Навигация
Конституционная ответственность Президента
75640
знаков
0
таблиц
0
изображений
3. Конституционная ответственность Президента
3.1 Конституционная ответственность глав зарубежных стран
Институт главы государства неизменно привлекает внимание как специалистов-государствоведов, так и политиков, главным образом в целях выработки модели управления, устанавливающей оптимальные, с их точки зрения, пределы вмешательства (или невмешательства) главы государства в управление делами данной страны. Так, из уст некоторых российских политиков нет-нет, да и звучат призывы к упразднению в России института президентства (полагаем, из-за непонимания ими сущности данного института – отказ от него не означает отказ от единоличного главы государства, но речь ведь ведут не об учреждении монархии, а лишь об ослаблении власти президента, т.е. об изменении формы республиканского правления).
Правовое положение главы государства, определяемое установленной в стране формой правления, многоаспектно. Однако активизировавшиеся в последнее время в России и США процессы по привлечению к импичменту президентов этих стран оживили интерес к одному из элементов правового статуса - порядку и пределах ответственности главы государства, поскольку этот вопрос перешел из чисто теоретической в практическую плоскость. Прежде, чем перейти к рассмотрению по существу, следует уточнить, что в принципе речь может идти об одном из двух видов ответственности главы государства – политической (ответственности за проводимую им политику, не сопряженную с совершением каких-либо правонарушений) или юридической (ответственности за совершение конкретных правонарушений).
Законодательство большинства стран, как с республиканской, так и с монархической формой правления, закрепляет общий принцип неответственности главы государства, однако содержание этого принципа и пределы неответственности применительно к монарху или президенту имеют существенные различия.
Неответственность монарха практически безгранична, и здесь более правильно было бы применять термин "неприкосновенность". При оформлении правового статуса монарха в европейских странах до сих пор используется применявшаяся на протяжении веков конституционная формула, в соответствии с которой священная "особа монарха неприкосновенна, и он не подлежит ответственности": "Личность Короля неприкосновенна, и он не подлежит ответственности" (ст.56 Конституции Испании); "Личность Короля неприкосновенна; его министры ответственны" (ст.63 Конституции Бельгии); "Король не может быть привлечен к ответственности за свои действия" (§ 7 "Формы правления" Швеции); и т.п. Иными словами, монарх не несет ни политической, ни юридической ответственности за свои действия. Ответственность (политическую) за него будут нести министры, которые, в соответствии с правилом контрассигнатуры, скрепляют своей подписью любой акт, издаваемый монархом.
В отличие от монарха, неответственность президента имеет границы. И это вполне объяснимо. Особа президента, не являющаяся священной, наделяется лишь определенным иммунитетом в силу занимаемой должности. Общий принцип неответственности президента касается, главным образом, лишь его политической неответственности.
Принцип неответственности президента за проводимую им политику, за принимаемые акты, как правило, обеспечивается введением института контрассигнатуры, подобно аналогичному институту в монархиях. Так, в соответствии со ст. 58 Конституции ФРГ для "действенности предписаний и распоряжений Федерального президента необходима их контрассигнация Федеральным канцлером или компетентным федеральным министром". Более того, требование обязательной предварительной контрассигнации распространяется также и на любые законы, распоряжения, предписания и т.п., передаваемые Федеральному президенту для опубликования (§ 29 Регламента Федерального правительства). Президент не несет ответственности ни за принимаемые, ни за подписываемые им акты. Политическая ответственность возложена на правительство, которое несет коллективную ответственность перед парламентом путем выражения последним недоверия Федеральному канцлеру, последствием чего может явиться отставка правительства.
Политическая неответственность президента ФРГ в какой-то мере объяснима незавидной ролью, которая отводится главе государства в парламентарной республике: если президент не наделен какими-либо важными, действительными полномочиями, ни за что не отвечает, то ему и не за что нести ответственность. Но изменяется ли ситуация в странах с иными формами республиканского правления, где президент – одна из главных действующих политических фигур?
