Тенденції розвитку соціальної держави

2.2 Тенденції розвитку соціальної держави

Поняттям «соціальна держава» охоплюється надзвичайно складне і багатомірне явище сучасності. Окрім щойно перелічених характеристик останнього, досліднику неодмінно потрібно мати на увазі й той факт, що це явище аж ніяк не є чимсь статичним, «завмерлим», «закостенілим», таким, що набуло певної форми раз і назавжди. Навпаки, соціальна держава перебуває у стані постійної трансформації. При цьому її розвиток бачиться доволі нерівномірним: історії відомі як періоди прискорення темпів розвитку соціальної держави, так і їх уповільнення.

На думку І.В. Яковюка, оскільки виникнення та еволюція соціальної державності обумовлені відповідними потребами громадянського суспільства, які з часом змінюються, то в процесі її становлення доцільно виділяти певні етапи, що є додатковим свідченням поступального характеру розвитку теоретичної конструкції соціальної держави. Достатньо обґрунтованим слід вважати підхід, згідно з яким в історії соціальної держави виділяють шість етапів* [265, с.34]. При цьому не зайвим буде підкреслити, що початок сучасного, шостого етапу небезпідставно пов’язується зі сприйняттям концепції соціальної держави постсоціалістичними країнами, у тому числі Україною.

У контексті викладеного видається необхідним наголосити, що недостатнє врахування у процесі дослідження феномена соціальної держави такої його змістовної характеристики, як динамічність, тобто здатність до руху, розвитку, видозмін, може у кінцевому підсумку призвести до помилкових результатів. Практичне застосування таких умовиводів і рекомендацій в ході побудови соціальної держави, у свою чергу, призведе до невдач і прикрих прорахунків.

Отож, варто приділити особливу увагу аналізу сучасних напрямів розвитку соціальної держави, зокрема тих, які пов’язані із формуванням соціального права і, відповідно, соціального законодавства; із розгортанням діяльності держави щодо забезпечення соціального партнерства, розширенням участі недержавних неприбуткових організацій (об’єднань) та приватного бізнесу у виконанні функцій соціальної держави у гуманітарній сфері.

Перейдемо до розгляду першої вказаної тенденції.

2.2.1 Формування та розвиток соціального права і соціального законодавства

У наш час уже аксіоматичним для юридичної науки стало твердження, про те, що однією із необхідних передумов реальності й захищеності прав людини є закріплення їх державою у формально загальнообов’язкових правилах поведінки – юридичних нормах. Це, ясна річ, стосується і прав людини «другого покоління», здійсненність яких визнається хіба що не визначальною рисою соціальної держави: адже, як нами зазначалося, саме ця здійсненність слугує тим «лакмусовим папірцем», за допомогою якого чітко проявляються успіхи та прорахунки у процесі її розбудови.

Відтак, надзвичайно вагомим чинником цього процесу вбачається законодавче опосередкування «соціальності» такої держави. Останнє виступає важливим напрямком забезпечення соціальної захищеності громадян в умовах розвитку ринкової економіки і здійснюється шляхом формування особливої «ділянки» об’єктивного юридичного права – так званого соціального права — і відповідної галузі законодавства (соціального законодавства).

Традиційно точкою відліку в історії формування соціального законодавства вважається єлизаветинський Закон про бідність, що набрав чинності в Англії у 1601 році. Відповідно до цього закону виділялися три категорії одержувачів допомоги:

1. Здорові (повинні були виконувати низькокваліфіковану роботу). Фінансова допомога цій категорії населення не надавалася. Тих, хто відмовлявся від роботи, жорстоко карали — аж до каторги і в’язниці.

2. Безпорадні. У цю групу входили люди, фізично не спроможні працювати (пристаркуваті, сліпі, глухі, матері з маленькими дітьми, фізично і розумово відсталі). Як правило, їх розміщували в певному місці. Якщо хтось із цих людей мав можливість жити окремо, що обходилося дешевше, їм надавалася допомога у вигляді харчів, одягу і палива.

3. Неповнолітні. Діти, чиї батьки були не взмозі їх утримувати, передавалися на навчання. Наприклад, хлопчиків навчали різноманітних професій, і вони перебували під наглядом хазяїна (майстра) до 24 років. Дівчатка ж виконували обов’язки обслуги і знаходилися у своїх хазяїв до 21 року або до заміжжя.

Єлизаветинський закон забороняв надавати допомогу тим нужденним, чиї родичі могли їх забезпечувати. Закон був ухвалений англійським парламентом, а виконувати його повинні були міські або комунальні округи. На ці цілі витрачалися кошти, отримані у вигляді пожертвувань, податків на землю і будинки, церковної десятини. На допомогу округу могли розраховувати лише ті, хто мешкав у даному окрузі не менше трьох років.

Відповідно до Закону 1601 року, був офіційно запроваджений стандарт соціальної допомоги, що її надавав уряд Великобританії, який проіснував 300 років [200, с.67].

У Росії початок національному соціальному законодавству був покладений Указом Катерини ІІ «Учреждения для управления губерниями Российской империи» 1775 року, згідно з котрим у сорока губерніях створювалась ціла мережа спеціальних установ – «приказов общественного призрения». Останнім доручався нагляд за створенням і функціонуванням народних шкіл, сирітських і робітничих будинків, лікарень, притулків для божевільних і невиліковно хворих тощо [230, с.17]. У своїй основі створена Катериною ІІ система збереглася до революції 1917 року.

Серед німецькомовних країн найпершою активність у сенсі соціального законодавства виявила Прусія. У пруському Загальному земському уложенні від 5 лютого 1794 року вже знаходимо розпорядження щодо державної допомоги бідним. Тут зазначено, що до завдань держави належить утримання і харчування тих громадян, якщо вони самі (а так само приватні особи, що за законом до цього зобов’язані) не можуть забезпечити власне прожиття.

