Роль прокуратуры России в системе разделения властей

2.5 Роль прокуратуры России в системе разделения властей

Прокуратура в настоящее время - необходимый надзорный элемент обеспечения разделения и взаимодействия властей. Актуальность темы правового статуса прокуратуры и ее роли в системе разделения властей не вызывает сомнений, особенно сейчас в свете проведения реформы прокурорского следствия и происходящих существенных изменений в структуре органов прокуратуры.

В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура осуществляет свои функции в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Прокуратура занимает особое место в механизме гарантий законности и реализации государственной власти. При этом Конституция России и вышеуказанный Закон не поставили точку в дискуссиях о задачах и функциях прокуратуры, ее месте в механизме государственной власти и роли в системе сдержек и противовесов.[40]

На сегодняшний день имеется достаточное количество предложений об отнесении прокуратуры к какой-либо ветви власти - законодательной, исполнительной или судебной. Некоторые оппоненты прокуратуры считают, что с усилением судебного контроля просто отпала необходимость в прокурорском надзоре, другие же говорят о том, что органы прокуратуры на сегодняшний день наделены чрезвычайно широкими полномочиями, что влияет на качестве работы этого органа. Так, профессор В.П. Беляев считает, что «именно в многофункциональности современной прокуратуры и кроется основная ее беда; именно потому, что она «разрывается» на части, стремясь обеспечить многочисленные, заметим, предусмотренные законом, направления деятельности, прокуратура обречена на низкую эффективность и низкий КПД»[41]. Генеральный прокурор Юрий Яковлевич Чайка говорит о том, что необходимо последовательное «разрешение накопившихся проблем, правильный выбор приоритетов, акцентирование усилий на решении узловых задач с постепенным освобождением прокуратуры от несвойственных ей функций». Но при этом он считает, что прокуратура, повышая правозащитную функцию, «при любой модели должна оставаться субъектом следствия»[42].

Принимая во внимание наличие различных подходов к определению места прокуратуры в системе органов государственной власти в реалиях сегодняшнего дня, прокуратура не включена ни в одну из составляющих триады разделения властей. Вместе с тем в целях упорядочения службы в прокуратуре возникает необходимость приведения ряда нормативных правовых актов, в том числе ведомственных, в соответствие с содержанием и сущностью государственной службы. В частности, имеется в виду следующее: определение наименования государственных должностей в прокуратуре, которые замещаются лицами, именуемыми по Закону о прокуратуре «прокурорскими работниками»; установление квалификационных требований к лицам, претендующим на занятие государственных должностей в прокуратуре, и государственным служащим системы прокуратуры; формирование перечня должностей государственной службы в прокуратуре и включение их в Реестр должностей федеральной государственной службы, утверждаемый указом Президента России; разработка для каждого государственного служащего прокуратуры должностного (служебного) регламента его деятельности, содержащего требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую должность прокурора, следователя или иного прокурорского работника, его должностные (служебные) права, обязанности и ответственность в зависимости от функциональных особенностей данной должности государственной службы; определение способов и условий замещения государственных должностей в системе прокуратуры (конкурсный отбор, сдача квалификационных экзаменов и т.п.); организационное обеспечение службы в прокуратуре (выделение полномочий кадровых служб в отношении прохождения службы прокурорскими работниками) и др.[43]. Вопрос о конституционном закреплении места и роли прокуратуры в государственном механизме, выполняемых ею функций давно назрел и требует своего разрешения. Учитывая необходимость обеспечения стабильности Конституции, нормы, посвященные прокуратуре, должны содержать не переходные положения, а отражать тот статус прокуратуры и ту систему ее функций, которые присущи ей в демократическом правовом государстве и которые должны выступать конечной целью проводимой реформы[44].

Таким образом, отсутствие конституционного решения вопроса о функциях и полномочиях прокуратуры стало одной из причин различных подходов к определению места прокуратуры в системе органов государственной власти. Специфичность деятельности прокуратуры как органа государственного надзора состоит в том, что она напрямую не относится ни к одной из ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной или судебной), осуществляет деятельность самостоятельно и независимо от них, выполняя функцию одного из элементов механизма реализации государственной власти. В своей деятельности прокуратура активно взаимодействует, сотрудничает со всеми ветвями власти, так как они все заинтересованы в сохранении и укреплении единой законности, охране права и прав субъектов правоотношений от нарушений.

Без сомнения, реформировать прокуратуру необходимо, но это должно происходить постепенно, по мере становления правового государства и усиления контроля гражданского общества, по мере выработки конкретных положений, и прежде чем начинать реформирование, необходимо иметь в виду, что прокуратура в России - это уникальный, зарекомендовавший себя, очень важный и, самое главное, высоко востребованный орган. И отношение к нему должно быть соответствующее, иначе можно повторить печальные ошибки прошлого.

Несмотря на номинально провозглашенный Конституцией России принцип разделения властей, многие считают, что фактического разделения властей в России не существует, так как и в авторитарном государстве этот принцип неосуществим на практике[45]. Согласно другой точке зрения, принцип разделения властей в России имеет место, но исполнительная власть доминирует над законодательной и судебной властью, система «сдержек и противовесов» еще не создана[46].

Помимо Президента России, некоторые государственные органы с особым статусом также нельзя отнести ни к одной из основных ветвей власти:

• Администрация Президента России - обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации;

• Полномочные представители Президента Российской Федерации в регионах - представляют Президента Российской Федерации и обеспечивают реализацию его конституционных полномочий в пределах федерального округа;

• Органы прокуратуры России - осуществляют от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих законов и другие функции;

• Центральный банк России - основная функция, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти — защита и обеспечение устойчивости рубля;

• Центральная избирательная комиссия России - проводит выборы и референдумы, возглавляет систему избирательных комиссий;

• Счётная палата России - осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета;

• Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации - рассматривает жалобы граждан России и других заявителей на решения и действия государственных органов и органов местного самоуправления, принимает меры по восстановлению нарушенных прав;

• другие федеральные государственные органы, также не относящиеся ни к одной из основных ветвей государственной власти.

Помимо разделения властей «по горизонтали», существует разделение властей «по вертикали» - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов России, а также разделение властей в самих субъектах федерации.

Статьей 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[47] от 6 октября 1999 года закреплены такие принципы деятельности органов государственной власти, как единство системы государственной власти, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица, самостоятельное осуществление органами государственной власти принадлежащих им полномочий. Указанным федеральным законом также определены основные полномочия, основы статуса и порядка деятельности законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти, а также высших должностных лиц субъектов России. К судам субъектов Российской Федерации относятся конституционные (уставные) суды и мировые судьи. В субъектах России также действуют федеральные суды, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, а также должностные лица Администрации Президента России, органы прокуратуры, избирательные комиссии и другие государственные органы, которые не относятся ни к одной из основных ветвей власти.

Глава 3. Осуществление принципа разделение властей в Республике Башкортостан