Перспективы правового регулирования отношений по доверительному управлению пенсионными резервами

1.1 Перспективы правового регулирования отношений по доверительному управлению пенсионными резервами

Доверительное управление пенсионными резервами, как предмет правового регулирования, имеет ряд отличительных особенностей, без учета которых не может быть сформулирована эффективная система соответствующих правовых норм. Специфика данных отношений обусловлена институциональными целями пенсионных фондов и доверительного управления.[1]

Основным назначением негосударственных пенсионных фондов является создание независимой системы пенсионного обеспечения. При этом в российском законодательстве акцент сделан на независимости пенсионных фондов от государства, тогда как в мировой практике законодатель традиционно уделяет больше внимания независимости данных организаций от учредителей фондов (в большинстве случаев это крупные работодатели). Таким образом, главная цель института негосударственных пенсионных фондов - это обособление имущества, предназначенного для выплаты будущих пенсий от имущества их учредителей (исключение возможности использования имущества пенсионных фондов в интересах учредителей).[2]

Главной задачей института доверительного управления является освобождение собственника имущества от расходов, связанных с его содержанием и использованием. Все заботы, связанные с содержанием и использованием имущества перелагаются на другое лицо - доверительного управляющего, который получает за это вознаграждение.[3]

Следовательно, целью законодателя является обеспечение следующих условий: 1) независимости пенсионных фондов; 2) перенесения бремени содержания имущества фондов на доверительных управляющих. Только реализация этих целей позволит пенсионным фондам сконцентрироваться на интересах настоящих и будущих пенсионеров.

Вместе с тем, существует ряд дополнительных проблем, без решения которых формирование полноценной системы пенсионного обеспечения невозможно. Одной из наиболее серьезных задач является повышение привлекательности пенсионных фондов для работодателей и работников, в первую очередь за счет налоговых преимуществ для вкладчиков фондов. Другим важным аспектом, требующим пристального внимания законодателя являются взаимоотношения пенсионного фонда и его доверительного управляющего. Если в качестве образца для сравнения рассматривать правила доверительного управления инвестиционными фондами (которые также не идеальны), то процент отношений между пенсионным фондом и управляющим, которые урегулированы нормами права, составит не более 50%.

1.2 Текущее регулирование отношений по доверительному управлению пенсионными резервами

К сожалению, следует признать, что в действующем законодательстве отсутствуют нормы, направленные на обеспечение независимости негосударственных пенсионных фондов от их учредителей. Более того, антимонопольное законодательство[4] не позволяет применительно к пенсионным фондам использовать понятие аффилированного лица. Согласно существующему определению аффилированность могут иметь только физические и юридические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность (пенсионные фонды, как некоммерческие организации такой деятельности не осуществляют).

Кроме того, в числе объектов, в которые запрещено инвестировать пенсионные резервы отсутствуют ценные бумаги учредителей негосударственного пенсионного фонда и их аффилированных лиц.[5] Единственное ограничение в этой области предусматривает, что в ценные бумаги учредителей и вкладчиков фонда может быть вложено до 30 процентов стоимости размещенных пенсионных резервов.[6] В совокупности с возможностью инвестирования в векселя (в т.ч. векселя учредителей и их аффилированных лиц) до 50 процентов стоимости размещенных резервов[7] это делает пенсионные фонды весьма уязвимыми для злоупотреблений со стороны учредителей.

Взаимодействие пенсионного фонда и его доверительного управляющего регулируется нормативными актами и договором об управлении пенсионными резервами. Поскольку действующее законодательство регламентирует лишь наиболее общую часть отношений между пенсионным фондом и его управляющей компанией, содержание договора об управлении пенсионными резервами в настоящее время имеет определяющее значение.