Закон про об’єднання робітників склодувних заводів, солеварень та гірників у товариства від 10 квітня 1854 року став першим законодавчим документом про страхування робітників. Цей закон передбачав обов’язкову загальну організацію товариських кас, встановлював мінімальний розмір внесків [19, с.53]. Але ці та інші положення закону були недостатніми для вирішення соціальних питань, насамперед тому, що стосувалися вони лише частини населення з відповідними потребами.

Традиційно (і цілком справедливо) до подій, які розглядаються як прояви становлення концепції соціальної держави і сприяли її подальшому розвитку, відносять соціальні реформи Отто фон Бісмарка (1815-1898), котрого інколи називають інтелектуальним батьком сучасної західної державності. Підготовлене з ініціативи «залізного канцлера» послання кайзера Вільгельма І від 17 листопада 1881 року, відоме як «Magna Charta» соціального страхування, заклало першооснови соціального законодавства Німеччини, чинні й донині. 1883 року німецький рейхстаг прийняв Закон про страхування на випадок хвороби, в 1884 – у зв’язку з нещасними випадками, в 1889 – у зв’язку з інвалідністю, пізніше названий Законом про пенсійне страхування робітників. 1911 року ці закони об’єднано в Державному страховому устрої із визначенням правил їхнього застосування. Згодом їх доповнено законами про страхування службовців (1911 р.), про страхування гірників (1928 р.), про страхування у зв’язку з безробіттям [146, с.47].

Що ж змусило керманичів Німецької імперії прикладати зусилля у напрямку її еволюції від держави – «нічного сторожа», єдиним завданням якої була охорона правопорядку і захист від зовнішніх ворогів, до держави, що приділяла стільки уваги проблемам соціального забезпечення? Рейхсканцлер Бісмарк пояснював це так: «Активність державних органів – ось єдиний засіб нейтралізації соціалістичного руху. Ми самі повинні зробити те, що у програмі соціалістів виглядає виправданим і таким, що може бути виконане у межах існуючого державного та суспільного устрою» [261, с.11]. І слід віддати йому належне: проведені за часів перебування Бісмарка при владі реформи стали вихідним пунктом подальшого розвитку соціального законодавства і важливим кроком у створенні системи соціального страхування, наявність якої і в наш час є неодмінним атрибутом соціальної держави.

На американському континенті, в контексті дослідження розвитку соціального законодавства, ми не можемо обійти увагою «новий курс» (New Deal) президента США Франкліна Делано Рузвельта, який закликав до «війни проти бідності», до боротьби за забезпечення «загального добробуту». «Ми прийшли до чіткого розуміння того факту, - говорив Рузвельт у січні 1944 року, - що справжня індивідуальна свобода не може існувати без економічного забезпечення і незалежності… У наші дні ці економічні істини були сприйняті як самі собою зрозумілі. Ми прийняли, так би мовити, другий біль про права, за яким може бути створена нова основа забезпечення і процвітання для всіх, незалежно від соціального становища, раси та переконань» [214, с.155]. Фактично в цих словах Ф. Рузвельт обґрунтовує необхідність визнання і забезпечення державою прав людини «другого покоління», тобто соціально-економічних прав, які зі зрозумілих причин не можуть бути реалізовані без належного економічного підґрунтя. «Свобода від злиднів» («freedom from want») – так визначив Рузвельт у свому посланні до Конгресу США від 6 січня 1941 року значення соціальних прав.

Слід зазначити, що, на відміну від західноєвропейських країн, де вже наприкінці ХІХ століття були закладені основи державного соціального забезпечення, у США до середини 30-х років ХХ століття соціальне обслуговування тих, хто потребує допомоги, здійснювалося на рівні місцевої громади, філантропічних організацій, сім’ї та самозабезпечення. І лише у рамках «нового курсу» у 1935 році вперше в історії Сполучених Штатів був прийнятий Закон про соціальне забезпечення, який, з відповідними поправками і доповненнями, і зараз залишається правовою базою для проведення соціальної політики федеральним урядом цієї країни. Законом передбачалися виплати пенсій робітникам, які досягли 65-річного віку; надання державної допомоги хворим та інвалідам. Пенсійний фонд утворювався із податків на заробітну плату трудящих і за рахунок відрахувань підприємців [56, с.10].

У червні 1938 року Конгресом був прийнятий ще один закон – про справедливі умови праці, який заборонив використання дитячої праці і встановив єдині норми мінімальної заробітної плати і максимальної тривалості робочого тижня для робітників та службовців, зайнятих на підприємствах федерального значення.

Можна стверджувати, що саме в роки проведення «нового курсу» в США була обґрунтована необхідність соціальної функції держави. Надалі цій функції приділялась значна увага під час реалізації відомих програм «Нові рубежі» Дж. Кеннеді та «Велике суспільство» Л. Джонсона. На думку А. Гальчинського, саме завдяки реалізації цих програм політика соціально відповідальної держави набула системної визначеності [38, с.54].

Історію виникнення «держави добробуту» часто пов’язують із законодавством, уведеним в дію у Великій Британії після Другої світової війни і базованим на принципах, викладених у доповіді голови одного із британських парламентських комітетів лорда Бевериджа. Проте низка дослідників вважає, що основи цього законодавства були закладені ще реформами ліберального уряду в 1906-1911 роках. Найбільш важливими законами в галузі соціального обслуговування, що набули чинності до Другої світової війни, були Програма компенсації робітникам (1897), Пенсії по старості з обстеженням нужденності (1908), Програма національного страхування для безробітних і хворих (1911), Національне страхування для вдів, сиріт і пенсіонерів (1925), Національна програма допомоги безробітним (1934) [83, с.45].

