционной преступности стоят крупные просчёты в управлении делами государства и общества, слабые экономическая и организационная основы функционирования государственных и иных служб, распространение психологии вседозволенности и допустимости использования любых средств обеспечения личного благополучия, правовой нигилизм и правовой цинизм. Последние значимы, когда речь идёт о взяткодателях. Среди них, как уже отмечалось, много организованных преступников и вообще правонарушителей, обеспечивающих с помощью подкупа противоправный интерес. Что касается других взяткодателей, то нередко они подкупают служащих в условиях, когда отчаялись отстоять свой законный интерес в рамках закона, или не умеют это делать, или даже не пытаются, оценивая ситуацию как период произвола и беззакония.

Исключительно криминогенное распространение коррупционной психологии и основанного на ней поведения в высших эшелонах государственной власти. Нельзя не вспомнить строку Булата Окуджавы: «О, были б небеса чисты, а остальное всё приложится». Этому нередко противопоставляется другое суждение: «Народ имеет то правительство, которое он заслуживает». Однако представляется, что такой тезис носит в большей степени эмоциональный, нежели справедливый характер: ситуацию в пирамиде государственной власти очень сильно определяет её верхушка.[53]

Эскалация коррупции и усугубление её качественных характеристик закономерны для тех состояний общества, когда одновременно, в единой системе, отмечается следующее:

1) мерой всего оказываются исключительно деньги, материальные ценности, определяющие различные стороны жизни (брак, доступ к образованию, карьера, социальный статус и т.д.), девальвируются духовные ценности, ценность человека определяется размерами его личного состояния независимо от способов получения последнего;

2) признаются допустимыми любые средства во имя обогащения, практически происходит слом действий многих цивилизованных социальных регуляторов поведения людей: норм морали, права, религии, общественного мнения и т.д.;

3) в рамках закона не обеспечивается даже минимальный стандарт жизни (безработица, бездомность, обездоленность беженцев и вынужденных переселенцев), закон по разным причинам не соответствует криминологически значимым реалиям (криминальной и криминогенным ситуациям).

В России периода реформ становление новых экономических отношений и нового слоя собственников как социальной опоры реформ осуществлялось в ускоренном темпе при сознательном допущении легализации криминальных и иных теневых капиталов.[54] Коррупция наряду с экономической преступностью становилась всё более мощным средством перераспределения собственности и капиталов, в том числе и криминальных. С одной стороны, создавался всё более широкий и внушительный слой граждан, заинтересованных в сохранении основанных на коррупции отношений, с другой – большая часть граждан испытывала на себе пагубные последствия коррупции и приучалась решать свои проблемы путём подкупа служащих.

Одним из условий столь бурного развития в нашей стране организованной преступности и коррупции, помимо вышеперечисленных причин, являются и некоторые государственные просчёты при внедрении рыночной экономики:[55]

1. Чрезмерная идеализация рыночной экономики и практическое отсутствие её государственного регулирования. Надежды на саморегулирование и свободное развитие рыночной экономики не оправдались. Это признал и Егор Гайдар в работе «Государство и Эволюция». А возможно, это было допущено умышленно с целью скорейшего накопления капитала, создания частной собственности и класса собственников.

2. Сокращение государственного аппарата силовых, оперативно-розыскных структур привело к тому, что эти специалисты ушли работать в сферу экономики, которая не регулировалась и не контролировалась государством. Почти по всем уголовным делам по организованной преступной деятельности фигурируют в качестве исполнителей или соучастников бывшие и действующие работники правоохранительных органов и силовых структур. Специалисты, выброшены из силовых правоохранительных структур, пользуясь сложившейся безответственностью, помогли создать теневую экономику, и способствовали сращиванию теневой экономики с государственной властью, где у них остались значительные корни и связи. Таким образом, они перешли в разряд криминальной деятельности и способствовали криминализации общества.

3. Перекосы в идеологизации общества по пути чрезмерного виктимизирования. Нагнетание страха, боязни, подчинения силе и т.д., а также возвеличивания, возвышение преступной субкультуры, образа жизни, насилия и безответственности за преступления – всё это способствует развитию организованной преступности как системы, пополнению её за счёт несовершеннолетних правонарушителей и молодёжи.

4. Неправильная позиция судебных органов, требовавших «неприкосновенности частной собственности, безотносительно к властным или криминально-силовым возможностям её владельца».[56]

5. Организованная преступность проявляется в основном в виде деятельности различных юридических лиц, создаваемых группами преступников для отмывания преступно нажитых средств, перевода за рубеж валюты, незаконного оборота оружия, наркотиков, алкоголя и т.д. Эти лица, как правило, находятся в тени, скрываются за подставными «руководителями» и представителями подобных компаний. Выявление их для привлечения к уголовной ответственности крайне затруднительно. Первоначально отсутствовала даже правовая ответственность юридических лиц за их правонарушения в сфере экономики. А ведь основными субъектами производственных отношений стали юридические лица, а не государство и физические лица, как при социализме. Все правонарушения и преступления в сфере рыночной экономики совершаются под прикрытием юридических лиц и индивидуального предпринимательства. Поэтому должна развиваться система административной и уголовной ответственности юридических лиц за организованную преступную деятельность в Российской Федерации и за её пределами.

