Понятие, состав и структура парламента

2. Понятие, состав и структура парламента

Понятие парламента. Слово "парламент" происходит от французского глагола "говорить", но родиной парламента считается Великобритания. Хотя предшественником парламента были представительные органы рабовладельцев и других свободных лиц в Древней Греции и Древнем Риме, а также сословно-представительные учреждения в Европе (в том числе земские соборы в России), происхождение современного парламента связывают с событиями XIII—XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителями городов и сельской местности (общин).

Современный парламент — это высший орган народного представительства (хотя это представительство может быть организовано по-разному), выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, образующий полностью или частично некоторые высшие органы государства, осуществляющий контроль за деятельностью высших органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Такой контроль осуществляет преимущественно нижняя палата парламента, избираемая непосредственно гражданами (термин "нижняя палата" используется по традиции, он условен и в настоящее время не отражает реальное значение этой палаты в государственном механизме). Кроме того, парламент в ряде стран определяет основы внешней и внутренней политики государства, ратифицирует международные договоры, принимает иные акты.

Производным от слова "парламент" является термин "парламентаризм". Марксистско-ленинская концепция конституционного права, традиционно отвергавшая значение парламента в жизни государства (говорилось, что в парламенте только болтают, а настоящую работу делают штабы монополий), характеризовала парламентаризм как непригодную систему управления и требовала заменить ее системой советов, что и делалось в странах тоталитарного социализма.

Значение парламента и принцип парламентаризма отвергаются, хотя и с других позиций, в странах мусульманского фундаментализма. Вместо парламента и выборов в соответствии с идеей халифата предлагается совещательный орган при правителе (ашшура), причем его единогласные мнения имеют практически непререкаемый характер (иджма). В демократических государствах парламентаризм означает разделение законодательного и управленческого труда, высокую роль парламента в управлении государством, контроль парламента в отношении администрации. Парламент является выражением интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. В более узком значении парламентаризм — это формирование правительства парламентом и его ответственность перед ним вплоть до увольнения в отставку. Иногда парламентаризму противопоставляется президенциализм, означающий решающую роль президента в управлении государством.

В настоящее время в связи с усложнением жизни в современном информационном обществе, возрастанием роли исполнительной власти, необходимостью все более широкого привлечения для процессов управления специалистов (технократов и "гуманократов"), технических средств, расчетов, вычислительной техники значение парламента, особенно при решении конкретных вопросов, где нужны специальные знания, может снижаться. В связи с этим в западной науке возникла концепция рационализированного парламентаризма и предприняты необходимые конституционные меры для этого (ограничение полномочий парламента; назначение парламентом в парламентарных республиках и монархиях только главы правительства, министров последний назначает и увольняет самостоятельно; конструктивный вотум недоверия; особая роль президента и др.). О некоторых институтах такого рода упоминалось выше. Однако и при этом снижение роли парламента не является безусловным, за ним остается последнее слово в решении принципиальных вопросов, в том числе о правах человека. В конечном счете в парламентской республике он решает вопрос о правительстве (сместив главу правительства при конструктивном вотуме недоверия, он тем самым увольняет и министров), он вправе в порядке импичмента сместить президента в президентской или полу президентской республике, решить вопрос о предании президента, премьера, министров особому суду (в тех странах, где не предусмотрен институт импичмента).

В ряде случаев, однако, в парламентской деятельности доминируют мелкие и мельчайшие интересы, амбиции его членов. Это нередко имеет место и в России.

Состав парламента. Парламент состоит из его членов. Члены нижней палаты обычно называются депутатами или представителями (Палата депутатов, Палата представителей, Национальное собрание), члены верхней палаты (Сенат, Совет штатов и др.) — сенаторами. Члены однопалатного парламента — депутаты. Во многих парламентах есть только избранные (прямыми или косвенными выборами) депутаты и сенаторы. В отдельных странах есть небольшое количество назначенных президентом членов парламента (5 в Сенате Италии, 10 — в однопалатном парламенте Египта). В России члены Совета Федерации (верхней палаты) занимают свои места по должности, в Палате лордов в Великобритании — по наследству, а также в связи с присвоением дворянского звания (не ниже барона), в связи с высоким постом, занимаемым в государственной (англиканской) церкви (духовные лорды), и др.