Для Франции политическая неответственность президента как главы государства является традиционным институтом, действующим еще со времен III и IV республик. С принятием Конституции 1958 года правовое положение президента Франции кардинальным образом изменилось – лишенный каких-либо действительных полномочий ранее, президент приобрел власть, сравнимую разве что с монархом в полуабсолютной монархии. Вместе с тем, принцип политической неответственности главы государства сохранен, а действие института контрасигнатуры существенно ограничено. Статья 19 Конституции предусматривает общее правило, что акты Президента скрепляются подписью Премьер-министра и в случае необходимости – ответственными министрами, однако эта же статья содержит и ряд исключений – не подвергаются контрасигнированию акты президента по таким важнейшим вопросам, как назначение премьер-министра, роспуск Национального собрания, вынесение законопроекта на референдум, минуя парламент, и др. Но в любом случае, требуют или нет акты главы государства контрасигнирования, политическую ответственность, как и в Германии, будет нести правительство, а не президент.
Принцип политической неответственности главы государства не обязательно предполагает наличие института контрассигнатуры. Так, в США контрассигнация актов, издаваемых главой государства, вообще не предусмотрена.
Мировой практике известны, хоть и крайне редко встречающиеся, исключения из общепринятого правила политической неответственности главы государства. По крайней мере, в отношении двух президентов – австрийского и словацкого – законодательством этих стран предусмотрена такая форма их политической ответственности, как отзыв, причем пример этих двух стран демонстрирует и два различных механизма досрочного отстранения главы государства от должности по политическим мотивам – народным голосованием (референдумом) и парламентом.
Инициатором вопроса о досрочном смещении с должности президента Австрийской Республики выступает нижняя палата парламента – Национальный совет, который большинством в две трети голосов депутатов принимает решение о созыве Федерального собрания (совмест-ного заседания палат) для объявления народного голосования по отзыву президента (решение Национального совета является основанием для приостановления исполнения президентом его обязанностей). Окончательное решение по президенту принимается на референдуме. Если в результате народного голосования предложение о смещении Федерального президента с должности будет отклонено, президент будет считаться переизбранным на новый срок, а Национальный совет – распущенным.
В Словакии вся процедура отзыва президента проходит в парламенте – предложение об отзыве вносится абсолютным большинством голосов всех депутатов, а окончательное решение по отзыву принимается большинством в 3/5.
Поводом для возбуждения вопроса о политической ответственности президента может служить его деятельность, которая, с точки зрения депутатов, направлена на устранение демократического конституционного строя, на ограничение суверенитета или против территориальной целостности страны и т.п. (следует, однако, еще раз оговориться – действия президента в данном случае не связаны с нарушением конкретных норм конституции и других законов).
Едва ли можно однозначно, негативно или позитивно, оценивать институт отзыва президента как формы его политической ответственности. С одной стороны, он дает возможность народу непосредственно или через своих представителей в парламенте избавляться от правителей, в силу некомпетентности или безответственности проводящих противоречащую интересам народа политику. С другой стороны, президент постоянно находится в состоянии угрозы политического шантажа отзывом, а потому не может свободно, без оглядки на парламент, осуществлять свои полномочия, предпочтет не прибегать даже к необходимым для страны, но не популярным в парламентских кругах мерам. Политическая неответственность, как проявление иммунитета высшего должностного лица государства, служит определенной гарантией его независимости в осуществлении принадлежащих ему полномочий, защитой от давления со стороны любых политических сил.
Однако, как ранее уже отмечалось, неответственность президента как главы государства, в отличие от монарха, не безгранична и не имеет ничего общего с неприкосновенностью. Президенту простительны политические ошибки, но не прощаются противоправные деяния - политическая неответственность не исключает возможности привлечения его к юридической ответственности за конкретные правонарушения. Институт привлечения президента к ответственности, именуемый чаще всего "импичмент", получил широкое распространение в мире.
Основания и порядок привлечения президента к ответственности предусмотрены конституциями и действующим законодательством конкретной страны и отличаются своеобразием, однако, несмотря на имеющиеся различия, в них выдержан единый концептуальный подход - президент, в силу особого должностного положения, не может привлекаться к ответственности на общих с иными гражданами основаниях. В связи с этим, подразделение ответственности президента на политическую и юридическую представляется в значительной степени условным – и основания, и процедура, и последствия привлечения главы государства к ответственности за совершенные правонарушения имеют главным образом политическую, а не юридическую окраску.