Наиболее социально опасными в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина являются правонарушения со стороны должностных лиц органов власти и местного самоуправления. Степень общественной опасности этих правонарушений подчёркивается и уголовно-процессуальным законодательством России: уголовные дела о преступлениях против государственной власти и правосудия расследуются в основном органами прокуратуры, которые отнесены Конституцией к органам судебной системы.

Особую тревогу вызывает коррупция в правоохранительных и судебных органах. Правоохранительные органы, сращиваясь с преступными формированиями, создают среду, которая является существенным препятствием борьбы с коррупцией. Создаются «комплексные бригады», зарабатывающие деньги на развале уголовных дел, за взятки организуется давление правоохранительных органов на конкурентов в коммерческой сфере, эти же средства используются и для вымогательства; немало фактов поступления работников правоохранительных органов на службу («по совместительству») в коммерческие структуры и создания таковых под патронажем правопорядка.

Кстати, в последние годы, наиболее высокий рейтинг среди предпринимателей приобрёл их «патронаж» не со стороны организованных групп, а сотрудников милиции, в особенности подразделений по борьбе с организованной преступностью. Для защиты интересов патронируемых предпринимателей используются и менее агрессивные приёмы. Стало довольно распространённым со стороны сотрудников подразделений по борьбе с организованной преступностью и экономическими преступлениями понуждать деловых партнёров своих «доверителей» выполнять договорные обязательства по поставкам, своевременным платежам, возмещению ущерба. Угрозы обстоятельными проверками, шантаж имеющимися компрометирующими материалами, отказом в правовой защите в случае возможных преступных посягательств «убеждают» недобросовестных субъектов предпринимательской деятельности в необходимости выполнения ранее принятых обязательств. Иногда приходится не только выполнять партнёрские обязательства или отказаться от конкурентной борьбы, но и даже дать взятку сотрудникам криминальной милиции, чтобы они прекратили проверку, парализующую всю деятельность коммерческой организации.[57]

Коррупция проникает в суды. В этих условиях адвокаты делают взятки эффективным инструментом защиты своих клиентов.[58] Причём коррупция проявляется не только в мздоимстве. Распространены «непрофессионализм», когда правовые документы оформляются с упущениями и нарушениями, недоступность чиновников гражданам с заявлениями и жалобами, т.к. чиновники в рабочее время занимаются не государственными делами. Всё это существенно нарушает права граждан и ущемляет интересы государства.

В «Российской газете» за 25 августа 1999 года в статье «Почему мы плачем от независимого суда» показано полное бесправие человека и гражданина в России от повсеместно распространённой незаконной деятельности в судебных органах, которые Конституцией Российской Федерации признаны быть основным гарантом соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

За фактами коррупции в судебных органах не надо обращаться к статистике. Средства массовой информации публикуют и показывают по телевидению многочисленные материалы из этой области, в частности по фактам «объективности» работы квалификационной коллегии судей, которая проверяет правонарушения, совершённые судьями, и решает вопросы их ответственности.

Это свидетельствует о том, что ни одна система, даже судебной власти, не может самоконтролировать свою деятельность, определить её законность и соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина.

 В пресечении подобных явлений существенную роль должны играть органы прокуратуры, осуществляя прокурорский надзор за соблюдением государственной исполнительной дисциплины, возбуждая дисциплинарное, административное и уголовное преследование против нерадивых чиновников и укрепляя исполнительскую дисциплину в собственных рядах.

Только прокуратура, имеющая колоссальный опыт по осуществлению прокурорского судебного надзора, может противостоят произволу судейских чиновников на всех стадиях рассмотрения дел и исполнения решений, постановлений и приговоров судов.

Особое внимание должно уделяться совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры, как органа судебной власти, правозащитного органа и органа, осуществляющего надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением всех законов, действующих на территории Российской Федерации.

В детерминационном комплексе коррупционной преступности значимо отсутствие политической воли, энергичной законотворческой и правоохранительной деятельности. В 1993 – 1997 гг. федеральные законы о борьбе с коррупцией, с организованной преступностью неоднократно принимались, но так и не вступили в действие из-за «вето» первого Президента России.

Борьба с коррупцией на практике преимущественно сводилась к карающей стороне, а на деле это оборачивалось некоторой активизацией выявления и наказания лишь тех лиц, которые брали взятки без участия должностных лиц высокого ранга, крупных предпринимателей и не от участников организованных преступных формирований.