Кроме депутатов и сенаторов, в парламенте могут быть их заместители (один или несколько, например в Бразилии к каждому сенатору избираются два его заместителя). Заместители участвуют в обсуждении, могут работать в комиссиях парламента, но не имеют права решающего голоса, не голосуют. Они не могут также предлагать законопроекты. Если депутат выбывает досрочно, заместитель занимает его место без дополнительных выборов, что экономит время избирателей, государственные и иные расходы на выборы. Правильность выборок депутатов и их заместителей проверяется обычно самим парламентом, и мандаты избранных утверждаются им, для чего создается временная мандатная комиссия. Обжаловать результаты выборов в суд обшей юрисдикции нельзя, но в отдельных странах это можно сделать, обратившись в органы конституционного контроля. Во многих странах Латинской Америки правильностью выборов занимаются специальные избирательные трибуналы.

Наряду с депутатами, сенаторами, их заместителями в редких случаях есть и другие лица, заседающие в парламенте. В США по одному делегату (резиденту-комиссару) с правом совещательного голоса посылают в нижнюю палату Конгресса США федеральный округ Колумбия и ассоциированный штат Пуэрто-Рико. Имели (некоторые имеют до сих пор) своего делегата каждое из "ассоциированных государств" — бывших подопечных территорий США в Океании (Соединенные Штаты Микронезии, Республика Палау и другие, которые стали теперь самостоятельными государствами, приняты в ООН, но по-прежнему их оборона, иностранные дела находятся в ведении США).

Число членов парламента в разных странах неодинаково. Бывают Парламенты, состоящие из полутора десятков членов (некоторые мельчайшие государства), а самый многочисленный парламент — Всекитайское собрание народных представителей насчитывает 3 тыс. членов. Как правило, в каждой палате несколько сотен членов (например 315 сенаторов и 630 депутатов в Италии, 100 сенаторов и 435 членов Палаты представителей в США, 252 члена Палаты советников и 500 членов Палаты представителей в Японии). Обычно верхняя палата малочисленное нижней. Только в Великобритании соотношение иное: приблизительно 1200 лордов (до конца 1999 г., теперь их количество стало меньше на 700 человек) и 659 (с 1997 г.) членов Палаты общин.

Первоначально в некоторых странах депутат избирался от определенного количества жителей (или избирателей) и потому численность членов парламента все увеличивалась. Поэтому теперь почти во всех странах закон устанавливает фиксированную численность палат (становятся крупнее по численности населения избирательные округа, границы которых через определенные промежутки времени пересматриваются). Очень малочисленный парламент может не выполнить своей функции представительства всех слоев населения, да и в своей деятельности легче подпадает под контроль определенных лиц или группировок. Чрезмерная численность парламента мешает эффективной работе, его заседания превращаются в митинги.

Положение члена парламента. Депутаты и сенаторы обладают депутатским иммунитетом и депутатским индемнитетом. Первый означает невозможность полицейского задержания, ареста и привлечения депутата к судебной ответственности без санкции палаты парламента, в состав которой входит ее член. Исключение из этого правила допускается, если депутат застигнут на месте совершения преступления. Однако иммунитет не является безусловным. Иногда он распространяется только на время сессии (Япония) и время в пути туда и обратно. В некоторых странах иммунитет не распространяется на совершение депутатом тяжких преступлений. В Великобритании член Палаты общин может быть лишен иммунитета распоряжением председателя палаты (спикера). В целом, в современных условиях наблюдается тенденция ограничения депутатского иммунитета, С 1995 г. он почти ликвидирован во Франции: задержанного депутата нужно лишь отпускать на заседания парламента (если проходит сессия). В России по постановлению Конституционного Суда депутат может быть допрошен, если это не касается вопросов его профессиональной депутатской деятельности, однако в отношении предания суду действуют указанные выше правила. В странах тоталитарного социализма депутат может быть лишен иммунитета между сессиями парламента по постановлению его высшего постоянно действующего коллегиального органа (Постоянного комитета и др.).