У доповіді лорда Бевериджа, опублікованій 1942 року, були викладені принципи майбутньої побудови «держави добробуту»: загальнодоступність, універсальність і адекватність. Згідно з цим планом, громадяни такої держави повинні були перебувати під її захистом та мати гарантований рівень доходу, необхідний для підтримання гідного людини способу життя навіть у скрутні періоди. Базувалася ця система на засадах соціального страхування.

Інституціональна структура сучасної «держави добробуту» у Великій Британії була запроваджена законами про освіту (1944), про допомогу сім’ям (1945), про національне страхування хворих, безробітних, вдів, сиріт, пенсіонерів, вагітних жінок (1946), про створення національної служби охорони здоров’я (1946), про Національну програму допомоги (1948). (Остання поклала на місцеву владу відповідальність за персональне соціальне обслуговування, особливо за догляд удома.) [83, с.46].

План Бевериджа був використаний у соціальній діяльності післявоєнних урядів Бельгії, Данії та Нідерландів, при створенні системи соціального забезпечення Швеції; він слугував моделлю під час обговорення питань соціальнополітичного розвитку і в повоєнній Німеччині [44, с.22].

В останній — а сьогодні ця держава вважається одним із найбільш показових прикладів високого рівня розвитку соціального права (і соціального законодавства) — вже багато років діє Соціальний кодекс. У ньому закріплено різні види соціальних пільг та соціального забезпечення, зокрема різноманітні форми соціальної допомоги, що надається жертвам війни, сім’ям військовослужбовців, молоді, дітям, багатодітним сім’ям, а також юридичні засоби захисту таких пільг. В цьому розмаїтті норм, тим не менш, доволі чітко простежуються основні цілі та соціальні імперативи, якими постійно й незмінно керується законодавець, а саме: гідне людини існування, вільний розвиток особистості, захист сім’ї, соціальна справедливість і соціальна захищеність кожної людини [104, с.25-26].

Цілком слушною в такому контексті видається думка професора М.В. Баглая про те, що цілі соціальної держави аж ніяк не досягаються виключно методами соціальної політики – у зв’язку зі зміною урядів багато аспектів згаданої політики просто зникали б чи зазнавали серйозних змін. І таке дійсно може мати місце. Але суть — не у самій соціальній політиці, а у створенні незворотної законодавчої (курсив наш – О.П.) та адміністративної структури соціальної діяльності держави, внаслідок чого соціальна держава залишається такою при всіх урядах [10, с.119-120]. Іншими словами, наявність стабільного і розвинутого соціального законодавства як форми вираження соціального права виступає однією з найголовніших конститутивних ознак соціальної держави.

Проте у наукових колах питання природи соціального законодавства все ще залишається дискусійним. Наприклад, на думку В. Четверніна, норми такого законодавства взагалі не пов’язані із поняттям об’єктивного права (яке нерідко називають «загальносоціальним», на відміну від так званого спеціальносоціального, тобто юридичного, права). Подібні норми регулюють відносини з приводу розподілу соціальних благ, що виникають поза відносинами вільного еквівалентного обміну. Отримувачами соціальних благ, як правило, є особи, які опинилися у невигідному становищі в умовах вільного еквівалентного обміну. Їхні претензії на отримання від держави конкретних соціальних благ є похідними виключно від закону та від урядових програм. Сама держава при здійсненні соціальної функції не може бути зв’язана правом: тут законодавець та уряд керуються міркуваннями гуманізму, доцільності, фактичних можливостей і потреб економіки. В цьому аспекті зміст соціального законодавства є довільним [250, с.33].

Разом із тим, як вважає французький дослідник Ф. Евальд, соціальне право – це не тільки законодавче регулювання тих суспільних відносин, які традиційно раніше не регулювались державою; це – один із проявів «соціалізації» суспільства, яка змінює взаємовідносини соціального цілого та його частин, відносин індивідів між собою. На думку цього автора, «соціалізація» – це нова версія суспільного договору. Згідно з класичною доктриною, такий договір встановлює безпосередній зв’язок між сувереном і автономними індивідами, в результаті чого виникає держава, яка має владу, обмежену передбаченими договором гарантіями для громадян. Але з позицій соціального права цей зв’язок елімінується унаслідок «соціалізації» індивіда, який нині включається у специфічні соціально-правові зв’язки, а не бере на себе договірних зобов’язань безпосередньо. У цьому випадку суспільство виконує функції регламентації зобов’язуючих соціальних зв’язків, посередництва і перерозподілу благ. Соціальне право Ф. Евальд визначає насамперед як договірне право, що передбачає взаємозалежність і солідарність усіх і кожного. Суспільство повинно забезпечувати справедливий розподіл і прибутків, і ризику зазнати збитків між тими, хто потребує один одного. Тим самим соціальне право сприяє досягненню компромісу між багатими і бідними, між особистими і суспільними інтересами, громадськими правами та свободами (передусім правом власності), з одного боку, і соціальними правами – з іншого [261, с.134].

Соціальне право як самостійна галузь права виникло ще у 50-60-х роках ХХ століття, одночасно із початком формування у західному світі «держави загального благоденства», на основі тих юридичних норм, котрі виокремлювалися із трудового, фінансового, цивільного, адміністративного права. Проте й нині оцінки різними науковцями структурного статусу соціального права є неоднозначними.

Так, у російській юридичній літературі висловлювалась негативна думка з приводу виділення соціального права в окрему галузь права з огляду на роз’єднаність предмета його регулювання. Більш прийнятним вважається положення про те, що об’єднання тих нормативних актів, котрі регулюють соціальну діяльність (відносини), в єдину систему утворює галузь законодавства. За такого підходу завдання науки нині вбачається не стільки в тому, щоб довести існування нової особливої галузі – соціального права, скільки у тому, аби спрямувати зусилля науки і практики на консолідацію законодавства у соціальній сфері, а в майбутньому – й на здійснення відповідних кодифікаційних робіт [137, с.134].