В России законодательные ограничения на взятки и казнокрадство впервые были введены при Иване III. После принятия Судебника 1550 года и Стоглава – постановлений церковно-земского собора 1551 года Иван IV (Грозный) начинает административную реформ, направленную на постепенную отмену всех «кормлений» и установление выборного порядка замещения должностей, введённых взамен царских наместников. В отношении особо алчных взяткополучателей впервые в качестве наказания предусматривается смертная казнь.[59]

§ 2.2 Пути решения проблемы коррупции в системе государственной службы

Выявление факторов, влияющих на коррупционное поведение государственных служащих, а также изучение личности данной категории преступников выступает необходимым условием целенаправленной борьбы с опасными, подрывающими авторитет власти преступлениями. Борьба с коррупцией государственных служащих не может быть сведена только к выявлению и наказанию виновных. Акцент, прежде всего, должен быть сделан на разработке и осуществлении системы мер упреждающего характера.

Особый интерес к предупреждению коррупции вызван двумя главными обстоятельствами: во-первых, практической потребностью в том, чтобы весь механизм предупреждения коррупции работал эффективнее, а предупредительные меры использовались в полной мере; во-вторых, расширением возможности научных исследований в данной сфере. Наряду с этим усиливается стремление науки и практики к изучению предупреждения коррупции «в действии», когда оно выступает не просто в качестве тех или иных теоретических положений, но и конкретный, специфический вид деятельности.

Рассмотрение проблемы предупреждения коррупции, совершаемой государственными служащими, тесно связано с особенностями рассматриваемых субъектов. В этой связи противостоять этим набирающим силу негативным явлениям с помощью стандартных, апробированных ранее методов борьбы практически невозможно. Мировой опыт показывает, что разовые, пусть даже очень жестокие меры бесперспективны.

Борьба с коррупцией должна отвечать всем требованиям борьбы с преступностью. Общую организацию борьбы с коррупционной преступностью следует базировать на:[60]

а) постоянном анализе изменений коррупции и её причин;

б) определении стратегии и тактике борьбы с ней с учётом реальных социально-экономических, политических условий, состояния общественного сознания, правоохранительной системы;

в) основе федерального закона, а не подзаконных актов, так как, во-первых, неизбежные ограничения ряда прав служащих (при предоставлении декларации о доходах, ограничении совместительства и т.п.) могут в соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации осуществляться только на основе федерального закона; во-вторых, доказательствами в уголовном судопроизводстве признаются только данные, полученные в предусмотренном законом порядке. При этом необходимо обеспечивать развитие антикоррупционного законодательства с использованием средств разных отраслей права, комплексного подхода;

г) разработке целевых взаимоувязанных программ борьбы с коррупцией в Российской Федерации и её субъектах, причём реально обеспеченных в материальном, кадровом, правовом отношениях;

д) координации деятельности всех органов государственной власти Президентом России (через Совет Безопасности) и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступными проявлениями коррупции Генеральным прокурором России;

е) специализированной подготовке кадров и выделении в правоохранительных органах специализированных подразделений;

ж) использовании помощи разных институтов гражданского общества, населения, юридических лиц (включая сотрудничество банков);

з) систематической оценке результатов работы и корректировки мер.

Немаловажную роль в противодействии коррупции играет предупреждение. В плане общего предупреждения необходимо исключать использование коррупции как средства становления и укрепления новых общественных отношений, создания социальной опоры новых отношений, а также пресекать отмывание, приумножение криминальных капиталов.

Иллюзорным и не основанным на мировой практике является расчёт на самодостаточность рыночных механизмов в борьбе с коррупцией и организованной преступностью, ослабление регулирующей роли государства.

Существенны следующие принципиальные положения.[61]

1. Граждане имеют право рассчитывать на честное исполнение своих обязанностей государственными служащими и другими лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, а также приравненными к таким лицам (частные нотариусы), на неподкупность таких лиц. Одной из важнейших гарантий реализации данного права является соблюдение правила, в соответствии с которым указанные лица не вправе принимать материальные, любые иные блага и преимущества помимо предусмотренных законом и вне установленного законом порядка.

2. Поскольку коррупция, как правило, заключается во взаимовыгодной сделке, в её разоблачении не заинтересована ни одна, ни другая стороны, и раскрытие соответствующих преступлений затруднено. Главное в их предупреждении и обнаружении – контроль за доходами и расходами различных категорий лиц, выполняющих государственные функции и приравненных к ним, предотвращение и пресечение различных злоупотреблений по службе. Акцент должен делаться на предупреждении коррупции.

3. Широкая распространённость коррупции и многообразие её проявлений являются основанием для использования системы разнообразных правовых средств борьбы с проявлениями коррупции разной степени общественной опасности. При этом решалась задача применения мер уголовно-правового характера по фактам наиболее опасных проявлений коррупции. В иных случаях предусматривается применение дисциплинарных, административных, гражданско-правовых мер.