I. Прежде всего, следует иметь в виду, что круг правонарушений, за совершение которых возможно привлечь президента к ответственности, крайне узок и ограничивается, как правило, особо тяжкими преступлениями:
А) одно из наиболее распространенных оснований привлечения президента к ответственности – государственная измена (Италия, США, Мексика); более того, для многих стран это является и единственным основанием (Чехия, Франция, Словакия и др.). Так, конституция Франции, провозглашая принцип политической неответственности президента, устанавливает единственное исключение: "Президент Республики не несет ответственности за акты, совершенные при исполнении его обязанностей, кроме случая государственной измены" (ст.68).
Несмотря на то, что понятие "государст-венная измена" в каждой стране имеет строго определенное, конкретное содержание, предусматривающее уголовное наказание виновного в ее совершении лица, в отношении президентов нередко действует несколько иная, более расплывчатая интерпретация, предполагающая скорее политико-правовую, нежели чисто уголовно-правовую ответственность президента за государственную измену.
Так, в отношении действий президента Франции органы, решающие вопрос об его ответственности, не обязаны придерживаться определения состава данного преступления, содержащегося в уголовном законодательстве, и предусмотренных им мер наказания (из ч. 2 ст. 68 Конституции Франции следует, что соответствующий судебный орган связан определением преступлений и проступков, также как мерой наказания, содержащимся в уголовных законах, только в отношении деяний членов правительства, но не президента). Но какие именно действия президента можно квалифицировать как государственную измену, точно не определено, действующая конституция не содержит на этот счет никаких пояснений. Если же обратиться к тексту предыдущей Конституции Франции 1848 года, то она содержала вполне четкое определение: президент совершит государственную измену, если распустит Национальное собрание, отсрочит его заседание или создаст препятствие к его деятельности.
Иными словами, государственную измену как основание привлечения президента Франции к ответственности следует рассматривать именно в широком политическом, а не уголовно-правовом аспекте, как совершение действий, противоречащих высшим интересам страны (в том числе, вероятно, и роспуск нижней палаты парламента без достаточных на то оснований). Во всяком случае, отсутствие четких законодательных формулировок оставляет парламенту возможность давать именно политическую оценку действиям президента. Отсутствие практики привлечения президентов Франции к импичменту, пожалуй, является одной из причин неопределенности этого института и разнообразию его интерпретаций.
В отличие от Франции, в США признаки состава такого преступления, как государственная измена, являющегося одним из оснований привлечения президента к импичменту, даются непосредственно в тексте Конституции (единствен-ное преступление, признаки состава которого сформулированы на конституционном уровне). Однако перечень деяний, составляющих государственную измену, очень узок и не подлежит расширительному толкованию. В соответствии с р.3 ст.3 Конституции, "государственной изменой Соединенным Штатам считается только ведение войны против них или присоединение к их врагам, оказание врагам помощи и поддержки" (шпионаж в пользу иностранного государства является самостоятельным преступлением и не образует состава государственной измены).
"Ведение войны" должно выражаться в конкретных активных действиях (как на территории страны, так и за ее пределами), направленных против безопасности США (организация военизированных формирований с целью ведения вооруженной борьбы с правительством, захват государственно важных и военных объектов, вооруженное сопротивление действиям правительства, и т.п.). Однако еще раз следует подчеркнуть, что расширительное толкование государственной измены не допускается – сговор с целью насильственного свержения правительства еще не является государственной изменой. В соответствии с разъяснениями Верховного Суда США сговор с целью ведения войны и действительное ведение войны представляют собой разные преступления.
"Присоединение к врагам" выражается также в совершении конкретных действий, направленных на оказание врагу помощи или поддержки (путем ведения соответствующей пропаганды, предоставления помещения и транспорта, и т.п.), независимо от того, нанесен ли этими действиями ущерб безопасности США или нет.
