Президент в системе разделения властей

2.1 Президент в системе разделения властей

Особенностью российской структуры власти является то, что согласно концепции разделения властей, президентская власть обычно рассматривается как исполнительная, однако, по российской Конституции 1993 года Президент - глава государства, а исполнительную власть осуществляет правительство РФ. Президент как глава государства в России не входит в систему разделения властей, а возвышается над нею, осуществляя координирующие функции.

Проблемы соотношения и взаимодействия президентской и исполнительной власти в Российской Федерации обусловлены целым рядом причин, первая из которых связана с конституционным статусом главы государства[15], а именно с неопределенностью его места в системе органов государственной власти; недостаточной детализацией его полномочий, а также наличием так называемого набора скрытых полномочий[16]. Вторая причина вытекает из задач, решение которых возложено на главу государства как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции Российской Федерации). Еще одна причина - это неразработанность механизма взаимных связей Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации в рамках единой системы исполнительной власти и, как следствие, незавершенный характер исполнительной власти, в особенности Правительства Российской Федерации, его слабость и подконтрольность Президенту Российской Федерации.

Неопределенность места Президента Российской Федерации в системе федеральных органов государственной власти и исполнительной власти Российской Федерации, по мнению ряда ученых, обусловлена тем, что политическая система государства, находясь в процессе становления, наиболее близка к полупрезидентской модели, нашедшей воплощение в конституционном устройстве многих стран Европы[17]. Именно полупрезидентский характер республики, по мнению сторонников данной концепции, и заставил авторов российской Конституции определить роль Президента России как главы государства[18].

Однако данная позиция дискуссионна. Во-первых, Президент Российской Федерации назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации и имеет право председательствовать на его заседаниях, формирует его и реформирует состав по своему усмотрению.[19]

Во-вторых, возможность контролирования исполнительно-распорядительных полномочий главы государства со стороны Федерального Собрания ограничена прежде всего достаточно жесткими требованиями Конституции Российской Федерации к преодолению президентского вето на принятые парламентом федеральные законы (даже в США, где парламент обладает огромной силой по сравнению с Президентом США и не может быть распущен ни главой государства, ни любым другим органом власти, за все годы существования данных государственных органов из 1300 президентских вето Конгресс преодолел лишь около 70)[20], а также чрезвычайно запутанной процедурой отрешения Президента Российской Федерации от должности (в отличие от процедуры импичмента в США).

В Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 92 и 91) довольно туманно сформулировано положение о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия[21]. Не внесло ясности в эту процедуру и соответствующее Постановление Конституционного Суда Российской Федерации, отметившее лишь то, что при проведении такой процедуры должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента Российской Федерации от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий главы государства[22].

Таким образом, Россия не является ни полупрезидентской, ни даже президентской республикой. Анализ законодательно закрепленных полномочий главы государства позволяет говорить о сверхпрезидентской республике с отсутствием механизма сдержек и противовесов различных ветвей власти. Как отметил Ф. Закариа, Россию следует отнести к «нелиберальным демократиям» (аналогично латиноамериканским республикам) с фигурой президента, высоко вознесшегося над партиями (их руководители публично, наперебой клянутся в лояльности и даже преданности главе государства), парламентом (нижняя палата которого может быть в любой момент распущена посредством процедуры доверия-недоверия Правительству, а верхняя наполовину формируется из членов, назначенных главами регионов, в свою очередь, избранными из числа кандидатур, представленных Президентом), судами и вообще всеми другими политическими институтами[23].

Ряд ученых, считая, что природа президентской власти и юридическая сила издаваемых им нормативных актов недостаточно выявлена Конституцией Российской Федерации, отмечают, что президентская власть - «власть, которая не является ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной, - это власть, загадочная по своей юридической природе».[24] Однако представляется, что в этих исследованиях, посвященных институту президента[25], речь об особом характере президентской власти идет лишь в силу реально сложившихся гипертрофированных властных полномочий главы государства[26], а не особого характера института президентской власти.

В зарубежной литературе при исследовании власти главы государства используется термин "институт президентства", а в российской литературе особый статус и полномочия Президента Российской Федерации обусловили использование термина «институт президента»[27]. Как справедливо отмечает Б.П. Елисеев, использование этого термина не совсем правомерно, поскольку, во-первых, является отступлением от общепринятой терминологии, а во-вторых, не в полной мере отражает сущность данного института[28].

Неясность конституционной формулы совместной процедуры назначения и освобождения от должности высших должностных лиц государства (в частности, ст. 83 Конституции Российской Федерации) приводит к спорам о компетенции главы государства с Советом Федерации и Государственной Думой. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации было установлено, что Президент Российской Федерации как глава государства несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти (ч. 1 и 2 ст. 80, ч. 1 ст. 85 Конституции)[29].

Неясен вопрос с объемом скрытых полномочий главы государства, под которыми некоторые ученые-конституционалисты понимают полномочия Президента Российской Федерации, предусмотренные ст. 80 Конституции Российской Федерации. Широко сформулирована функция Президента Российской Федерации по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности. Ссылка на то, что это будет произведено в установленном конституционном порядке, довольно туманна и не предусматривает четкого механизма осуществления[30].

Со дня принятия Конституции Российской Федерации и вплоть до ее 15-тилетия граждане России избирали Президента на срок 4 года. В соответствии с действующей редакцией Конституции Президент России избирается на шесть лет гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании[31].

Для решения проблемы совершенствования президентской власти необходимо прежде всего уточнить место главы государства в системе органов государственной власти России и в единой системе исполнительной власти.Президент России - глава государства, гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он объединяет все власти, способствуя их согласованной и эффективной работе. Свои полномочия Президент обязан осуществлять, не подменяя ни одну из ветвей власти, не нарушая их самостоятельности и не вторгаясь в их конституционные полномочия. Ему предоставлено право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами власти Федерации и ее субъектов. Он представляет Россию внутри страны и на международной арене, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.