Роль органов местного самоуправления в экономике, политике и социальной политике

1.2 Роль органов местного самоуправления в экономике, политике и социальной политике

Переход к новой системе общественных отношений, экономического и политического устройства страны и связанные с этим процессом преобразования стали базой для становления местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации система местного самоуправления призвана "обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения", к которым в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относятся и вопросы социально-экономического развития городов и поселений. Действовавшая ранее система централизованного административного планирования оказалась неспособной эффективно решать задачи, встававшие перед ней в условиях рыночной экономики, и утратила свою актуальность. На смену ей должна была прийти новая система взглядов на процесс планирования, основанная на соблюдении принципа сбалансированности интересов и установлении системы партнерства власти, бизнеса и местного сообщества.

В то же время процесс перестройки межбюджетных отношений, экономический и финансовый кризисы усилили потребность местных властей в управлении процессом муниципального развития с опорой на более эффективное использование имеющегося потенциала и адаптацию к изменениям внешней среды. Поиск нового качества и содержания в планировании социально-экономического развития муниципальных образований привел к появлению новых форм и методов этой деятельности. Одной из таких форм стало территориальное стратегическое планирование, получившее широкое распространение в развитых странах с 80-х годов XX в.

В России по мере становления местного самоуправления и рыночных реформ у местных властей, городских сообществ возникла потребность и появилась возможность перехода от административного иерархического планирования к стратегическому планированию как одному из наиболее эффективных методов планирования социально-экономического развития поселений, выражающемуся в отказе от директивности в пользу баланса интересов, установлении партнерских отношений властных структур с различными субъектами хозяйствования, населением, позволяющему муниципальным образованиям наилучшим образом адаптироваться к быстроизменяющимся внешним условиям и наиболее эффективно реализовать заложенный в них потенциал.

Сейчас, по некоторым оценкам, около 15% городов России имеют или разрабатывают те или иные документы, определяющие перспективы развития города.

В настоящее время города свободны в выборе приоритетных направлений своего развития, обусловленных объективными требованиями рынка. При этом наибольшую актуальность для городского развития в России имеют следующие проблемы:

- формирование экологически устойчивых условий жизни в городах;

- совершенствование городской среды жизнедеятельности населения;

- наращивание экономического потенциала территории;

- участие населения в управлении городами;

- развитие механизма партнерства в процессе разработки и реализации стратегических документов;

- укрепление экономических основ для реализации полномочий городских органов власти.

До сих пор остается нерешенным ряд методологических задач, в том числе: обоснование принципов формирования и реализации межсекторного взаимодействия в городской социально-экономической системе; организационно-экономический механизм разработки стратегических документов развития города. Кроме того, для российских городов, использующих методы стратегического управления, все более актуальной становится задача освоения его важнейших инструментов - мониторинга и оценки выполнения стратегических управленческих решений.

Россия активно поддержала мировую установку на устойчивое развитие территорий. В рамках отечественной нормативно-правовой базы по данному вопросу прежде всего следует отметить утвержденную Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 Концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, в которой принципы устойчивого развития провозглашены в качестве государственной политики.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" закрепил в числе вопросов местного значения городского округа и городского поселения вопросы его территориального планирования и развития.

Однако проведение реформ в России особенно негативно отразилось именно на социально-экономическом климате и населенных пунктах городского типа. Основной причиной этого явилось отсутствие в городах ресурсов формирования развитой многофункциональной рыночной экономической среды. Как правило, их экономический потенциал составляли крупные промышленные предприятия, и спад производства на этих предприятиях в большинстве случаев привел к росту безработицы, оттоку рабочей силы и дефициту финансовых ресурсов для содержания коммунальной и социальной сфер жизнеобеспечения населения.

Анализ становления местного самоуправления на современном этапе в России показывает, что в настоящее время серьезных препятствий для реализации местной властью своих функций нет. Однако на практике местное самоуправление работает малоэффективно и недостаточно востребовано государством. Основными причинами этого являются:

- отсутствие целостной системы государственного территориального управления;

- слабость экономической и финансовой базы муниципальных образований;

- несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;

- недостаточная подготовленность кадров;

- недостаточный уровень научно-методического и информационного обеспечения;

- недостаточно рациональная территориальная организация;

- непроработанность и неэффективность механизмов контроля за деятельностью местного самоуправления как со стороны государства, так и со стороны населения.

Для устранения субъективных, краткосрочных причин требуется закрепить соответствующими нормативными актами многоуровневую систему территориальной организации местной власти, а также определить компетенцию каждого уровня, что позволит сформировать грамотную стратегию развития города.