С одной стороны, иммунитет — важная гарантия депутатской неприкосновенности, в том числе против произвола исполнительной или судебной власти. Но, с другой стороны, очень широкий иммунитет делает иногда депутата практически безответственным. В России имели место единичные факты, когда некоторые депутаты избивали корреспондентов, словами и действиями оскорбляли губернаторов субъектов Федерации, избивали в парламенте женщин-депутатов и не были привлечены к ответственности. Полный иммунитет был необходим в условиях королевского абсолютизма как гарантия парламентариев от произвола короля, вельмож, чиновников короля (а иногда и его любовниц). В современных условиях достаточно ограниченного депутатского иммунитета. В таком виде он и действует, как показано выше, в некоторых государствах.

Индемнитет означает, что депутат не несет ответственности за свои выступления в парламенте и за те меры, которые он поддерживал своим голосованием. Однако депутат не может употреблять оскорбительные выражения, вести себя неподобающим образом, В этих случаях он может получить предупреждение от председательствующего, быть лишенным слова, ему может быть запрещено посещать следующее заседание или несколько заседаний палаты. В случае оскорбления депутатом других членов парламента может быть возбужден судебный процесс по делам частного (а иногда и публичного) обвинения.

Индемнитет имеет также второе значение: депутатское вознаграждение (обязанность государства оплачивать из казны работу депутата). Размер вознаграждения устанавливается законом (но согласно 27-й поправке (1992 г.) к Конституции США данный состав парламента не может повышать вознаграждение для себя). Наиболее высоким оно является, пожалуй, в Бразилии ~ около 150 тыс. долл. США в год (в США — 133 тыс.). В некоторых развивающихся странах депутатское вознаграждение невелико (например в Индии), но в некоторых африканских странах — чрезмерно (по сравнению с уровнем -жизни большинства населения). В России депутатское вознаграждение равно окладу министра (6 тыс. руб. в месяц}, но есть дополнительные выплаты и льготы.

Положение депутата в парламенте, характер его связей с избирателями зависит от того, принята в стране концепция свободного мандата депутата или действует императивный мандат, должен быть депутат профессиональным парламентарием или депутатом -производственником, совмещающим мандат с постоянной работой на предприятии, в учреждении и т.д.

Свободный мандат означает, как говорилось, что депутат рассматривается как представитель всего народа, избирательного корпуса страны в целом, а не только своего избирательного округа. Он не обязан выполнять какие-то конкретные наказы (поручения своих избирателей), хотя это вовсе не означает, что он никоим образом не связан с ними. Депутат регулярно посещает свой избирательный округ, активно общается с избирателями, принимает их. Он защищает их интересы в парламенте, иначе не будет избран на новый срок.

Императивный мандат присущ странам тоталитарного социализма (по отношению к депутатам законодательных собраний некоторых субъектов федерации и местных органов самоуправления он используется и в некоторых демократических странах). Он означает, что депутаты (сенаторов в существующих странах тоталитарного социализма нет) получают обязательный наказ от своих избирателей и могут быть ими досрочно отозваны. О содержании наказа и порядке отзыва говорилось выше. Следует заметить лишь, что некоторые парламентарии в отдельных демократических странах имеют императивный мандат, хотя и иного рода. Это относится к членам верхней палаты ФРГ — Бундесрату. Они не избираются, а назначаются (делегируются) правительствами земель, являются членами этих правительств (обычно это премьер-министр земли и другие министры) и обязаны действовать по инструкциям своих правительств.

В демократических странах депутат является профессиональным парламентарием (иногда могут быть депутаты, продолжающие работать по своей специальности, но в этом случае их депутатское вознаграждение уменьшается на определенный процент). Совмещение работы в парламенте с другими видами профессиональной деятельности (обычно кроме преподавательской, а также научной, творческой работы) депутату запрещено, что, в частности, имеет в виду пресечение некоторых связей, ведущих к коррупции, предотвращение использования депутатского положения в личных целях. Депутат не может состоять также на государственной службе, но в некоторых странах он может быть министром и даже голосовать по вопросу о вотуме доверия правительству (Великобритания), в других — не может (Франция). Депутат обязан присутствовать на заседаниях палаты, участвовать в работе комитетов (комиссий) парламента. Если он не выполняет свои обязанности, в некоторых странах депутатское вознаграждение может быть понижено (Франция) или проведены вычеты из него (Германия). Если депутат имеет личный интерес в каком-либо решении палаты, то по правилам внутренней процедуры парламентов некоторых стран он должен заявить об этом на заседании. Депутат должен ежегодно, а также после избрания и прекращения срока полномочий подавать декларацию о доходах (иногда только в первом случае, иногда только в двух последних).