Доверительное управление имуществом – сравнительно новый институт гражданского права России. Его общие положения содержатся в главе 53 ГК РФ. Согласно ст.1012 ГК РФ доверительный управляющий вправе совершать в отношении переданного ему в управление имущества любые юридические и фактические действия в интересах учредителя доверительного управления или указанного им лица (выгодоприобретателя). Управляющий ограничен в своих действиях по отношению к переданному ему учредителем имуществу только законом либо условиями договора доверительного управления. Исключение составляет лишь недвижимое имущество, распоряжение которым управляющий вправе осуществлять только, если такое право предоставлено ему законом или договором с учредителем.

В качестве существенных условий договора доверительного управления ГК РФ определяет (п.1 ст.1016): 1) состав имущества, передаваемого в управление; 2) наименование (имя) учредителя и/или выгодоприобретателя; 3) размер и форму вознаграждения управляющего; 4) срок действия договора.

В ГК РФ сформулированы основные принципы договора доверительного управления имуществом, важнейшими из которых являются:

1)         обособление имущества доверительного управления от имущества управляющего и иного имущества (ст.1018);

2)         презумпция ответственности доверительного управляющего за прямые убытки и упущенную выгоду (ст.1022);

3)         обусловленность права управляющего на вознаграждение и возмещение расходов наличием доходов от использования имущества доверительного управления (ст.1023);

4)         выделение денежных средств и ценных бумаг в качестве особых объектов доверительного управления (ст.ст.1013, 1025).

Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах" содержит ряд специальных норм, регулирующих отношения по управлению пенсионнымирезервами. Так, названный закон устанавливает, что договор доверительного управления пенсионными резервами должен соответствовать условиям, утвержденным Правительством РФ (ст.25), а ценные бумаги, в которые размещены пенсионные резервы, управляющий должен хранить на отдельном счете, открытом на его имя в специализированном депозитарии пенсионного фонда (ст.26). Приказом Государственной инспекции негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития РФ от 27.12.1999 г. № 134 утверждены Условия договора о размещении пенсионных резервов, заключаемого негосударственным пенсионным фондом и управляющей компанией (далее - Условия). Условия определяют, что управляющий обязан осуществлять размещение пенсионных резервов на принципах надежности, сохранности, ликвидности, доходности и диверсификации. Содержание перечисленных принципов Условия не раскрывают. Основная часть сформулированных в Условиях требований к договору управления пенсионными резервами с той или иной степенью точности воспроизводит положения гл.53 ГК РФ.

Отношения по доверительному управлению пенсионными резервами также регулируются иными нормативными актами. Так, согласно ст.17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ (в ред. от 23.12.2003 г.) доверительное управление пенсионными резервами является лицензируемым видом деятельности. Соответствующую лицензию до настоящего времени выдавала ФКЦБ РФ[8]. Но поскольку требования к порядку размещения пенсионных резервов устанавливаются и контролируются иным регулирующим органом - Инспекцией негосударственных пенсионных фондов[9], федеральный орган по рынку ценных бумаг лишен каких-либо полномочий в части контроля за деятельностью управляющей компании по доверительному управлению средствами пенсионных резервов. Доверительный управляющий обязан учитывать операции с имуществом, составляющим пенсионные резервы, на отдельном балансе в соответствии с учетной политикой фонда и формами учета, установленными для негосударственных пенсионных фондов приказом Минфина РФ от 21.02.2001 г. № 15н[10]. При составлении бухгалтерской отчетности негосударственного пенсионного фонда в нее включаются показатели бухгалтерской отчетности, представленной доверительным управляющим, путем построчного суммирования аналогичных показателей. К сожалению, нормативные акты министерства финансов не разъясняют, чьей учетной политикой должен руководствоваться управляющий при составлении бухгалтерской отчетности по договору доверительного управления, своей собственной или же принятой учредителем доверительного управления.