Ограничительное описание и толкование государственной измены привели к тому, что в отношении высших гражданских должностных лиц практика возбуждения дел по этому основанию практически отсутствует, а в отношении обычных граждан имеются лишь единичные случаи.
Б) Достаточно распространенным основанием привлечения к ответственности главы государства является умышленное нарушение им (посягательство) конституции страны (ФРГ, Италия, Румыния, и др.). В отношении президента ФРГ это основание расширено – ему может быть предъявлено обвинение в "умышленном нарушении им Основного или другого федерального закона" (ст.61 Основного закона ФРГ), причем вменяться в вину может как действие, так и бездействие президента.
В) Наименее распространенным основанием предъявления президенту обвинения является совершение им иных тяжких преступлений (Мексика, США). Так, в соответствии с р.4 ст.2 Конституции США президент и высшие гражданские должностные лица могут быть отстранены от должности по импичменту за государственную измену, взяточничество либо за другие важные преступления и правонарушения (мисдимино-ры).
Если признаки взяточничества достаточно четко и однозначно определены законом, то в отношении других "важных преступлений и мисдиминоров" ясности нет. С одной стороны, понятие "мисдиминор" в уголовном праве определено вполне конкретно – это менее тяжкое преступление, караемое лишением свободы на срок до одного года; с другой стороны, – совершенно не определено понятие "важные преступления". Причем, исходя из текста конституции, слово "важные" применяется как в отношении преступлений, так и в отношении мисдиминоров.
Неопределенность формулировок неизбежно приводит к неоднозначности их интерпретаций. Распространенным среди американских юристов является мнение, что основанием для обвинения президента могут служить не только уголовно наказуемые деяния, но и любые другие поступки президента, которые не содержат в себе состава преступления, но не совместимы с высокой должностью главы государства, причиняют значительный ущерб публичным интересам, подрывают доверие к правительству и т.п. (в том числе и серьезные упущения, путем действия или бездействия, в исполнении должностных обязанностей и некомпетентность). Фактически же определяющую роль в трактовке действий президента как подпадающих или не подпадающих под основания импичмента играет соотношение партийных сил в Палате представителей на соответствующий момент и общая степень лояльности конгрессменов по отношению к президенту.
Американской практике известны лишь три случая возбуждения вопроса об импичменте в отношении президентов – Э. Джонсона (1868 г.), Р. Никсона (1974), Б. Клинтона (1998).
Э. Джонсон был обвинен в попытке увольнения военного министра в нарушение действующего закона. Для его осуждения не хватило одного голоса.
Р. Никсон обвинялся в "препятствии отправлению правосудия" - в том, что лично и через своих подчиненных и агентов мешал проведению следствия, оказывал давление на свидетелей; в нарушении обязанности "заботиться о добросовестном исполнении законов" - вмешивался в деятельность соответствующих учреждений в личных политических целях, отказывался предоставлять Конгрессу и следственным органам требуемую ими информацию и материалы; в том, что "делал ложные и вводящие в заблуждение заявления с целью обмануть народ Соединенных Штатов". Добровольно подал в отставку, не дожидаясь принятия решения палатой представителей об импичменте.
Предпосылкой возбуждения вопроса о привлечении к ответственности президента Б. Клинтона явились скандальные разоблачения его любовных похождений с всемирно известными теперь П. Джонс и М. Левински. Однако неверным было бы считать, что именно аморальное поведение послужило основанием для начала процесса по импичменту (несмотря на то, что среди американских юристов достаточно распространенным является суждение о серьезных аморальных проступках как основании для импичмента – в практике США даже известен случай привлечения к импичменту федерального судьи за систематическое пьянство). Президенту Клинтону вменяется совершение (в попытках вывернуться из щекотливой ситуации) конкретных уголовно наказуемых деяний, которые с полным основанием могут быть отнесены к "важным преступлениям", поскольку могут влечь за собой наказание вплоть до пожизненного заключения. Из четырех пунктов обвинения, выдвинутых против президента и поставленных на голосование в Палате представителей, приняты лишь два, по которым президенту окончательно и предъявлено обвинение и по которым его будет судить Сенат:
1.Лжесвидетельствование перед Большим жюри;
2.Препятствие отправлению правосудия (не прошли голосованием в Палате представителей обвинения в лжесвидетельствовании по гражданскому иску Полы Джонс и в превышении служебных полномочий).