Для обеспечения профессиональной законодательной деятельности кроме депутатского вознаграждения депутату предоставляются транспортные услуги, бесплатные услуги связи, служебное помещение, оплачиваемое государством жилье, он имеет оплачиваемых из государственного бюджета секретарей, помощников (в России до 5 человек, кроме того многие депутаты имеют так называемых помощников на общественных началах, иные более 100 человек). Сенатор США имеет до 40 штатных единиц, помогающих ему, конгрессмен США — 18, но член Палаты общин в Великобритании — только полторы штатные единицы,

В странах тоталитарного социализма считается, что для того чтобы депутат был ближе к своим избирателям, хорошо знал их настроения и нужды, он должен не порывать после избрания со своей работой, а продолжать трудиться. Это — депутат-производственник. Он должен жить на результаты своего труда, а депутатское вознаграждение, которое он получает, невелико и рассматривается лишь как компенсация за те затраты, которые он несет в связи с депутатской деятельностью. О плюсах и минусах такого подхода сказано выше.

Депутаты и сенаторы, как правило, избираются на срок (это не относится, например, к Палате лордов в Великобритании или к Бундесрату — верхней палате в Германии). Срок может быть продлен только в том случае, если парламент в чрезвычайных обстоятельствах продлевает свои полномочия (в некоторых странах это не разрешается). Срок может быть сокращен в случае досрочного роспуска и новых выборов. Кроме коллективного продления и сокращения депутатского срока он может быть сокращен в индивидуальном порядке, когда депутат слагает с себя депутате кие полномочия или когда осуществляется досрочное лишение депутатского мандата. Последнее возможно в случае отзыва депутата избирателями, о чем говорилось, а также в случае прекращения мандата депутата по решению парламента (обычно для этого нужно 2/3 голосов в палате). Причинами этого могут быть переход депутата в другую партию, чем та, от которой он был избран, осуждение депутата судом, систематическое непосещение заседаний палаты и вообще неучастие депутата в работе парламента. Досрочное прекращение мандата бывает очень редко, в России это имело место и коллективно (в 1993 г., в результате указа Президента), и индивидуально,

Структура парламента. Различные исторические пути создания парламента повлияли на неодинаковое представление о его структуре в разных странах. В странах англосаксонского права, где парламент зарождался в противоборстве феодалов с монархом и лишь затем в его состав вошли представители простонародья ("третьего сословия"), он рассматривается как триединое учреждение: глава государства, верхняя палата и нижняя палата. Теоретически считается, что лишь монарх (иной глава государства) в совете со своими лордами (иной верхней палатой) и представителями общин (народа) может принимать законы. В тех странах, где имеет влияние английское право, но существует свой президент, он составляет часть парламента, а там, где нет верхней палаты, парламент — это глава государства и однопалатное представительное учреждение. В этом случае парламент — двуединый.

В тех странах, где парламент возник на базе отделения представителей "третьего состояния" от знати и духовенства в сословно-представительном учреждении (а также в тех странах, которые восприняли такую традицию), он тоже двуединый, но по-другому Глава государства (хотя он обязательно подписывает законы, и только при преодолении его права вето в некоторых странах закон публикуется без подписи главы государства) не входит в понятие парламента. Он включает лишь две палаты. Эти палаты бывают по конституции равноправными, как в Италии. Но даже в этом случае на практике теперь главную роль играет не верхняя палата (так она называется лишь по традиции), а нижняя. Нередко у верхней палаты остались очень скромные полномочия. В России также основная роль в процессе законодательства принадлежит Государственной Думе и по Конституции, и на практике. К тому же председатели законодательных собраний субъектов Федерации в России, губернаторы и президенты республик слишком заняты делами своего региона и не могут уделять законодательной работе столько времени, сколько депутаты Думы.

