Развитие института приватизации жилищного фонда в Великобритании

1.2 Развитие института приватизации жилищного фонда в Великобритании

В 80-90-е годы ХХ века приватизация в Великобритании охватила не только отрасли промышленности, но и социальную сферу (жилищный сектор, здравоохранение, образование).

Программа приватизации государственного жилья оказалась весьма масштабной.

Реформы 80 - 90-х годов ХХ века в жилищной сфере не свелись к приватизации государственного жилья (старт которой был дан Законом о жилье 1980 г.). С конца 80-х годов жилищную сферу затронули и так называемые квазирыночные реформы, нацеленные прежде всего на изменение механизма предоставления жилищных услуг, активизацию конкуренции в этой сфере. Так, в соответствии Законом о жилье 1988 г., государство, продолжая субсидировать квартиросъемщиков муниципального жилья, предоставило им возможность выбирать себе домовладельца из числа конкурирующих организаций. Эта практика не получила широкого распространения однако заставила местные органы власти лучше учитывать запросы квартиросъемщиков муниципального жилья. Большее распространение получила добровольная передача местными органами власти своего жилого фонда специально создаваемым жилищным ассоциациям.[28]

Важным направлением реформирования жилищной сферы стало развитие жилищных ассоциаций. Эти ассоциации, в частности превратились в основных производителей так называемой социального жилья, вытеснив местные органы власти из сферы строительства социального жилья.

Реформы 80-90-х годов привели к заметным экономическим и социальным последствиям, модификации роли местных органов власти в жилищной сфере, изменениям в организации жилищного сектора. В то же время стало очевидным, что политика приватизации жилья имеет свои ограничения, которые делают невозможной и нецелесообразной полную ликвидацию муниципального сектора.

В Великобритании существуют следующие основные типы жилья: собственное жилье, жилье, арендуемое в муниципальном жилом фонде и у жилищных ассоциаций, а также у частных домовладельцев. Соотношение различных типов жилья с течением времени менялось. После Второй мировой войны наиболее четкая тенденция - это рост удельного веса жилья, занимаемого жильцами-собственниками, в общем жилом фонде и снижение доли жилья, арендуемого в частном секторе. До начала 70-х годов происходило увеличение в общем жилом фонде доли жилья, арендуемого в муниципальном секторе, впоследствии она стала снижаться. В 80 - 90-е годы отмечалось некоторое увеличение удельного веса жилья, занимаемого арендаторами жилищных ассоциаций.[29]

В Великобритании доля жилого фонда, находящегося в собственности и управлении муниципалитетов, порой достигала 1/3 (при значительных местных и региональных различиях); муниципальный жилищный сектор занимал доминирующие позиции на рынке арендного жилья (в отличие от других стран Западной Европы, где традиционно жилье сдавалось в аренду более широким кругом организаций - частных и некоммерческих).

Муниципальные власти в Великобритании сегодня активно сотрудничают в предоставлении социального жилья с организациями так называемого добровольного жилищного сектора - прежде всего жилищными ассоциациями, которые являются некоммерческими организациями).

Программа приватизации жилья 80-90-х годов непосредственно касалась жилого фонда муниципалитетов, а также жилищных ассоциаций.

В 1979 г. незадолго до очередных выборов лейбористское правительство ввело определенные ограничения на продажу муниципального жилья: купить его могли лишь квартиросъемщики, более двух лет арендующие это жилье; запрещалась также продажа пустующего муниципального жилья. Этот запрет был снят пришедшим в 1979 г. к власти правительством консерваторов в Законе о жилье 1980 г., который предоставил арендаторам муниципального жилья «право купить» («right to buy») это жилье.[30]

Данный закон знаменует важную веху в эволюции государственной жилищной политики. Установленное в Законе о жилье 1980 г. «право купить» муниципальное жилье, положившее конец свободе местных властей в сфере продажи муниципального жилья, а также политика уменьшения темпов строительства социального жилья стали средством достижения цели консервативного правительства по увеличению численности собственников занимаемого жилья.

В послевоенный период в Великобритании велась острая дискуссия по проблемам жилищной политики. Политики левого толка считали необходимым увеличить роль государства в жилищной сфере, а правого - дать большую свободу рынку. 80 - 90-е годы оказались временем триумфа сторонников роста влияния рынка на предоставление, финансирование и распределение жилья.