Документальным выражением стратегического планирования городского устойчивого развития является стратегический план. Он должен затрагивать только самое главное для выживания, адаптации и устойчивого развития объектов планирования к конкурентной рыночной среде. Он касается лишь тех отраслей сфер жизни (перспективной городской специализации), которые имеют определяющее значение и могут дать сильный импульс развитию. Предметом стратегического плана является прежде всего конкурентоспособность: города в целом как места для жизни, хозяйственной деятельности и временного пребывания; отдельных сторон и отраслей городского хозяйства и социальной сферы.

Основными элементами, используемыми при формировании содержания стратегического плана, могут быть:

1. Современный облик города - модель города в текущий момент времени. Чтобы его выполнить, проводится анализ преимуществ и недостатков как экономики города в целом, так и отдельных секторов, отраслей и подсистем. Основную роль здесь играют муниципальные контрольно-счетные органы, деятельность которых постепенно переходит от чисто контрольной к контрольно-аналитической.

2. Перспективный облик города - модель города в будущем как результата стратегического управления устойчивым развитием. Это видение включает в себя ряд элементов - высокий жизненный стандарт, основанный на высокой производительности труда, рост занятости, диверсифицированная экономика, хорошее качество жизни.

3. Внутренняя среда города, анализируемая прежде всего как сосредоточение ресурсного потенциала.

4. Внешняя среда, характеризуемая через потенциально благоприятные или угрожающие городу тенденции и предпосылки развития.

5. Стратегия - система действий по достижению желаемого состояния города в долгосрочной перспективе. Стратегия учитывает имеющийся ресурсный потенциал и существующие предпосылки для его реализации.

Процессом стратегического планирования управляют органы местного самоуправления. Как правило, возглавляет процесс местная администрация. Именно здесь сосредоточены основные методические и координационные функции, поэтому эффективность стратегического процесса будет в значительной мере определяться качеством работы администрации и набором применяемых ею подходов.

Основные требования предъявляются: к набору функций, которые реализует администрация; к распределению функций по структурным подразделениям; к принципам управления стратегическим развитием; к принципам финансирования программ стратегического развития; к техническому обеспечению работы системы стратегического управления; к кадровому обеспечению процесса стратегического развития.

Построение системы стратегического управления предполагает внесение изменений в структуру и систему управления администрации муниципального образования. Разработка стратегического плана развития требует наличия информационно-аналитического блока, блока финансирования, блока управления проектами, блока контроля и экспертизы и блока по связям с общественностью. Для управления стратегическим развитием возможно введение должности заместителя главы администрации по стратегическому управлению. Новая система управления подразумевает внедрение элементов проектного управления и проектного финансирования.

Однако в систему управления стратегическим планированием города входит не только городская администрация. Структурных преобразований в органах местной исполнительной власти недостаточно.

Как правило, характеризуя структуру системы управления стратегическим развитием, в нее включают шесть основных блоков^[4]:

1. Политика в сфере управления развитием муниципального образования как совокупность основных принципов, которыми руководствуется субъект управления в своей деятельности.

2. Операторы системы управления муниципальным образованием (субъект управления) - те организации и структуры, которые не только могут влиять на развитие муниципального образования, но и реально занимаются этим, т.е. наделены конкретными функциями и регулярно участвуют в процессе управления развитием муниципального образования, являясь организаторами или исполнителями конкретных задач. Операторы системы управления должны обладать соответствующими знаниями и инструментами стратегического управления, а также быть объединенными эффективной системой взаимодействия.

3. Программы комплексного социально-экономического развития.

4. Нормативные документы.

5. Процедуры и инструменты системы управления.

6. PR-поддержка процесса комплексного социально-экономического развития муниципального образования как один из инструментов, выделение которого в отдельный блок связано с тем, что это инструмент не собственно стратегического управления, а продвижения муниципального образования и его комплексных программ.

Таким образом, кроме органов местного самоуправления в процесс стратегического управления вовлекаются экспертные комиссии, аналитические группы, хозяйственные организации, консалтинговые группы, специализированный координационный совет и т.д.

Не менее важным структурным элементом системы стратегического управления является местное сообщество, которое, как представляется, должно быть максимально включено в процесс разработки стратегии развития муниципального образования и контроля за реализацией стратегического плана.

Широкое гражданское участие в стратегическом управлении развитием города является одним из основных условий эффективного территориального планирования в муниципальном образовании.