Наконец, существует понятие парламента, состоящего только из одной палаты. Это имеет место в некоторых странах Азии, Африки, где по традиции президент (монарх) не рассматривается как составная часть парламента, а верхней палаты нет.

В прошлом в некоторых странах существовали многопалатные парламенты (трехпалатный в ЮАР до начала 90-х гг., пятипалатный в Югославии в 70—80-х гг.). В отдельных африканских странах (Ботсвана и др.) и государствах Океании (Соломоновы Острова и др.) при парламентах существуют палаты вождей, имеющие, однако, лишь консультационный характер по вопросам обычаев и некоторым другим.

В отличие от нижней палаты, которая формируется прямыми выборами (исключения составляют Бутан, Свазиленд и др., где есть значительное количество назначенных лиц, избранных косвенными выборами или занимающих места по должности на службе у короля), верхняя палата в демократических странах бывает назначаемой (Германия, Канада), избранной целиком косвенными выборами (Франция), формируемой в основном по признаку наследования высокого дворянского звания и его присвоения монархом (Великобритания). Иногда при назначаемости палаты определенная часть ее членов должна быть из оппозиции (Канада, Ямайка и др.). Нижняя палата обычно переизбирается целиком, в верхней существует принцип ротации: сенаторы обновляются частями (на 1/3, на 1/2). Кроме того, нередко сенаторы избираются на более длительный срок (на 6, 9 лет), чем депутаты (2, 4, 5 лет).

Различные структуры парламента имеют свои плюсы и минусы. Включение в его состав монарха теоретически может приводить к блокированию прогрессивных законов. Однако, во-первых, в настоящее время многие монархи (Испания, Швеция, Япония и др.) лишены конституциями права вето, другие его по традиции не применяют, да и вообще не оказывают влияния на законодательный процесс. В развивающихся странах монарх активен, но он не входит в понятие парламента. Во-вторых, в некоторых развитых странах бывают теперь такие монархи, которые придерживаются демократических позиций и действуют соответствующим образом. Мы уже приводили пример в отношении действий короля Испании, принявшего решительные меры для ликвидации попытки фашистского путча.

Включение в состав парламента президента с правом вето по отношению к законам имеет более важное значение. Но в парламентарной республике он действует по совету правительства, сформированного той же партией (партиями), располагающей большинством в парламенте, и свое право не применяет. В президентской же республике, где вето может быть эффективным, президент в состав парламента не входит, парламент может обойтись без его подписи, преодолев право вето (США), или в этом случае президент обязан подписать закон вопреки своему нежеланию (Россия). В частности в 1997 г. Конституционный Суд России обязал Президента подписать один из законов, по которому вето Президента было преодолено.

Двухпалатная структура парламента возникла в основном как способ более аристократической верхней палаты сдерживать излишний радикализм "простонародья" нижней. В принципе она дает возможность более взвешенного, всестороннего подхода к принятию закона — документа, регулирующего важнейшие общественные отношения. Однако это замедляет законодательный процесс, особенно если верхняя палата употребляет свое право вето. Даже в Великобритании, где она пользуется незначительными правами. Палата лордов хотя и не может воспрепятствовать принятию закона, но может затянуть это на год — до следующей сессии парламента, когда Палата общин вправе отвергнуть вето верхней палаты. Правда, Палата лордов иногда в течение целого пятилетия (срок полномочий Палаты общин) не использует свое право вето.

Во многих развивающихся странах считается, что двухпалатная структура мешает срочному принятию законов, необходимых для социально-экономического развития. Поэтому во многих из них существуют однопалатные парламенты. Правда, в последние годы все чаще возникают двухпалатные парламенты.

В странах тоталитарного социализма категорически отвергается двухпалатная структура парламента. В Китае, Кубе, Вьетнаме, КНДР парламенты однопалатные. Целесообразность двухпалатного парламента признается в условиях тоталитарного социалистического государства только в федерациях, где одна из палат представляет субъекты федерации и другие национально-государственные образования. Эта палата трактуется как представительство национальностей.