Закон о жилье 1980 г. предусматривал право квартиросъемщиков купить свое жилье на льготных условиях, гарантию владения жильем тем квартиросъемщикам, которые прожили в нем не менее трех лет, а также права управления им. Этот закон обязал местные власти следовать единой процедуре обеспечения права купить муниципальное жилье его арендаторами при жестком контроле со стороны министерства, ведающего вопросами жилищной политики. Право купли муниципального жилья предоставлялось только тем, кто арендовал данное жилье не менее трех лет. При покупке жилья предоставлялись различные скидки. Если жилье перепродавалось в течение пяти после лет после его покупки, то предполагалось возмещение части скидок. Закон предусматривал право закладывать свое жилье и давал потенциальным покупателям двухлетний срок для приобретения жилья по первоначальной цене при условии внесения взноса в размере 100 фунтов стерлингов. Была также введена свободная схема продажи для тех, на кого не распространялось «право купить». Следствием принятия закона стал резкий рост продаж муниципального жилья.[31]

В первые годы после принятия Закона 1980 г. некоторые муниципалитеты, которых не устраивал обязательный характер продажи муниципального жилья, оказали значительное сопротивление осуществлению положений этого закона и даже оспаривали (правда, безуспешно) политику «права купить» в судах. Министерство окружающей среды, отвечающее в Великобритании за жилищную политику, одержало победу в судебных разбирательствах.

К 1983 г., однако, рост продаж муниципального жилья стал замедляться. Это было связано с уменьшением предложения привлекательного жилья и сокращением численности квартиросъемщиков, имеющих средства для его приобретения. В Законах о жилье 1984, 1985 и 1986 гг. были предусмотрены меры по стимулированию продаж муниципального жилья. Необходимый срок проживания в выкупаемом жилье был уменьшен с трех до двух лет, была увеличена максимальная скидка при продаже жилья. Штраф за досрочную перепродажу жилья был уменьшен.[32]

После 1986 г. продажа муниципального жилья стала увеличиваться — в результате резкого улучшения ситуации с занятостью и возросших ожиданий квартиросъемщиков получить доход за счет операций на рынке жилья в период бума конца 80-х годов.

В Законе о жилье 1988 г. была сделана попытка еще больше облегчить покупку жилья в муниципальном секторе путем введения схемы «от аренды к ипотеке» (rent to mortgage scheme). Данная схема, впервые апробированная в Уэльсе, Шотландии и ряде городов Англии, позволяла арендаторам «конвертировать» их арендную плату за жилье в платежи по ипотечному кредиту и получить скидку при оценке стоимости жилья. Остаточная стоимость жилья, т.е. стоимость за вычетом скидок и платежей по ипотечному кредиту, должна учитываться как задолженность государству, которую следует погасить после продажи соответствующего жилья. Эта схема была выгодна в периоды роста цен и высоких процентных ставок; как только оба эти фактора изменились, потенциальная привлекательность данной схемы уменьшилась. Тем не менее в 1993 г. правительство ввело эту новую схему по всей стране.

Надежды, возлагаемые на эту схему, не оправдались. Результаты приватизации жилья по этой схеме оказались весьма скромными. Ожидается, что и в будущем она не станет популярной. Приватизация в соответствии с «правом купить» останется гораздо более привлекательным вариантом.

С 1990 г. продажи муниципального жилья снова начали снижаться: по сравнению с 80-ми годами, что объясняется экономическим спадом и резким ухудшением ситуации на рынке недвижимости в начале 90-х годов, а также дальнейшим уменьшением как числа квартиросъемщиков, имеющих право на покупку арендуемого ими жилья, так и количества подходящего для продажи жилья в муниципальном секторе. Крах рынка недвижимости начала 90-х годов поставил под угрозу продолжение политики правительства по расширению числа собственников жилья. [33]

В Великобритании «коллективная приватизация» проводилась, в частности, в рамках программы «Крупномасштабные добровольные перемещения» - Large scale voluntary transfers (далее - LSVT). Осуществлению этой программы содействовало принятие Закона 1980 г. Местные власти могли передать часть своего жилого фонда жилищным ассоциациям или частным домовладельцам. Закон 1985 г. разрешил местным властям передавать все или значительную часть принадлежащего им жилья, сданного в аренду, другому домовладельцу - при согласии большинства квартиросъемщиков. До 1988 г. количество жилья, перешедшего к другому владельцу в рамках этой программы, было небольшим.[34]