Таким образом, в процессе достижения устойчивого развития муниципального образования каждый человек должен стать не объектом воздействия, а субъектом управления. Это также доказательство необходимости комплексной (субсидиарной) ответственности всего населения города, всех подсистем и элементов городской социально-экономической системы за направление и качество развития. Все это требует усиления роли органов местного самоуправления в решении вопросов обеспечения важнейших потребностей населения, прежде всего в области социальных услуг. Качество жизни каждого гражданина России зависит от того, как ответственно органы местного самоуправления будут исполнять свои функции и использовать имеющиеся у них в распоряжении финансовые и материальные ресурсы.

Первый, достаточно небольшой, опыт стратегического управления устойчивым развитием в России характеризуется следующими тенденциями:

- документы стратегического управления значительно отличаются друг от друга как по структуре, так и по содержанию; при этом авторы вкладывают разный смысл в идентичные или близкие понятия;

- многие документы, характеризующие стратегическое устойчивое развитие городов, по существу, таковыми не являются, ибо не ориентированы на адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды и не выделяют стратегические ориентиры (факторы конкурентоспособности) развития города;

- большая часть документов рассчитана на такой короткий срок (3 - 5 лет), что нужно говорить скорее о тактике, нежели о стратегии развития муниципального образования;

- предложения по стратегическому развитию городов не опираются на результаты комплексного анализа внутренних закономерностей, стартовых условий и исходных предпосылок, внешних факторов их перспективного социально-экономического развития;

- концепции стратегического развития городов не имеют четкой системы количественно определенных целей их перспективного социально-экономического развития;

- стратегический выбор города носит, как правило (в тех случаях, когда он вообще разработан), волюнтаристский характер, не ориентирован на достижение стратегических целей устойчивого развития, не является результатом сравнения различных альтернативных вариантов на основе системы разработанных критериев, условий и ограничений;

- как правило, отсутствуют предложение и анализ возможных сценариев, вариантов развития, в зависимости от тех или иных условий. Если и намечен ряд (два-четыре) сценариев, то выбор одного из них практически не обосновывается;

- документы стратегического развития городов редко в развернутом виде представляют изложения намеченных к реализации местных политик в различных сферах экономики и жизнеобеспечения территории (за исключением городов - лидеров стратегического управления);

- концепции стратегического развития регионов - субъектов РФ практически повсеместно не увязаны с аналогичными документами, разрабатываемыми на городском уровне, не содержат "муниципального разреза";

- документы, содержащие гипотезы стратегического развития городов, как правило, нелегитимны, не являются в действительности продуктом общественного согласия. Исследование показало, что только 4% стратегических планов утверждены субъектами подсистемы городской корпорации;

- нет четко прописанного механизма реализации, мониторинга и оценки намеченных стратегий развития.

Среди множества проблем, с которыми сталкиваются города, приступающие к реализации стратегических планов, необходимо выделить три основных, решение которых может дать максимальный импульс для развития системы стратегического управления устойчивым развитием.

1. Преодоление понимания реализации стратегического плана развития города исключительно как плана деятельности городской администрации, обособленности власти и разобщенности различных инициатив в городах. Решение этой проблемы может быть осуществлено путем децентрализации управления программой и внедрением согласительных процедур, предусматривающих принятие решений на основе достижения консенсуса между обществом и властью.

2. Нормативное обеспечение реализации стратегических документов устойчивого городского развития. Процедуры принятия решений, связанных с осуществлением мер по развитию города, должны быть четко регламентированы для того, чтобы исключить риск излишнего влияния на эти решения политической конъюнктуры и обеспечить преемственность стратегического курса в органах городской власти.

3. Развитие (формирование) институциональной базы для реализации стратегических документов экономического развития. Необходимо, чтобы в городах имелись (были созданы) инфраструктурные организации, которые будут способствовать реализации стратегического плана в рамках единого организационно-институционального каркаса.

Реализация стратегии непрерывного взаимодействия власти и институтов гражданского общества в вопросе территориального развития способствует формированию гражданского общества и укреплению его позиций на местном уровне, формированию благоприятной среды проживания представителей местного сообщества, эффективному развитию всех сфер общественной жизни города, а также развитию экономики города и повышению инвестиционной привлекательности как результата реализации плана стратегического развитии города^[5].

Роль органов местного самоуправления в развитии экономики, политики и социальной политики заключается в обеспечении самостоятельного решения вопросов местного значения. Вопросы местного значения понимаются как особая категория дел, отделенная от государственных функций. Таким образом, отечественная модель местного самоуправления построена на основе отграничения сфер ведения государства и местного самоуправления как отдельных видов публичной власти, причем отграничения не инструментального, а сущностного (предметного).