Не варто проте забувати, що однією із необхідних передумов розв’язання цього завдання якраз і є наукова розробка низки проблем не галузевого, а саме загальнотеоретичного рівня. До останніх належать, на думку П.М. Рабіновича, зокрема, такі:

1. З’ясування співвідношення між соціальним законодавством і соціальним правом як юридичними (тобто встановленими державою) явищами, з одного боку, і «соціальним» правом як явищем неюридичним (тобто загальносоціальними правами людини «другого покоління») - з іншого.

2. Виділення критеріїв (підстав) виокремлення «соціального права» у відносно самостійний, специфічний підрозділ системи права.

3. Визначення структурного («елементного») статусу цього підрозділу у системі права (галузь чи підгалузь, єдина вона чи комплексна тощо).

4. Встановлення специфічних спільних властивостей відповідних юридичних норм, завдяки яким останні об’єднуються у єдину структурну одиницю, в якісно специфічне утворення у системі юридичного права (наявність однакових рис у предметі, функціях, методі регулювання тощо).

5. Характеристика елементного складу цього підрозділу (тобто тих підгалузей, інститутів, з яких останній складається); відмежування цих елементів від суміжних структурних утворень [184, с.104].

Способи вирішення зазначених загальноправових проблем, як видається, покликані слугувати теоретико-методологічною базою для розвитку відповідних галузевих юридичних наук й удосконалення відповідного законодавства, зокрема, його систематизації.

Далі висловимо деякі міркування, які, сподіваємось, зможуть стати корисними для позитивного розв’язання декотрих із щойно вказаних питань. В основу цих міркувань покладено вже згадуваний нами потребовий підхід.

Спираючись саме на нього, схарактеризуємо предмет соціального права, його метод регулювання й, нарешті, його системно-структурний статус в усьому юридичному праві.

1. Предмет соціального права, на думку І.В. Яковюка, охоплює: питання, пов’язані із соціальним захистом; питання правового регулювання окремих моментів «промислових відносин»; питання правового регулювання порядку формування та діяльності органів і установ соціального захисту [269, с.13]. Видається, що остання група питань окреслює коло тих суспільних відносин, які є управлінськими за своєю суттю, а тому входять до предмета адміністративного права. Відтак, на нашу думку, ці питання не слід включати до предмета соціального права.

З точки зору М.І. Лепихова, предметом соціального права є правове регулювання:

захисту трудових прав громадян, медичного обслуговування, соціального обслуговування, соціального забезпечення, обов’язкового соціального страхування, обов’язкового державного страхування і пенсійного забезпечення;

соціального захисту окремих категорій осіб (ветеранів, інвалідів, жінок і дітей, військовослужбовців, біженців і вимушених переселенців, посадових осіб різних категорій та інш.), які проживають (перебувають) на території країни і потребують соціального захисту;

створення і організації діяльності органів соціального захисту [105, с.11].

У зв’язку з цим вважаємо за необхідне зупинитися на проблемі соціального захисту посадових осіб різних категорій. Відносячи правове регулювання такого захисту до предмета соціального права, М.І. Лепихов виходив із аналізу діяльності законодавця, який пішов шляхом надання різного роду соціальних пільг за професійною ознакою. Це характерно для Росії та інших пострадянських республік, зокрема, України. (Згадаймо закони України «Про державну службу», «Про міліцію», «Про статус суддів», «Про статус народного депутата України», «Про прокуратуру», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів».) Актуальною для України ця проблема є й у зв’язку із призупиненням дії такого роду пільг відповідно до ст. 62 Закону України «Про Державний бюджет України на 2000 рік», ст. 53 Закону України «Про Державний бюджет України на 2001 рік» та ст. 59 Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік», що, природно, викликало невдоволення тих, на кого раніше ці пільги поширювалися (зокрема, знижки на оплату комунальних послуг; безкоштовний проїзд у громадському транспорті тощо). Наша позиція полягає в тому, що військовослужбовці, працівники правоохоронних органів, державні службовці, безумовно, повинні бути соціально захищені, але їх соціальний захист має здійснюватися не шляхом надання державою соціальних пільг (що ставить їх на один рівень із «соціальними аутсайдерами», неспроможними забезпечити своє існування), а шляхом гідної оплати їх праці. Адже тоді просто відпаде потреба у вказаних, до певної міри навіть принизливих пільгах.

Тому вважаємо, що включення правового регулювання соціального захисту посадових осіб до предмета соціального права буде невиправданим.

Н.Б. Болотіна до предмета соціального права відносить відносини у сфері соціального захисту громадян і суспільства. Об’єктивність предмета обумовлена інтересами та потребами людини та соціуму. Слід підкреслити, що йдеться про захист інтересів окремої особи і суспільства в цілому. До предмета соціального права належать відносини соціального захисту в різних ділянках соціальної сфери – на ринку праці та при здійсненні трудової діяльності, в соціальному забезпеченні, охороні здоров’я, освіті [23, с.27].

Надзвичайно абстрактно визначає предмет соціального права німецький учений Х.Ф. Цахер: як соціальну справедливість, коли соціальне розуміється і як міжлюдське, і як конкретно-історичне. Визнання ж справедливості потреб не має сенсу без справедливості досягнень, якщо тільки прагнути до забезпечення свободи. Ідея ж рівності вимагає і справедливості шансів. Але коли соціальна допомога повинна захищати досягнутий рівень життя, то необхідно говорити про справедливість і стосовно майнового стану [245, с.13].

На нашу думку, предметом соціального права є суспільні відносини, котрі опосередковують соціальний захист людини шляхом безпосереднього задоволення її життєво необхідних потреб, здійснюваного – за наявності певних соціальних ризиків для неї – із соціальних (передусім державних) джерел. Тобто, коротко кажучи, йдеться про соціально-захисні відносини.

