Особенности конституционной интерпретации института местного (коммунального) самоуправления в России и Германии

3.2 Особенности конституционной интерпретации института местного (коммунального) самоуправления в России и Германии

Несмотря на существенные различия в традициях и опыте демократического развития России и Германии, при сопоставлении российского и немецкого законодательного и теоретического подходов к анализу соотношения местного самоуправления в них можно увидеть достаточно много общих моментов. Все они обусловлены, прежде всего тем, что оба государства пытаются строить местное самоуправление на основе универсальных демократических принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления. Наличие общих исходных принципов в оценке роли местного (коммунального) самоуправления в обществе и государстве, однако, не может и не должно привести к игнорированию особенностей правовой интерпретации и практической реализации данного института в России и Германии. Среди этих особенностей необходимо выделить следующие:

Если в России преобладает основанная на толковании конституционных положений позиция, в соответствии с которой местное самоуправление характеризуется как вид публичной, но не государственной, власти, то в Германии в теории и судебной практике доминирует противоположный подход: коммунальное самоуправление рассматривается как государственная власть, государственное (публичное) управление, осуществляемое организационно обособленными звеньями - территориальными корпорациями публичного права.

Поскольку органы местного самоуправления в России не входят в систему органов государственной власти, то местное самоуправление не может быть вписано в структуру разделения государственной власти и отнесено к одной из ее ветвей. Будучи самостоятельным видом публичной власти, местное самоуправление организуется на собственных принципах разграничения правотворческих и исполнительных функций его органов (соответственно представительных и исполнительных).

Ряд отечественных теоретиков и практиков усматривает существенные различия в федеральной конституционной интерпретации института местного (коммунального) самоуправления в России и Германии. Эти различия заключаются в следующем: если в Основном законе ФРГ институт местного самоуправления рассматривается в рамках государственного строительства - в разделе "Федерация и земли", то в российской Конституции - в большей степени как институт общественного устройства, связующее звено между обществом и государством (ст. 12 Конституции РФ). Согласно же господствующему в Германии мнению, коммунальное самоуправление в целом характеризуется как часть системы публичного (а именно государственного, земельного) управления, а правотворчество общин и их объединений рассматривается в рамках административного нормотворчества; муниципальные правовые нормы являются соответственно нормами особенной части административного права.

Различие в моделях федеративного устройства России и Германии предопределяет различные подходы к разграничению предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Если в Германии вопросы правовой регламентации коммунального самоуправления, как и обеспечения институциональной гарантии самоуправления, относятся к компетенции земель, то в России "определение общих принципов организации местного самоуправления" - предмет совместного ведения Федерации и субъектов. Соответственно Федерация обладает широким кругом законодательных полномочий в этой сфере. Органы местного самоуправления зачастую наделяются отдельными федеральными полномочиями непосредственно в федеральных законах, их компетенция также напрямую определяется Федерацией, в том числе и без какого-либо участия субъектов РФ. Надзор за законностью местного самоуправления также осуществляется в первую очередь через систему федеральных органов прокуратуры (в Германии эта функция возложена на земельные министерства внутренних дел и их территориальные структуры), а судебный контроль - через систему федеральных судов.

Несмотря на то, что и в России, и в Германии право муниципальных образований (территориальных корпораций) на объединение признается законом в качестве элемента права на осуществление местного самоуправления, интерпретация этого права, как и юридической природы возможных форм сотрудничества, серьезно различается. В России все горизонтальные формы взаимодействия муниципальных образований (договоры, ассоциации) регламентируются нормами гражданского, т.е. частного права. Так, статус ассоциаций муниципальных образований как некоммерческих организаций особого рода в настоящее время закрепляется гражданско-правовыми актами о некоммерческих организациях. То обстоятельство, что ассоциации муниципальных образований облекаются в частноправовую форму, ограничивает сферу их применения. Ассоциации по российскому законодательству не являются субъектами права на осуществление местного самоуправления, им не могут быть переданы полномочия местного самоуправления; регистрируются они также в порядке, предусмотренном для субъектов предпринимательской деятельности.

Обращают на себя внимание разнообразие форм горизонтального взаимодействия коммун в Германии и разветвленная система общинных объединений (союзов, ассоциаций). Это как публично-правовые корпорации, так и юридические лица частного права. Причем объединениям общин - корпорациям публичного права могут быть переданы для решения за их членов отдельные вопросы местного значения.

Это вовсе не исключает возможности создания общинами ассоциаций в частноправовых формах для координации их действий, представительства и защиты интересов местного самоуправления на уровне Федерации или ее субъектов без передачи полномочий по реализации вопросов местного значения, т. е. союзов муниципалитетов в той форме, которая является единственной известной российскому законодательству формой межмуниципального объединения.