Еще одним достаточно серьезным упущением законодателя является ограничение для инвестиций пенсионных резервов в российские паевые фонды. Этот инвестиционный инструмент идеально подходит для пенсионных фондов, реализующих пенсионные планы с установленными взносами (defined contribution plans). План с установленными взносами предполагает, что вкладчик (участник) или его работодатель делает фиксированные взносы, а величина выплат, которые будет получать вышедший на пенсию участник, пропорциональна росту стоимости пенсионных резервов. При этом вкладчик принимает участие в определении инвестиционной декларации и несет инвестиционные риски. Именно такие пенсионные схемы позволяют негосударственным пенсионным фондам размещать пенсионные резервы в паевые фонды. В США почти половина всех активов фондов, реализующих подобные пенсионные планы, инвестируются во взаимные фонды.[11]

Тем не менее, действующее законодательство[12] позволяет размещать средства пенсионных резервов в векселя, причем не предъявляет каких-либо требований к плательщикам по таким ценным бумагам.

Нормативно неопределенными остаются такие важные элементы договора доверительного управления пенсионными резервами, как:

- содержание понятия «должная заботливость управляющего»;

- показатель эффективности управления и алгоритм его расчета;

- исходные данные для расчета показателя эффективности управления, вознаграждения управляющего;

- содержание понятия «упущенная выгода»;

- порядок расчета вознаграждения доверительного управляющего;

- возможность предоставления доверительным управляющим гарантий относительно результатов управления;

- соотношение учетной политики негосударственного пенсионного фонда и управляющего пенсионными резервами.

Примечателен также тот факт, что ни один из нормативных актов, регулирующих деятельность негосударственных пенсионных фондов, не содержит термина "инвестиционная декларация" применительно к инвестированию средств пенсионных резервов (однако, этот термин широко используется законодателем, когда речь идет о пенсионных накоплениях). Указанные акты оперируют более широким понятием - “план размещения пенсионных резервов”. Но план размещения пенсионных резервов составляется для внутренних целей негосударственного пенсионного фонда с учетом его обязательств по пенсионным планам и актуарных расчетов. В договор же доверительного управления пенсионными резервами должна быть включена инвестиционная декларация, составленная в соответствии с планом размещения пенсионных резервов. Управляющий, особенно в случаях, когда у негосударственного пенсионного фонда несколько доверительных управляющих либо управляющему переданы в управление не все пенсионные резервы, объективно не в состоянии следить за соответствием своих действий плану размещения пенсионных резервов. Таким образом, управляющий обязан действовать согласно инвестиционной декларации, которая должна включать все необходимые ограничения. Соответствие действий управляющего требованиям инвестиционной декларации является главным элементом понятия «должная заботливость».

На практике, как управляющие, так и негосударственные пенсионные фонды, мало внимания уделяют составлению инвестиционной декларации, несмотря на то, что в случае разногласий относительно тех или иных действий управляющего, именно этот документ имеет решающее значение. Достаточно подробная инвестиционная декларация, с одной стороны, обеспечивает соответствие инвестиций управляющего плану размещения пенсионных резервов, а, с другой стороны, защищает последнего от необоснованных претензий со стороны негосударственного пенсионного фонда в части возмещения убытков, в т.ч. упущенной выгоды.

Специфика российских негосударственных пенсионных фондов (преобладание пенсионных планов с установленными выплатами (defined benefit plan) и смешанных схем), обусловленная обязательствами по пенсионным договорам, предполагает такое размещение части пенсионных резервов, которое гарантирует некий фиксированный доход. В связи с этим вполне естественным выглядит стремление негосударственных пенсионных фондов разделить с доверительным управляющим ответственность за предусмотренный условиями действующих пенсионных планов прирост стоимости пенсионных резервов. Однако, гарантии управляющего относительно прироста стоимости вверенного ему имущества всегда ограничены наличием на рынке объектов инвестирования с соответствующей фиксированной доходностью. Очевидно, что именно такие объекты инвестирования должны составить основу инвестиционной декларации. При этом указанная в инвестиционной декларации доля пенсионных резервов, подлежащих инвестированию в объекты, которые не имеют заранее известной стоимости погашения (реализации) и/или не приносят фиксированного дохода, должна определяться исходя из того уровня фиксированной доходности, который известен для остальных объектов инвестирования. В противном случае гарантии управляющего лишены материальных оснований.