При цьому соціальний захист у найзагальнішому, загальносоціальному плані можна інтерпретувати як створення суспільством умов, необхідних для нормального, за даних конкретно-історичних обставин, існування й розвитку людини. Що означає «нормального»? Відповідь на це питання зумовлюється біологічною і соціальною обґрунтованістю потреб людини. Самі ж ці потреби, як результат історично-природного та соціального розвитку людини, не є незмінними [178, с.10].

Із поняттями «соціальний захист» та «соціальне право» тісно пов’язане поняття соціальних прав. З огляду на наведене, не можна не відзначити, що всі права людини є соціальними у тому сенсі, що вони обумовлені соціумом, суспільством як за своїм змістом, так і за засобами їх здійснення. З огляду на це, несоціальних – у широкому розумінні – прав людини (особи) взагалі не існує. А ось у вузькому значенні, на нашу думку, соціальні права – це можливості людини забезпечити своє існування та розвиток із соціальних джерел завдяки соціальному утриманству, тобто на основі застосовуваного за певних умов (при настанні так званих соціальних ризиків) державними чи недержавними організаціями соціально-аліментарного методу регулювання [184, с.105].

Соціальними ризиками при цьому слід вважати ті несприятливі (принаймні, у матеріальному плані) обставини існування й розвитку людини, котрі є підставами для отримання можливих, за даних конкретно-історичних умов, соціальних надань.

Близьким за духом до запропонованого нами є варіант визначення, сформульований російською дослідницею в галузі соціального забезпечення О.Є. Мачульською: «Соціальний ризик – це ймовірність настання матеріальної незабезпеченості в результаті відсутності заробітку або трудового доходу з об’єктивних соціально значущих причин, а також у зв’язку із додатковими видатками по утриманню дітей та інших членів сім’ї, які потребують допомоги, по задоволенню потреб у медичних та соціальних послугах. Це формулювання відбиває найбільш суттєві ознаки соціального ризику: зв’язок із суспільною організацією праці; передбачуваний характер; об’єктивні умови настання» [121, с.12].

Безпосередні ж причини, що викликають матеріальну незабезпеченість, на думку О.Є. Мачульської, можна об’єднати у три групи: 1) економічного характеру – відсутність попиту на працю (безробіття), трудові травми і професійні захворювання (інвалідність, смерть годувальника); 2) фізіологічного характеру – тимчасова або стійка втрата працездатності від загального захворювання, вагітність і пологи , старість; 3) демографічного характеру – утримання і виховання дітей [121, с.7].

На думку Т.З. Гарасиміва, соціальні ризики можна визначити «як визнані суспільством або державою непередбачувані або передбачувані, бажані або небажані події в житті людини, які призводять до втрати працездатності (постійної чи тимчасової) або матеріальної незабезпеченості особи і не можуть бути усунені нею самостійно внаслідок об’єктивних чинників» [40, с.8].

В Україні наразі немає легального визначення соціального ризику. Натомість в Основах законодавства України про загальнообов’язкове державне страхування страховий ризик (фактично соціальний страховий ризик – О.П.) визначається як «обставини, внаслідок яких громадяни та/або члени їх сімей можуть втратити тимчасово або назавжди засоби до існування і потребують матеріальної підтримки або соціальних послуг за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням» (ст.11) [141].

У вітчизняній юридичній літературі також пропонується визначити соціальні (страхові) ризики як обставини, які можуть наставати незалежно від волі, свідомості людини, несуть небезпеку шкідливих наслідків для соціального статусу особи, джерел засобів її життєдіяльності та абсолютне усунення вірогідності настання котрих не можливе [51, с.15].

Із настанням вищенаведених обставин у особи якраз і виникають відповідні соціально-захисні права, тобто можливості діставати соціальне утримання з боку соціуму, зокрема держави. Визнання соціального ризику правоутворюючою підставою, - як слушно зауважує Н.Б. Болотіна, - має практичне значення у плані переведення його із загальносоціальної площини у суб’єктивне юридичне право особи – закріплену в юридичних нормах можливість певної її поведінки, спрямованої на здійснення відповідних прав людини [21, с.39].

Щоправда, виходячи із загальнотеоретичних позицій, слід вважати, що соціальні ризики і соціально-захисні права – це явища об'єктивні, котрі виникають та існують незалежно від того, чи пов'язує з ними саме держава у своєму законодавстві ті або інші юридичні наслідки. (Хоча, ясна річ, у розвиненому суспільстві таки ризики та права повинні бути, як правило, зафіксовані в законодавстві.)

Зауважимо, що серед науковців відсутня єдина думка з приводу поняття соціального захисту. Питання про зміст останнього та його співвідношення із поняттям соціального забезпечення нині інтенсивно обговорюється правознавцями, політологами та економістами.

О.Є. Мачульська наводить у своїй роботі [120, с.47] досить поширене тлумачення поняття «соціальний захист», виходячи із двох аспектів цього явища. Так, у широкому сенсі його розуміють як діяльність держави, спрямовану на забезпечення процесу формування й розвитку повноцінної особистості, виявлення і нейтралізацію негативних факторів, що впливають на цю особистість, створення умов для її самовизначення та утвердження у житті. У вузькому розумінні соціальний захист розглядають як сукупність економічних та правових гарантій, котрі забезпечують додержання найважливіших соціальних прав громадян і досягнення соціально прийнятного рівня життя. Визначаючи соціальне забезпечення складовою соціального захисту, О.Є. Мачульська вказує, що соціальний захист, окрім соціального забезпечення, включає ще й гарантії охорони праці, здоров’я і навколишнього природного середовища, мінімальної оплати праці та інші заходи, які є необхідними для нормальної життєдіяльності людини і функціонування держави.

Автори «Социальной энциклопедии» (Москва, 2000) визначають поняття соціального захисту як «захист від соціальних ризиків шляхом комплексного сприяння людині з боку держави у вирішенні різноманітних проблем протягом усього її життя, починаючи з періоду виношування матір’ю дитини і завершуючи гідним похованням людини» [218, с.345].