Законодательство не закрепляет прямо каких-либо основополагающих начал реализации функций местного самоуправления, которые определяют их роль в развитии территории, однако их можно логически вывести из иных общих нормативных положений:

- недопустимость перераспределения предметов ведения в результате передачи части полномочий;

- недопустимость передачи полномочий законодательного органа (например, в случаях, когда регулирование (решение) того или иного вопроса Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом и законами субъекта РФ отнесено непосредственно к компетенции законодательного органа власти);

- передача преимущественно исполнительно-распорядительных полномочий; передача нормотворческих функций допустима лишь в объеме, необходимом для определения отдельных аспектов порядка (механизма) реализации данных полномочий, в целом же осуществление полномочий должно регламентироваться нормативными правовыми актами того уровня власти, который передает полномочия органам местного самоуправления (вопросы материально-правового характера – основания и условия совершения действий в рамках осуществления полномочий, в значительной мере вопросы процессуального характера также);

- законность, или непротиворечие передачи полномочий законодательству – Конституции РФ и федеральным законам (по полномочиям РФ и субъектов РФ), уставу и законам субъекта РФ (по полномочиям субъекта РФ). Это правило вытекает из установленной иерархии актов по юридической силе, закрепленных, в частности, в статьях 15, 76 Конституции РФ, статье 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данное правило прямо закреплено применительно к наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ (абзац 2 части 2 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Учитывая, что по собственным полномочиям РФ и субъектов РФ, как указывалось выше, действует общее правило, разрешающее такую передачу, критерий непротиворечия подразумевает отсутствие специальных запретов на передачу тех или иных полномочий (а не наличие специальных разрешений на это): полномочия могут передаваться, если это прямо не запрещено законом.

С 2006 года органам местного самоуправления могут передаваться 42 из 63, т.е. более 2/3 (до этого – 24 из 55, т.е. менее 1/2), собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения. Как видно, происходит расширение допустимых к передаче на местный уровень полномочий субъектов РФ за счет того, что сокращается перечень полномочий, запрещенных к передаче (с 31 до 21). Это обусловливает повышение роли местного самоуправления в обеспечении уровня социально-экономического развития территории^[6].

Материально-отраслевая структура местного самоуправления говорит о том, что местное самоуправление и его организационно-правовое содержание в современном виде и состоянии является не только логическим продолжением государственного управлением делами общества на местах. Местное самоуправление детерминирует, адаптирует государственное управление применительно к местным особенностям, с учетом исторических и иных местных традиций и интересов. И именно в местном самоуправлении государственное управление окончательно реализуется, получает оформленное выражение в муниципальных правовых актах, достигает своих целей и решает поставленные перед ним задачи. Государственное управление и местное самоуправление, при организационной самостоятельности последнего (ст. 12 Конституции РФ), в правовом выражении являются самостоятельными элементами единого механизма правового регулирования общественных отношений. И в этой связи исследование правовых проблем соотношения государственной власти и местного самоуправления в условиях современного федеративного государственного устройства России и организационной самостоятельности муниципальной власти является по-прежнему актуальным. Проблема построения сбалансированной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Как справедливо отметил Президент Российской Федерации, одной из существенных причин неразвитости местного самоуправления в Российской Федерации является "нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления^[7]".

Говоря о местном самоуправлении и его месте в системе административно-правового регулирования общественных отношений в условиях современного федеративного государства, каким является на сегодняшний день Россия, необходимо учитывать, что местное самоуправление:

- является самостоятельным уровнем правового регулирования общественных отношений, основы которого закреплены в Конституции и в законодательстве Российской Федерации, имеющего соответственно субъекты правового регулирования (органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления в широком понимании) и объект правового регулирования (местное самоуправление);

- это самостоятельная часть предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (установление общих принципов организации системы местного самоуправления, п. "н" ст. 72 Конституции);

- выступает в предмете совместного ведения частью предмета правового регулирования большинства материальных отраслей и сфер, составляющих предмет совместного ведения (общественный порядок, режим приграничных зон, здравоохранение, культура и т.д.).

Для такого рода выводов дает основание содержание ст. 72 Конституции РФ, очерчивающей в целом предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, его материально-отраслевая структура, федеральное законодательство и принятое на его основе законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам организации и функционирования в России местного самоуправления, а также правоприменительная практика^[8].