Наличие либо отсутствие в договоре доверительного управления пенсионными резервами гарантии управляющего обеспечить фиксированный уровень доходности влияет на определение показателя эффективности управления. Если такая гарантия есть в договоре, то степень достижения заданного уровня доходности как раз и служит таким показателем. В противном случае, результат управления может соотноситься с показателями, характеризующими рыночную доходность объектов инвестирования, включенных в инвестиционную декларацию, либо их близких аналогов, в т.ч. с индексами финансового рынка.

При определении в договоре показателя эффективности управления пенсионными резервами существенное значение имеет выбор исходных данных для его расчета. Исходные данные представляет своего рода систему координат, в которой существуют такие важные элементы договора доверительного управления, как показатель эффективности управления и вознаграждение управляющего.

По своему усмотрению стороны договора доверительного управления пенсионными резервами могут избрать в качестве исходных данных либо информацию бухгалтерского учета, либо сведения о рыночной стоимости объектов доверительного управления.

Существенным недостатком использования в качестве исходных данных информации бухгалтерского учета является то обстоятельство, что в бухгалтерском учете не отражаются текущие изменения рыночной стоимости объектов доверительного управления. Следовательно, данные бухгалтерского учета о наличии прибыли не могут достоверно свидетельствовать о том, что текущая рыночная стоимость объектов доверительного управления составляет не менее их балансовой стоимости. Альтернативой является использование в качестве исходных данных сведений о рыночной стоимости объектов доверительного управления.

Однако существует лишь один нормативный акт, устанавливающий порядок определения рыночной цены объектов, в которые могут быть инвестированы пенсионные резервы, причем он действует исключительно в отношении эмиссионных ценных бумаг и инвестиционных паев паевых инвестиционных фондов, допущенных к обращению через организаторов торговли.[13] При этом возможность применения положений указанного документа для оценки ценных бумаг, составляющих пенсионные резервы, данным постановлением не предусмотрена.

Рассчитывая вознаграждение на основе рыночной стоимости объектов доверительного управления необходимо учитывать положение ст.1023 ГК РФ, согласно которому право на получение вознаграждения возникает у управляющего лишь при наличии дохода от использования имущества доверительного управления. Следовательно, управляющий вправе получить вознаграждение, размер которого не превышает величину прибыли, отраженной в балансе доверительного управления за соответствующий период.

1.3 Отношения по доверительному управлению пенсионными резервами, требующие нормативного регулирования

С учетом изложенного, основные задачи законодателя в регулировании отношений по доверительному управлению пенсионными резервами состоят в следующем:

1.         Формулирование четкого определения аффилированных лиц для негосударственных пенсионных фондов.

2.         Установление более жестких ограничений на инвестирование средств пенсионных резервов в ценные бумаги учредителей и вкладчиков негосударственных пенсионных фондов, а также их аффилированных лиц.

3.         Установление запрета на размещение средств пенсионных резервов в векселя.

4.         Формирование налоговых условий, стимулирующих работников и работодателей к вложению средств в негосударственные пенсионные фонд.[14]

5.         Разрешение пенсионным фондам, реализующим пенсионные планы с установленными взносами, инвестировать пенсионные резервы в паевые инвестиционные фонд.

6.         Передача функций регулирования и контроля деятельности негосударственных пенсионных фондов и управляющих компаний единому государственному органу либо четкое разграничение полномочий действующих регуляторов по сферам деятельности.

7.         Формулирование условий типового договора доверительного управления средствами пенсионных резервов (по аналогии с типовыми правилами доверительного управления паевым инвестиционным фондом и типовым договором доверительного управления средствами пенсионных накоплений)