Закон о жилье 1988 г. дал новый импульс развитию коллективной приватизации. Этот закон предусматривал меры, направленные на расширение процесса приватизации муниципального жилья путем предоставления его квартиросъемщикам права коллективного перехода к другому собственнику жилья на базе программ «Выбор квартиросъемщиков» - Tenants' choice и «Трастов действия в защиту жилья» -Housing action trusts, которые не принесли заметного успеха, первоначальные их цели не были достигнуты. При разработке программ коллективной приватизации муниципального жилья правительство, видимо, неправильно оценило предпочтения квартиросъемщиков муниципального жилья.

Более успешными оказались программы добровольной передачи муниципалитетами всего или части своего жилого фонда (после одобрения квартиросъемщиками) обычно специально создаваемой для этого жилищной ассоциации.

Эти и другие механизмы, обеспечивающие рост конкуренции, повышение отчетности и эффективности управления остающегося в собственности муниципалитетов жилого фонда, способствовали значительным изменениям в функционировании муниципального сектора жилья.

Процесс приватизации затронул и жилищные ассоциации, которые быстро утрачивают свое привилегированное положение в жилищной сфере, основанное на преимущественно государственном их финансировании. Закон о жилье 1988 г. ввел новый финансовый режим для жилищных ассоциаций. Отныне они должны были обеспечивать получение на рынке примерно 1/3 объема финансовых средств, необходимых для строительства жилья. С конца 80-х до конца 90-х годов жилищные ассоциации и жилищные компании. Частное финансирование привело к увеличению арендной платы в этом секторе (ранее государство сдерживало ее рост).[35]

Приватизация жилья содействовала значительным изменениям в жилищном строительстве - жилье все больше строится не государством, а частным и так называемым добровольным (жилищные ассоциации и пр.) секторами, при этом в финансировании добровольного сектора уменьшается доля государственных и растет доля частных средств.

Результатом проводимой в 80-е годы жилищной политики, считают английские эксперты, вполне может стать рост нехватки жилья. Уменьшение строительства жилья государством и рост его строительства в частном секторе приводят к тому, что динамика строительства жилья во многом определяется экономическим циклом, а не изменением потребности в жилье.

Также результатом явилось то, что большинство квартиросъемщиков муниципального жилья, приватизировавших его до 1986 г., получили значительные финансовые выгоды, прежде всего в виде скидок, предоставляемых при его покупке, и доходов от операций на рынке жилья.

Приватизация и сопутствующие ей структурные изменения в муниципальном секторе жилья осуществлялись в 80 - 90-е годы, как показано выше, по нескольким направлениям: индивидуальная приватизация прежде всего на базе предоставления квартиросъемщикам муниципального жилья права купить это жилье на льготных условиях; диверсификация предоставления жилищных услуг, в результате которой местные власти вынуждены конкурировать за предоставление услуг по управлению их жилым фондом с жилищными ассоциациями и частным сектором; увеличение роли квартиросъемщиков в управлении жилым фондом.

Следствием приватизации жилья стало увеличение численности собственников жилья, их доли среди различных социально-экономических групп населения, а также удельного веса собственного жилья в общем жилом фонде сокращение финансовой помощи центрального правительства муниципалитетам на осуществление местных жилищных программ, уменьшение расходов муниципалитетов на жилищное строительств и объема нового строительства в этом секторе, рост арендной плат за жилье, а также изменения в организации жилищного обслуживания.

Негативным результатом приватизации жилья в Великобритании стало то, что приватизация государственного жилья затруднила функционирование муниципальных жилищных служб. Объем муниципального жилищного фонда уменьшился, его структура ухудшилась, поскольку продавалось обычно самое хорошее жилье.

Главным отличием приватизации жилья в Великобритании от приватизации жилья в России является принцип платности приватизации жилья, тогда как в России приватизация жилых помещений пока остается бесплатной. Также существует различие в темпах приватизации – в России они более высокие.