Условия развития местного самоуправления

3.3 Условия развития местного самоуправления

Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопросов перехода России к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс осуществляется в рамках специальной общегосударственной программы.

Условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системе публичной власти.

Роль государства в становлении и развитии местного самоуправления в целом должна возрасти.

Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Не прямое управление, а скорее всего федеральное регулирование и контроль.

В законодательном развитии нуждаются организационно-правовые формы экономической деятельности российских муниципальных образований. Сравнительно-правовой анализ организационно-правовых форм экономической деятельности муниципалитетов в России и Германии позволяет выявить ряд недостатков и противоречий, заложенных в российской модели: недостаточная обеспеченность материальными ресурсами, налоговыми поступлениями, недостаточная урегулированность форм контроля за использованием муниципального имущества муниципальными предприятиями и учреждениями; неотработанность форм приграничного сотрудничества муниципальных образований. В дальнейшем развитии нуждается взаимодействие муниципальных образований с хозяйственными обществами и товариществами на вере. Опыт немецких коммунальных корпораций в организации и деятельности торговых обществ, в реализации договорных взаимоотношений с частными компаниями, а также в приватизации муниципального имущества и муниципальных задач позволяет заранее осознать те проблемы, с которыми уже сталкиваются российские муниципалитеты на этом пути. Так, в Германии широко дискутируется вопрос о выработке эффективных рычагов воздействия, позволяющих коммунам обеспечить доступность, качество и необходимый объем муниципальных услуг, предоставляемых частными компаниями.

Бюджеты муниципальных образований регионов вправе иметь специальную статью финансовой поддержки местных инициатив и социально значимых проектов, и эта статья в процентном отношении должна увеличиваться по мере расширения социальной экономики, стимулируя людей повышать активность и развивать навыки самоуправления.

В государстве должна сложиться такая система финансирования проектов социальной направленности, когда доля личного вклада членов местного сообщества подкрепляется грантами районного, областного и федерального уровней, возможно, через создание федеральной целевой программы по местному развитию.

Федеральным законодательством нужно более четко обозначить статус объединений муниципальных образований, их работников в системе органов управления, обязать принять региональные законы о советах муниципальных образований, где урегулировать систему взаимодействия органов государственной власти и советов, определить их финансовую и материальную базу.

Документы Счетной палаты говорят о том, что сегодня 90% муниципальных образований являются дотационными, и в этом смысле они подталкиваются к некоему иждивенчеству. Принимать решения, затрагивающие сферу ответственности и полномочия местного уровня власти, нужно, на мой взгляд, только с обязательным участием представителей муниципального сообщества. Нужна корректировка межбюджетных отношений. Расходы должны быть обеспечены доходами. Для этого необходимо в первую очередь посчитать расходы, которые несут города, поселки и деревни, и после этого станет очевидным, что необходимо рассмотреть возможность увеличения собственной налоговой базы муниципальных образований за счет закрепления за местными бюджетами налоговых отчислений от предприятий малого и среднего бизнеса, части на прибыль, транспортного налога, увеличить долю от НДФЛ. При этом необходимо изменить ситуацию, толкающую местные власти к определенному иждивенчеству. Для этого как минимум надо зафиксировать на трехлетний период, как это сделано с федеральным бюджетом, нормативы, регулирующие источники и трансферты муниципалитетов.

Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований и поселений (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией - демографической, экономической, региональной, геополитической и др.).

Наиболее "узким" местом государственного строительства остаются вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача – сделать все возможное, чтобы 131-й ФЗ действительно "заработал", чтобы оптимальная система распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных категорий муниципальных образований создавали стимулы социально-экономического развития.

Структура местной власти - двухуровневая, первый уровень составляют городское и сельское поселение, второй - муниципальный район или городской округ. Определяющим фактором становится принцип формирования муниципального образования: городское и сельское поселение образуется в зависимости от численности граждан, проживающих на территории (от 1000 человек); в основу образования района или городской округ положен территориальный принцип.

В систему органов входит представительный (законодательный) орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган и избирательная комиссия. Представительный орган может избираться населением или формироваться из глав и депутатов входящих в муниципальное образование поселений на основе равного представительства. Глава муниципального образования либо избирается населением (при этом он теряет право на руководство местным представительным органом), либо выбирается местными депутатами (при этом глава муниципального образования теряет право возглавить местную администрацию, а хозяйственной деятельностью муниципалитета руководит лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года).

Необходимо определение четкого списка полномочий местного самоуправления и юридической ответственности должностных лиц местного самоуправления.