II. Аргументом в пользу утверждения о том, что ответственность главы государства за совершенные противоправные действия можно считать скорее политико-правовой, нежели в чистом виде уголовно-правовой, служит также и тот факт, что президент, в отличие от простых граждан, не подсуден обычному суду. Привлечение президента к ответственности – это прежде всего парламентская процедура, которая сводится или к окончательному осуждению президента, или к лишению его иммунитета. Парламентская подсудность президента, таким образом, может быть полной или частичной, что зависит от степени вовлеченности парламента в процедуру импичмента – решает ли он вопрос о виновности президента или только о наличии оснований для привлечении его к ответственности, а судит президента другой орган.
А) Полная парламентская процедура привлечения к ответственности главы государства. Весь процесс привлечения президента к импичменту проходит в парламенте: одна палата выступает в качестве обвинителя, другая – в роли суда.
Подобная процедура применяется в США для привлечения к ответственности президента, вице-президента, федеральных судей и других высших гражданских должностных лиц. Исключительным правом возбуждения импичмента наделена нижняя палата Конгресса – Палата представителей. Начинается процедура с внесения каким-либо конгрессменом резолюции о привлечении к ответственности президента, которая передается в юридический комитет для рассмотрения предъявленных обвинений с точки зрения их обоснованности. Юридический комитет формулирует "статьи импичмента" (обвини-тельное заключение), которые обсуждаются на заседании палаты и ставятся на голосование. В случае утверждения обвинительного заключения (решение принимается простым большинством голосов), Палата представителей передает его в Сенат, который обладает исключительным правом решать дело по существу.
Поскольку по делу об импичменте сенаторы выступают в роли судей, в соответствии с конституцией они приводятся к присяге или делают торжественное заявление (обязуются говорить только правду и поступать по совести при исполнении должностных обязанностей). При рассмотрении импичмента президента председательствует на заседании сената не вице-президент (по должности он является председателем сената, но в данном деле считается лицом заинтересованным), а Главный судья (председатель Верховного суда). Процедура рассмотрения дела по импичменту напоминает обычную судебную – заслушивание свидетелей и сторон, исследование доказательств и т.п. Решение Сенатом принимается тайным голосованием. Для осуждения президента требуется получение по каждому пункту обвинения 2/3 голосов присутствующих сенаторов.
Таким образом, парламент США решает вопрос не только о привлечении к ответственности главы государства, но и о его виновности.
Б) Полупарламентская процедура привлечения к ответственности главы государства. Парламент, выступая в роли обвинителя, решает лишь вопрос о привлечении президента к ответственности, а вопрос о виновности президента решает специальный судебный орган, создаваемый парламентом.
Во Франции обе палаты парламента, после каждого полного или частичного их обновления, избирают из своего состава (на паритетных началах) Высокий суд правосудия, который является специальным судебным органом, образуемым для рассмотрения единственной категории дел – о государственной измене президента.
Таким образом, обе палаты парламента Франции решают вопрос о привлечении президента к ответственности путем предъявления ему обвинения, а вопрос о виновности президента решает специальный судебный орган, избранный парламентом из состава своих депутатов.
В) Неполная парламентская процедура привлечения к ответственности главы государства. Парламент предъявляет обвинение, а судит президента орган конституционной юстиции, не являющийся органом парламента и в состав которого не могут входить депутаты парламента, или Верховный суд страны.
В ФРГ правом возбуждения обвинения против Федерального президента в умышленном нарушении им Основного или другого федерального закона обладают и Бундестаг, и Бундесрат (обвинение может быть возбуждено только в течение трех месяцев с того момента, когда обстоятельства, лежащие в его основе, стали им известны). Предложение о возбуждении обвинения должно быть поддержано не менее чем 1/4 голосов членов Бундестага или 1/4 голосов членов Бундесрата. Для принятия решения о возбуждении обвинения требуется большинство в 2/3 голосов членов Бундестага или Бундесрата. Выдвинувшая обвинение палата составляет обвинительное заключение и в месячный срок направляет его Федеральному Конституционному суду.