Практика использования различных форм общинных объединений в Германии показывает, что во многих случаях передача полномочий союзам общин значительно повышает эффективность выполняемой местной задачи либо позволяет обеспечить ее выполнение.

В этой связи для российской практики представляется актуальным изменить подход законодателя к статусу ассоциаций муниципальных образований: предусмотреть возможность передачи межмуниципальным объединениям отдельных полномочий местного самоуправления и соответствующие инструменты по осуществлению контроля за их реализацией со стороны муниципалитетов.

. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на территории России. Сегодня как никогда эта норма актуальна. Свидетельство тому – реформа местного самоуправления. 131-й Федеральный закон в корне изменил представление о местном самоуправлении, обозначил полномочия всех уровней власти, определив имущественную и финансовую основу для реализации этих полномочий. Но, к сожалению, достаточно большой перечень вопросов местного значения требует соответствующего объема расходных обязательств муниципальных образований. Доходная база местных бюджетов при этом не увеличивается. Также до настоящего времени не существует обоснованной методики формирования расходных обязательств по решению вопросов местного значения.

В течение 2006-2010 г.г. законодательная база местного самоуправления в России значительно улучшилась. Инновационные модели муниципального управления были апробированы, распространены и обобщены, которые, в свою очередь, содействовали повышению качества предоставляемых муниципальных услуг и использования муниципальных ресурсов, а также открыли новые возможности для выявления местных приоритетов и реализации ответственных политических решений на местном уровне. Однако большинство из распространявшихся практик на данный момент являются всего лишь простыми моделями управления, а не более сложными инструментами формирования согласия между различными государственными ведомствами и государственными и частными учреждениями. Кроме того, стало очевидно, что местные сообщества не вполне готовы к тому, чтобы ответить на новые вызовы времени, связанные с развитием рыночной экономики и возросшей мобильностью населения, например, проблемы безработицы, проблемы жилищной сферы и ЖКХ, вопросы социального обеспечения. Поэтому необходимо разработать модели решения и этих проблем.

С 2006 года начался новый этап реформы местного самоуправления в России ( вступил в силу закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и соответствующие поправки к Бюджетному и Налоговому Кодексам). Тем не менее, есть опасность того, что возросшая несбалансированность между ресурсами и обязанностями местных органов самоуправления, возникшая из-за принятых новых законов, значительно ограничит способность этих органов обеспечивать потребности населения и снизит эффективность и результативность предоставления услуг. Этот риск усугубляется еще и тем, что наметился общий сдвиг в сторону централизации принятия решений, между тем как сам характер местных проблем скорее требует взаимодействия на межтерриториальном уровне.

Реформа сейчас идет вокруг органов местного самоуправления. Население не участвует в этом процессе. Хотя предполагается, что должно бы: через выборы, сходы, референдумы, публичные слушания. Публичные слушания — одна из форм принятия решений при непосредственном участии жителей. Много ли залов, забитых людьми, при обсуждении, например, градостроительного плана или муниципального бюджета? Нет. Потому что населению это не интересно. Наши жители считают, что за них решения об их судьбе должен принимать президент, премьер-министр, губернатор, мэр. Мы все-таки больше азиатская страна, нежели европейская. У нас и на местные выборы люди не ходят. На президентские — да. В ФРГ, по-другому. Там высока ответственность местной власти перед населением, потому что 80% всех вопросов решаются на низовом уровне.

Определяющим для характеристики самоуправления общин и общинных объединений в Германии и местного самоуправления в России является выделение сущностного содержания коммунального (местного) самоуправления, так называемого "ядра", его абсолютных и относительных границ. Согласно немецкой доктрине сущностное содержание ("ядро") коммунального самоуправления образуют верховные права коммунальных корпораций, определяющие тип и структуру института коммунального самоуправления: уставная и правотворческая автономия; территориальное верховенство; организационное верховенство; верховенство в сфере управления персоналом; финансовое верховенство; верховенство в сфере планирования. Недопустимость полного изъятия и выхолащивания указанных сущностных элементов представляет собой критерий установления абсолютной границы права на самоуправление, в которую не может быть осуществлено какое-либо вторжение. Конкретный набор прав общин, в том числе в указанных сферах относителен, их "рамки" устанавливаются законами.

Эти "рамки" образуют относительную границу права на коммунальное самоуправление, в которую допустимы вторжения. Германская теория "ядра" коммунального самоуправления имеет теоретическое значение и для дальнейшей разработки вопросов сущности местного самоуправления и пределов его самостоятельности в науке муниципального права Российской Федерации.

В этой связи к сущностным элементам российского местного самоуправления необходимо отнести - собственную правовую основу местного самоуправления (уставы и иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления); территориальную основу местного самоуправления; организационные основы местного самоуправления (включая самостоятельное решение вопросов, связанных с муниципальной службой); финансово-экономические основы местного самоуправления; права в области планирования комплексного развития территории и градостроительного планирования.