На современном этапе развития российского государства осуществляется переход от общегосударственной собственности к многообразию форм собственности, включая и муниципальную, требующий регулирования экономических процессов на местах и наличия достаточных возможностей у местной власти в области урегулирования в деятельности малого и среднего бизнеса в виде собственных бюджетных земельных и иных ресурсов.

В России производство долгое время было представлено крупными предприятиями, оказывавшими значительное влияние на жизнедеятельность городов, тогда как влияние городов на крупные производства было и остается сведено к минимуму; более того, процесс приватизации этих предприятий без участия местных властей привел к тяжелым последствиям.

В России осуществляется экономическая реформа, чья особенность состоит в том, что процесс разгосударствления и децентрализация производства не сопровождается существенными изменениями в налоговой и финансовой сферах государства; здесь обязательной задачей является перераспределение налогов по уровням в зависимости от уровня налогооблагаемой базы. В этой связи происходит заинтересованность органов местного самоуправления в более полном использовании данного принципа и перехода от финансирования отраслей хозяйства к финансированию на местах.

Развитие регионов и отдельных территорий в России происходит неравномерно; различные условия для хозяйственной жизни, различный уровень развития доходной части местных бюджетов требует наличия механизмов выравнивания, а также индивидуального подхода к развитию каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление.

Трудно переоценить важность местного самоуправления в современной жизни, как России, так и Германии. Местное самоуправление представляет собой институт, с помощью которого население может решать вопросы местного характера. Рассмотрев принципы функционирования муниципалитетов в ФРГ и у нас, можно сказать, что в России такой институт не достаточно функционирует. И тому может быть несколько объяснений. У нашего народа отсутствует опыт самоорганизации, самостоятельной координации действий, самостоятельного решения проблем и задач на низовом уровне, стоящих перед муниципальными образованиями. И дело не только в длительном периоде существования СССР, отсутствия практики свободной организации. Дело скорее в менталитете, привычке возлагать всю ответственность на государство, ждать решения проблем со стороны властей.

Если посмотреть на организацию местного самоуправления в Германии, то можно увидеть (по крайней мере, в небольших городах), как люди сами, не полагаясь на федеральные власти, решают свои проблемы, касающиеся полиции, пожарной охраны и налогов. Совещаясь, люди решают там самые разнообразные вопросы. Например, если город спокойный и они считают, что полицейский департамент им ни к чему, могут договориться с соседним городом и объединить участки в один, тем самым уменьшив налоговое бремя. Трудно представить подобную практику у нас. Быть может со временем, грамотно используя накопленный в ФРГ опыт, соотнеся его с реалиями нашей страны, в России будет выстроена система местного самоуправления ничуть не уступающая западным. Но для этого мало спускаемых сверху директив, законов и предписаний, необходимо изменить отношение людей к местному самоуправлению, заручится их поддержкой и пониманием.

И, наконец, органам власти всех уровней нужно в целом учиться теснее взаимодействовать друг с другом. У них много общих, перекрестных вопросов. При этом ответственность перед народом неделима. Именно поэтому предприняты изменения в 131-й Федеральный закон, предусматривающие формирование системы показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Заключение

На основании исследования развития теоретических концепций местного самоуправления в ФРГ, можно сделать вывод о том, что в настоящее время в ее конституционно-правовой доктрине господствует дуалистическая теория местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление, с одной стороны, признается продолжением государственного управления на местном уровне, а с другой - является легитимным выразителем интересов местного сообщества. Воплощение данной теории в муниципальном законодательстве ФРГ позволило преодолеть противопоставление государственного, публично-правового и локального начал в местном самоуправлении и способствовало успешному проведению муниципальных реформ в конце XX - начале XXI в.

Изучение моделей местного самоуправления, реализованных в зарубежных государствах, позволило мне сделать вывод о том, что на формирование муниципальной системы в конкретном государстве существенное влияние оказывают не только особенности его правовой системы, но и государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления, и государства в целом. Полагаю, федеративное устройство государства обусловливает разнообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, соответствие историческим и национальным традициям местного управления в многонациональных государствах, а также позволяет распределить полномочия между государственными органами субъектов федерации и муниципальными органами в соответствии с имеющимся уровнем финансово-экономической обеспеченности местного самоуправления.

На основании исследования положений Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. и особенностей их реализации в законодательстве и правоприменительной практике зарубежных федеративных государств и Российской Федерации думаю, что Хартия не содержит императивного требования построения местного самоуправления по единому образцу во всех государствах-участниках, она является лишь инструментом гармонизации стандартов местного самоуправления с учетом уважительного отношения к национальному своеобразию каждого государства.