На основании возбужденного обвинения Конституционный суд может вынести специальное временное распоряжение об освобождении Федерального президента от исполнения им своих служебных обязанностей, а также может провести предварительное расследование. Рассматривает дело и принимает решение Конституционный суд в порядке, предусмотренном Законом о Федеральном конституционном суде.
В некоторых странах (Финляндия, Португалия и др.) возбужденный парламентом вопрос о привлечении к ответственности главы государства рассматривается по существу Верховным судом.
III. Общим последствием признания президента виновным в совершении вменяемых ему противоправных деяний, независимо от того, кто принимает решение – парламент или соответствующий судебный орган, - является отрешение президента от должности. Отрешение президента от должности за совершенное преступление, как правило, не означает утрату им иммунитета. Так, например, в соответствии с законодательством Чехии уголовное преследование за преступления, совершенные президентом во время исполнения им должностных обязанностей, исключается навсегда. Не предусмотрено привлечение к уголовной ответственности за преступления, явившиеся основанием для отрешения от должности, также президентов Франции и ФРГ.
Отрешение президента от должности в порядке импичмента влечет за собой, как правило, и законодательный запрет на занятие им в последующем ответственной должности на службе страны. Так, наказанием чешского президента за государственную измену "может быть утрата президентской должности и способности занятия ее снова" (ст.65 Конституции); осуждение американского президента в порядке импичмента кроме отстранения от должности означает и "лишение права занимать и исполнять какую-либо почетную, ответственную либо приносящую доход должность на службе Соединенных Штатов" (р.1 ст.3 Конституции).
Таким образом, по общему правилу осуждение президента за совершение преступления влечет за собой не уголовное наказание, а меру чисто политического свойства – отстранение от должности.
Достаточно редко отрешение президента от должности в порядке импичмента влечет за собой утрату им иммунитета, и, соответственно, дает возможность привлечения к уголовной ответственности за совершенные преступления на общих основаниях (в частности, США, Мексика). Наблюдается своего рода форма двойной ответственности за одно и то же деяние, что, в принципе, не допускается законодательством большинства стран. Однако, как уже было сказано ранее, по импичменту наступает лишь политико-правовая, а не уголовно-правовая ответственность.
Все вышесказанное позволяет делать вывод о том, что законодательство зарубежных стран, несмотря на разнообразие подходов к вопросу о пределах неответственности и порядка привлечения к ответственности глав государства, в целом следует единой концепции – глава государства должен обладать иммунитетом, позволяющим ему свободно и в полной мере осуществлять принадлежащие ему полномочия и противостоять давлению различных политических групп, руководствуясь в своей деятельности общегосударственными интересами. Однако иммунитет не означает безграничной неответственности президента – за свои действия он несет государственно-правовую ответственность, в редких случаях сопряженную с уголовно-правовой.
Похожие работы
... стороны вырабатывают согласованное решение. В случае не достижения в ходе согласительных процедур, переговоров согласованного решения Президент может передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Президенту Российской Федерации дано конституционное право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если эти акты противоречат Конституции, ...
... власти субъекта Российской Федерации. Но в случае возникновения разногласий Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Конституция не раскрывает понятие согласительных процедур. Следовательно, Президент свободен в выборе ...
... В.О.Лучин, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин и др. Конституцией Российской Федерации 1993 г. был существенно изменен статус Президента Российской Федерации [1]. Цель курсовой работы - проанализировать компетенцию Президента Российской Федерации. Данная цель реализуется в работе на основе решения следующих задач: раскрыть понятие института президентуры и конституционный статус Президента ...
... Федерации, принятая в декабре 1993 года, определила новый, действующий и по настоящее время, правовой статус Президента Российской Федерации. 2. Порядок выборов Президента РФ, реализация принципа народного представительства Проведение выборов Президента Российской Федерации в сроки, установленные Конституцией Российской Федерации и ФЗ «О выборах президента РФ», является обязательным. В ...
0 комментариев