Як зазначають російські науковці М.Л. Захаров і Е.Г. Тучкова, запровадження поняття соціального захисту населення до наукового обігу є цілком виправданим, оскільки дозволяє методом наукової абстракції виділити з величезного комплексу суспільних відносин, що регулюються нормами різних галузей права, саме ті, котрі виникають виключно у зв’язку із соціальним захистом населення або до змісту яких включається, поряд з іншими правами, право людини на соціальний захист. До перших, на думку цих авторів, безумовно, повинні бути віднесені суспільні відносини щодо соціального забезпечення населення. Тому у широкому сенсі соціальне забезпечення – це один з основних способів соціального захисту населення у разі настання соціальних ризиків [76, с.18-19].

А.Г. Ягодка розглядає соціальний захист у економічному аспекті — як систему законодавчих, економічних, соціальних і соціально-психологічних гарантій, що надає: а) працездатним рівні умови для поліпшення свого добробуту за рахунок особистого трудового внеску; б) непрацездатним і соціально вразливим категоріям населення, насамперед дітям, молоді, що навчається, інвалідам, пенсіонерам, молодим, неповним та багатодітним сім’ям, — переваги в користуванні суспільними фондами споживання, у прямій матеріальній підтримці, зниженні податків [264, с.70].

Виходячи з того, що повноцінний соціальний захист охоплює усі сфери життя та діяльності людини, А.О. Сіленко визначає його як функцію держави, спрямовану на реалізацію соціальних, громадянських і політичних прав, передбачених законом і здійснюваних через систему соціального захисту, тобто через інститути і регламентуючі їхню діяльність нормативно-правові акти, форми й методи, за допомогою котрих держава надає правові, соціально-економічні і політичні гарантії реалізації прав громадян, зокрема забезпечення засобів існування: працездатним громадянам за рахунок особистого трудового внеску, економічної самостійності і підприємництва; соціально уразливим групам — за рахунок держави, але не нижче встановленого законом прожиткового мінімуму [204, с.20].

На думку О.І. Холостової, у країнах, що стали на шлях розвитку ринкової економіки, термін «соціальне забезпечення», який відбивав специфіку організації соціального захисту у централізовано-плановій системі господарювання, не може використовуватися для позначення ані усієї сукупності соціально-економічних відносин у сфері соціального захисту, ані її адміністративних структур із новими функціями. Тому термін «соціальне забезпечення» був значною мірою витіснений із повсякденного вжитку новим терміном – «соціальний захист» [244, с.94]. Останній же означає систему пріоритетів і механізмів з реалізації законодавчо закріплених соціальних, правових і економічних гарантій громадян; органів управління всіх рівнів, інших інститутів, а також систему соціальних служб, покликаних забезпечити певний рівень соціальної захищеності, а також тих, що допомагають досягнути соціально прийнятного рівня життя населення відповідно до конкретних умов суспільного розвитку [244, с.195-196].

Принципово відмінну від вищенаведених точку зору обстоюють вітчизняні правознавці Г. Гончарова, В. Жернаков, С. Прилипко. Вони вважають, що намагання розмежувати за значенням терміни «соціальне забезпечення» і «соціальний захист» є невиправданими, оскільки виявити серйозні відмінності у змісті названих категорій ще нікому не вдавалось. І соціальне забезпечення, і соціальний захист спрямовані на матеріальне забезпечення непрацездатних громадян у разі втрати ними заробітку з різних причин та в інших випадках, передбачених законодавством України про соціальний захист. Виходячи зі ст.46 Конституції України, ці терміни слід вважати синонімами [45, с.138-139].

Ще категоричніше своє негативне ставлення до терміну «соціальний захист» висловлює Н. Стаховська, яка вважає, що застосування першого у надто широкому, а тому неконкретному значенні, з метою підкреслити важливість напрямів діяльності держави з надання всебічної матеріальної та іншої допомоги і підтримки громадянам, які з різних причин опинились у складній життєвій ситуації або умови праці котрих пов’язані з ризиком для життя чи здоров’я, в принципі є можливим, але не у правових нормах і не в юридичній літературі, яким притаманні відповідні юридичні (правові) терміни і категорії. Більше того, за її словами, «сам по собі термін «соціальний захист» не є вдалим для позначення правової категорії, оскільки позбавлений конкретного змісту» [222, с.57].

У зв’язку із цією дискусією, вважали б за необхідне сформулювати нашу точку зору на предмет соціального права саме як на комплекс соціально-захисних (а не соціально-забезпечувальних) правовідносин. Як не парадоксально, на перший погляд, це може звучати у контексті наведеного, однак термін «соціальне забезпечення» все ж бачиться більш вдалим, ніж термін «соціальний захист».

По-перше, у контексті «забезпечення прав і свобод (а отже, і потреб) людини» цей термін є ширшим, більш «містким» і охоплює три елементи (напрями) державної діяльності щодо створення умов для здійснення прав і свобод людини:

1) сприяння реалізації прав і свобод (шляхом позитивного впливу на формування їх загальносоціальних гарантій); 2) охорону прав і свобод людини (шляхом вжиття заходів, зокрема юридичних, для попередження, профілактики порушень прав і свобод); 3) захист прав і свобод людини (відновлення правомірного стану, притягнення порушників до юридичної відповідальності) [177, с.9]. Отже, забезпечення прав людини – це створення соціальних умов, необхідних для використання цих прав (і «захист» є лише одним із його складових елементів).

По-друге, навіть з точки зору етимології, термін «забезпечення» видається більш привабливим. Адже в такому ракурсі слово «захист» асоціюється з якоюсь тимчасовою дією, яка має закінчитись, як тільки мине загроза. Що ж стосується «забезпечення», то це, як правило, тривалий процес, який має сталий характер і не залежить від тимчасових життєвих ускладнень. Окрім того, термін «захист» несе тривожне психологічне навантаження, адже йдеться про загрозу, напад, небезпеку, від котрої потрібно захищатись [20, с.51].