Имеются общие тенденции развития местного самоуправления в федеративных государствах, ратифицировавших Европейскую хартию местного самоуправления: 1) повышение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения; 2) расширение перечня государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления; 3) предоставление гарантий международной защиты местному самоуправлению. На этом основании можно сделать вывод о том, что реализация положений Европейской хартии в законодательстве и правоприменительной практике федеративных государств может в дальнейшем привести к возникновению общей европейской модели местного самоуправления.

Несмотря на существенные различия в опыте демократического развития РФ и Германии, при сопоставлении российского и немецкого законодательного и теоретического подходов к анализу соотношения местного самоуправления в них можно выделить следующие общие моменты:

1. Закрепление местного самоуправления на уровне федеральной Конституции как важнейшего принципа демократического и правового государства.

2. Провозглашение обязанности государства гарантировать местное самоуправление.

3. Признание двоякой природы местного самоуправления – сочетания в нем демократического и властного (управленческого) начал.

4. Осуществление населением муниципального образования (территориальной корпорацией публичного права) вопросов местного значения самостоятельно, под собственную ответственность и в рамках закона (ст. 28 абз.2 Основного Закона Германии; земельные законы об общинах; ст. 130 Конституции РФ; ст. 14 Федерального закона №131, региональные законы о местном самоуправлении).

5. Обязательное наличие в общинах, районах (уездах), муниципальных образованиях выборных органов местного самоуправления (органов народного представительства), сформированных на основе свободных, всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании (ст. 28 абз. 1 Основного Закона Германии, ст. 130 Конституции РФ, ст. 35,40 Федерального закона №131).

6. Установление и изменение границ муниципальных образований (общин и их объединений) государством с учетом мнения населения соответствующих территорий (земельные законы об общинах; ст. 131 Конституции РФ, ст. 12 Федерального закона №131, региональные законы о местном самоуправлении).

7. Наличие в обоих государствах городов федерального значения, в которых деятельность по осуществлению местного самоуправления не отделена от государственной деятельности.

8. Дуалистический подход к разграничению предметов ведения и полномочий местного самоуправления: выделение "вопросов местного значения" ("предметов ведения местного сообщества" – Angelegenheiten der oertlichen Gemeinschaft) и переданных государственных полномочий (переданных государственных задач – vom Staat uebertra-gene Aufgaben).

9. Закрепление принципа финансового и материального возмещения государством необходимых для реализации переданных государственных полномочий затрат (ст. 104 "а" абз. 2 Основного закона Германии, конституции и законы об общинах земель; ст. 132,133 Конституции РФ, ст. 63 Федерального закона №131, региональные законы о местном самоуправлении).

10. Ответственность местного (коммунального) самоуправления перед государством как за осуществление собственных, так и переданных полномочий. В ФРГ высока ответственность местной власти перед населением, потому что 80% всех вопросов решаются на низовом уровне. Вместе с тем для ФРГ характерна большая гармонизация деятельности трех ступеней управления.

11. Существует некоторое различие пределов и средств контроля (надзора) за местным (коммунальным) самоуправлением со стороны государства в зависимости от характера выполняемых задач: правовой контроль (правовой надзор – Rechtsaufsicht), т. е. проверка актов и действий субъектов местного самоуправления только на предмет соответствия законодательству в процессе реализации собственных полномочий; отраслевой, предметный, целевой контроль (отраслевой надзор – Fachaufsicht) в процессе реализации переданных государственных полномочий.

Осуществленный мною сравнительно-правовой анализ местного самоуправления в ФРГ и РФ показывает, что в федеративных государствах более предпочтительным является установление основ местного самоуправления федеральными конституциями и детальное регулирование местного самоуправления законодательством субъектов федерации. Об этом же свидетельствует передача в ведение земель ФРГ полномочий по установлению правового статуса муниципальных образований и их объединений. Таким образом, подробное урегулирование в России федеральными законами порядка организации и функционирования местного самоуправления является явно избыточным для федеративного государства и не позволяет учесть особенности осуществления местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

На основании исследования опыта реформирования территориальной организации местного самоуправления в ФРГ, полагаю, что возможно установить в российском муниципальном законодательстве различные (в т.ч. налоговые, бюджетные) методы поощрения объединения малочисленных муниципальных образований.

Целесообразно также использовать объединения муниципальных образований по территориальному признаку (федерации и агломерации поселений) в качестве формы поощрения укрупнения муниципальных образований.

Опыт реализации институтов непосредственной демократии (таких как местный императивный и консультативный референдум, народная правотворческая инициатива) в местном самоуправлении ФРГ полезен для российского местного самоуправления, что способствует привлечению местного населения к решению вопросов местного значения, а также утверждению муниципальных образований как самостоятельных субъектов конституционного права.

Глубокое изучение законодательства о местном самоуправлении, а также практики муниципальных реформ в ФРГ, их учет при разработке и реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также других нормативных правовых актов, регулирующих местное самоуправление, взаимодействие и взаимосвязь местного самоуправления и государственных институтов могут и должны сыграть важную роль в укреплении органов местного самоуправления, совершенствовании их работы и повышении эффективности функционирования.

Особенностью развития конституционной гарантии коммунального самоуправления в Германии является ее рассмотрение не только в контексте обеспечения нормами национального права, но и в праве Европейского сообщества, "проникающем" в национальную правовую систему. Имея в виду тенденцию усиления международной интеграции и все возрастающего влияния международно-правовых норм на внутреннее российское право, федеральный законодатель по европейскому образцу предусмотрел возможность участия иностранных граждан в муниципальных выборах, если это предусмотрено международным договором.

Как бы ни оценивались различия в подходах к оценке соотношения местного самоуправления в России и Германии, ясно одно: демократические традиции местного самоуправления в России находятся лишь в стадии формирования. Знание богатого опыта, накопленного Германией, близкой нашей стране не только по форме государственного устройства (федерация), но и по сложившейся в ней правовой системе, прошлым историческим связям (использование немецкого опыта в ходе земской реформы и др.), помогло в немалой степени России в выработке собственной концепции демократического устройства местной власти в условиях федерализма.

Наличие некоторых общих исходных принципов в оценке роли местного (коммунального) самоуправления в обществе и государстве, однако, не может умалить значение особенностей правовой интерпретации и практической реализации данного института в России и Германии.

Список литературы

1. Нормативные правовые акты:

1.   Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, принятая всенародным голосованием. Волгоград, 2009 г.

2.   ФЗ №131 от 6 октября 2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"

3.   Указ Президента РФ №607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов". Москва, Кремль 28 апреля 2008 года

2. Учебная, научная и специальная литература:

4. Кудилинский М.Н. Конституционное право зарубежных стран. СПбГУ, 2010.

5. Выдрин И.В. Муниципальное право России. М, 2008

6. Маклаков В.В. Конституционный контроль в странах-членах Европейского союза. М.: ИНИОН РАН, 2009.

7. Дубровин Ю.И. Административно-государственные реформы в странах Европы: сравнительный анализ // Сибирский институт международных отношений и регионоведения. – Новосибирск, 2009.

8. Глушко Е. К. Административная реформа: (зарубежный и российский опыт).М.:Тезис,-2009

9. Эбзеев Б.С. Государственная власть. Местное самоуправление. М.: Юристъ,2009. 7. Павлов Е.Я. Конституционное право зарубежных стран. М.,2008

10. Бутов В.И. Местное самоуправление: Российская практика и зарубежный опыт. СПб, 2009

11. Добрынин Н.М. Российский Федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. 2010. №4. С. 85-89.

12. Прудников А.С. Местное самоуправление в зарубежных странах. М.,2009

13. Гриценко Е. В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: Сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России. Государственный институт регионального законодательства. Иркутск, 2008.

14. Дубровин Ю.И. Новые направления современных административных реформ в ведущих странах Европейского Союза // Власть. – 2009.

15. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. - М., 2008. -С. 177;

16.Лапин В.А Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России.- М.: Дело, 2008;

17Бондарь Н.С. Гражданская и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: учебное пособие.- М.: Городец, 2009.

18. Глотов С.А., Мазаев В.Д./ Европейская Хартия/ Путеводитель по специальному лекционному курсу для студентов. - М.: Институт национальной стратегии, 2009.-С. 345-387.

19. Дементьев А. Тенденции формирования территорий муниципальных образований и обеспечения их устойчивости // Муниципальное право. - 2009. - № 3. - C. 5-16

20. Зуева Ю.А. Институты местного самоуправления в процессе политико-правовой модернизации Российского государства и общества // Юрист - правовед. - 2009. - № 1. - C. 6-9

21. Левин С. А. Местное самоуправление в федеративных государствах Европы: Сравнительно-правовое исследование. - М.. Изд-во МосГУ. 2008.

22. Журнал "Проблемы местного самоуправления" статья "Предмет ведения и полномочия местного самоуправления"

3. Адреса сайтов в Интернете:

23. http://chinovnik.uapa.ru

24. www.bayern.de

25. www.bujet.ru, www.budgetrf.ru