Однак попри усі переваги терміну «соціальне забезпечення», він є усталеним, «рідним» для відповідної галузі національного права, а відтак, не може використовуватися паралельно, одночасно і для характеристики предмета соціального права. Адже останній є ширшим від предмета права соціального забезпечення. Тому, як уже зазначалося, предметом соціального права, на нашу думку, є саме соціально-захисні правовідносини.

У світлі такого підходу більш обґрунтованою – порівняно із поглядами інших дослідників – виглядає позиція Н.Б. Болотіної [21, с.37], чиї висновки відповідають суті згаданої дискусії. По-перше, вважає вона, за межами соціального забезпечення, але у рамках соціального захисту, перебувають відносини, які регулюються іншими галузями права, зокрема трудовим, екологічним, адміністративним, фінансовим тощо. По-друге, поняттям соціального захисту охоплюються, крім права на соціальне забезпечення, й інші соціальні права, зокрема, право громадян, які потребують соціального захисту, на отримання житла безоплатно або за доступну для них плату (ч.2 ст.47 Конституції України), право на охорону здоров’я (ст.49), право на безпечне для життя і здоров’я довкілля (ст. 50), право на освіту (ст. 53). Отже, можна стверджувати, що соціальний захист стосується усієї сфери соціальної діяльності держави.

Як ремарку наведемо такий аргумент: у вітчизняній юридичній літературі цілком слушно звертається увага на невідповідність формулювання ст.46 Конституції України (у частині визнання права на соціальний захист, що включає право на соціальне забезпечення, виключно за громадянами) формулюванню ст.3, а також міжнародним стандартам соціальних прав [21, с.37; 269, с.12].

2. Методом соціального права, на наш погляд, виступає діяльність певних суб’єктів із представлення соціальних надань, тобто соціальне утримування людини. Цей метод можна назвати (про це вже йшлося) соціально-аліментарним (від лат. alimentum – «годування», «утримання»).

Обумовленість специфіки методу права соціального забезпечення радянської доби аліментарним характером зобов’язань у відповідних правовідносинах відзначали В.С. Андрєєв, Р.І. Іванова, К.С. Батигін, А.Д. Зайкін, В.О. Тарасова та інші дослідники. Найбільш глибоко особливості «методу соціальноаліментарних вимог і надань» були проаналізовані Р.І. Івановою. Під соціальною аліментацією вона розуміла «спосіб надання державою або за її дорученням громадськими організаціями життєзабезпечення на справедливій основі, безоплатно, безеквівалентно, а не у порядку дій у відповідь на нову зустрічну працю, в обсязі нормального життєвого стандарту, який склався на даному етапі розвитку радянського суспільства, без застосування договірних засад із фонду соціального забезпечення» [77, с.128].

Сучасні автори інтерпретують соціальну аліментацію як спосіб надання матеріального забезпечення і послуг – за рахунок централізованих позабюд-жетних фондів соціального призначення або ж частини бюджетних коштів – безоплатно для отримувача, безеквівалентно, але нормовано, з урахуванням трудового (страхового) стажу або ж відплатно-нееквівалентно і, як правило, на недоговірній основі [120, с.23].

Видається, що за допомогою вищеназваного методу, який, із певними застереженнями, отримав визнання у праві соціального забезпечення, відбувається правове регулювання усіх соціально-захисних відносин. Цей метод полягає, таким чином, у наданні суспільством і державою допомоги «соціальним аутсайдерам» – тим, хто її потребує у зв’язку із настанням у їхньому житті несприятливих обставин, тобто так званих соціальних ризиків [184, с.106].

3. Складність розв’язання питання про місце соціального права в системі права України, тобто стосовно системно-структурного статусу цього нормативно-юридичного утворення, далеко не в останню чергу зумовлюється певною невизначеністю і багатомірністю самого поняття соціального права. Так, відомий німецький юрист другої половини ХІХ – початку ХХ ст. Гірке поділяв систему права на дві частини: право індивідуальне та право соціальне. В основу цього поділу ним було покладено такий своєрідний критерій, як усвідомлення людиною самої себе як «відокремленого індивіда» й одночасно як «члена суспільного цілого» [118, с.327].

Французький соціолог і правознавець Г. Гурвич визначав соціальне право як право інтеграції, протилежне як праву розмежувального розподілу, так і праву субординації чи панування («домініум» та «імперіум» римського права). На його погляд, соціальне право спонукає суб’єктів, яким воно адресоване, безпосередньо брати участь у всьому, що, у свою чергу, безпосередньо сприяє юридичним відносинам членів відповідної спільноти. Ось чому соціальне право засноване на довірі, на спільному зусиллі, на взаємодопомозі, в той час як розподільне право і право розмежувальної координації засновані на недовірі та конфліктах, а право субординації – на підкоренні й віддаленні від права інтеграції, через його відчуження і підкорення праву роз’єднання [52, с.659].

З точки зору відомого сучасного російського вченого Ю.О. Тихомирова, в галузях так званого соціального права, призначених для реалізації та захисту не тільки індивідуальних прав громадян, але й їх сукупної охорони, можна виявити своєрідне сплетіння «приватних» і «публічних» засад. До таких галузей він відносить трудове, екологічне, земельне, підприємницьке, банківське та інші [228, с.345].

Більш слушною видається позиція, згідно з якою соціальне право включає галузі трудового права, права соціального забезпечення, медичного та освітянського права [23, с.27].

Ґрунтуючись на розроблених С.С. Алексєєвим положеннях про комплексні галузі права як вторинні, похідні правові утворення (котрі «нашаровуються» над головними структурними підрозділами – основними галузями права) [3, с.22; 5, с.184,188, 196], видається можливим кваліфікувати сучасне соціальне право як комплексну інтегровану галузь (супергалузь) права, в якій знаходять, так би мовити, «другу прописку» певні норми зазначених чотирьох галузей права України. При цьому до соціального права слід віднести не всі юридичні норми кожної з цих галузей, а лише ті, що регулюють питання, пов’язані із соціальним захистом людини (зокрема, захистом найманих працівників).

На думку Є.О. Харитонова та О.І. Харитонової характерними рисами соціального права є таке:

« - предметом соціального права є відносини, що виникають у соціальній сфері у зв’язку з реалізацією громадянином його фізичних (життєвих, вітальних), особистих, культурних та економічних прав, забезпечення яких є обов’язком держави згідно з її Конституцією або обов’язком міжнародного співтовариства відповідно до міждержавних угод, конвенцій і т.п.;

- одним із суб’єктів (уповноваженим) завжди є громадянин;

- зобов’язаним суб’єктом завжди є держава або інші публічні утворення;

- регулюються ці відносини за допомогою змішаного імперативно-диспозитивного методу, де уповноважена сторона — громадянин — має право керуватися принципом диспозитивності, а зобов’язана сторона — держава (публічні утворення) — підлягають дії методу імперативного;

- виконуючи свої обов’язки у галузі соціальних прав, держава використовує властиві публічній владі повноваження;

- захищаючи свої соціальні права, громадянин у кожному разі може звернутися до судових органів» [242, с.29].

Зарубіжні дослідники нині виділяють три основні функції соціального права. По-перше, воно покликане слугувати забезпеченню людської гідності кожного не тільки перед небезпекою інституційно-бюрократичного вторгнення, але й у повсякденній боротьбі за гідні людини умови життя. По-друге, соціальне право повинно бути гарантом рівності громадян у державі, а забезпечити таку рівність неможливо, не реалізуючи ідею благоденства. По-третє , у правовому сенсі воно означає задоволення потреб і розвиток здібностей кожної людини за умови, що цей вільний розвиток індивіда гармонійно поєднується із свободою усіх інших [245, с.9].

Отже, поняття соціального права можна визначити як комплексну інтегровану галузь об’єктивного юридичного права, котра являє собою систему юридичних норм, спрямованих на регулювання таких суспільних відносин, якими опосередковується соціальний захист людини, здійснюваний соціально-аліментарним методом (методом соціальних надань). У стислому вигляді дана дефініція може виглядати так: соціальне право - це система юридичних норм, які регулюють соціально-захисні відносини соціально-аліментарним методом.

«Традиційне право відстає від громадської думки, - зазначалося у дослід-женні планової комісії уряду Індії, - і функція соціального законодавства полягає в тому, щоб безперервно пристосовувати правову систему до потреб суспільства, яке постійно «виростає» з цієї системи. Законодавство, розраховане на те, щоб прокласти міст через прірву між існуючими законами та поточними потребами суспільства, може бути назване соціальним законодавством» [237, с.21].

У зв’язку із проведенням в Україні у роки незалежності державного курсу реформ законотворчі процеси в соціальній сфері значно активізувались. На сучасному етапі у цій сфері, за підрахунками С.М. Прилипка, діє понад двісті нормативно-правових актів різної юридичної сили [169, с.101]. Серед найважливіших із них слід назвати закони України «Про пенсійне забезпечення», «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», «Про державну допомогу сім’ям з дітьми», «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування та багато інших.

Однак підготовка такої кількості нових законів у ряді випадків негативно позначилась на їхній якості. Чинне соціальне законодавство характеризується нестабільністю, до нормативно-правових актів часто вносяться зміни та доповнення, відсутня уніфікована термінологія. Не всі закони передбачають джерела фінансування і механізми реалізації передбачених ними прав, що подекуди перетворює ці акти на пусті декларації . До інших типових недоліків правового регулювання відносин соціального забезпечення належать: безсистемність, колізії та дублювання норм; велика кількість відсилочних норм. Все це знижує ефективність правового регулювання у соціальній сфері та ускладнює правозастосовну діяльність. Одна з причин такої ситуації, на думку О.Є. Мачульської, полягає в тому, що серед законодавців і спеціалістів поширеною є точка зору щодо необхідності прийняття «перехідного законодавства» з найважливіших інститутів права соціального забезпечення, що дозволить «найкращим чином» пристосувати його до потреб регулювання відносин із соціального захисту населення в ринкових умовах [122, с.3].

Звичайно, велика чисельність законодавчих (а ще більша – підзаконних) нормативних актів робить систему соціального захисту громіздкою і складною. Наведене свідчить, що нині існує об’єктивна необхідність у систематизації соціального законодавства України, відмежуванні його від суміжних галузей права, що дасть можливість запобігти непотрібному дублюванню і уникнути протиріч у правовому регулюванні сфери соціального захисту.

У зв’язку з цим, в Україні є нагальна потреба обговорення науковою громадськістю проблеми прийнятності для нас західного досвіду з питань кодифікації соціального законодавства. Така кодифікація, котра супроводжуватиметься оновленням і приведенням його норм у відповідність із стандартами європейського соціального права, сприятиме не лише розвитку вітчизняної моделі соціальної держави, але й інтеграції України до Європи [269, с.14].

Саме тому і в «Засадах державної політики України в галузі прав людини» [75], затверджених Постановою Верховної Ради України від 17 червня 1999 року, і в «Основних напрямах соціальної політики на період до 2004 року» [142], схвалених Указом Президента України від 24 травня 2000 року, ставиться завдання щодо забезпечення кодифікації законодавства про соціальний захист шляхом прийняття Соціального кодексу України.

Якісна і всебічна розробка проекта такого акта нині набуває особливої актуальності, оскільки матиме не тільки науково-теоретичне, а й надзвичайно важливе практичне, прикладне значення.