Подготовка законопроектов Правительства

3.2. Подготовка законопроектов Правительства

Российской Федерации и их внесение в Государственную Думу

Конституционное право законодательной инициативы Правительство Российской Федерации осуществляет посредством внесения законопроектов в Государственную Думу. В соответствии с п.п. 83-87 Регламента Правительства Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов, участвует в законопроектной деятельности палат Федерального Собрания, а также Президента Российской Федерации. Законопроект для рассмотрения в Правительство Российской Федерации представляется с пояснительной запиской, содержащей изложение предмета законодательного регулирования и концепции законопроекта.[7]

Действующим законодательством, а именно Постановлением Правительства РФ от 02 августа 2001г. № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» (с изменениями от 20 августа 2004г., 2 февраля 2006г.) установлены основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов.

В соответствии с п. 3 указанного постановления, в концепции законопроекта должны быть определены: основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, место будущего закона в системе действующего законодательства, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы. Кроме того, в концепции должна быть дана общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований и социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Концепция и проект технического задания на разработку проекта федерального закона разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Правительство координирует работу по формированию и выполнению программ и планов законопроектной деятельности Правительства РФ с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и взаимодействует с ними при разработке законопроектов.

Основы взаимоотношений Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены ст. 43 Федерального Конституционного Закона от 17 декабря 1997 г. № 2 - ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями от 31 декабря 1997г., 19 июня, 3 ноября 2004г., 1 июня 2005г., 30 января, 2 марта 2007г.), согласно которой, Правительство Российской Федерации в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство Российской Федерации предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений. Правительство Российской Федерации направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации. А согласно ст. 36 вышеуказанного закона, разрабатываемые Правительством Российской Федерации проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обязательном порядке направляются Правительством Российской Федерации в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.[8]

«Проекты актов Правительства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также по вопросам осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов Российской Федерации до внесения их в Правительство». (п. 56 Регламента Государственной Думы).

Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998г. № 2134 – II ГД (с последующими изменениями) «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ст. 105 установлен порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение, согласно которому, при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект;

в) перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства Российской Федерации (по законопроектам, предусмотренным статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации);

е) документы и материалы, предусмотренные статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по законопроекту о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год);

ж) документы и материалы, предусмотренные статьей 213 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по законопроекту о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год в случае сокращения (роста) расходов федерального бюджета более чем на 10 процентов);

з) документы и материалы, предусмотренные статьей 276 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по законопроекту об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год);

и) документы, предусмотренные пунктом 4 статьи 16 Федерального закона от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (по законопроекту о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации);

к) официальные отзывы Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации (по законопроекту о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации);

л) документы, предусмотренные пунктом 7 статьи 9 Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (по законопроекту о техническом регламенте);

м) заключение Правительства Российской Федерации и решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены соответствующие участки недр (по законопроекту о соглашении о разделе продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции);

н) документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче перемещенной культурной ценности с органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление объектом культуры, представляющим собой культурную ценность (по законопроекту о передаче культурной ценности, перемещенной в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящейся на территории Российской Федерации);

о) документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации соответственно с Верховным Судом Российской Федерации и субъектом Российской Федерации (по законопроекту по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации). (Статья 105 Регламента Государственной Думы)

При необходимости, а также в случае внесения законопроекта, предусмотренного частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации представляется финансово-экономическое обоснование принимаемых решений, перечень актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в том числе актов Президента Российской Федерации и Правительства, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта, проект распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания и необходимые заключения. Заключение Правительства, предусмотренное частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, по вносимому Правительством законопроекту отдельным документом не оформляется, а соответствующие положения включаются в финансово-экономическое обоснование.

После предварительного рассмотрения законопроекта Комиссией Правительства по законопроектной деятельности, исключительно на заседании Правительства Российской Федерации принимается решение о внесении законопроекта в Государственную Думу.

Представление федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания и передача законопроектов иным субъектам права законодательной инициативы согласно п. 85 Регламента Правительства не допускаются.

Пунктом «а» части 1 статьи 14 Конституции Российской Федерации определены бюджетные полномочия федеральной законодательной и исполнительной властей. Деятельность органов законодательной и исполнительной властей по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета представляет собой бюджетный процесс. Распределение полномочий в сфере бюджетного процесса осуществляется на основании конституционного принципа разделения властей и разграничения их компетенции. Конституция Российской Федерации относит рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением федерального бюджета к компетенции Государственной Думы, а на Правительство Российской Федерации возлагается обязанность разработать и представить Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечить его исполнение и представить отчет об исполнении федерального бюджета.

Порядок составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета подробно регламентирован Бюджетным Кодексом Российской Федерации (БК РФ) от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. Часть 3 статьи 192 БК РФ обязывает Правительство Российской Федерации в случае, если проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и проектом федерального закона о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на очередной финансовый год предусматривается индексация минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, одновременно с представленными проектами федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год вносить проекты федеральных законов о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда. В указанную статью внесены изменения, некоторые из которых вступают в силу с 1 января 2008г., а остальные с 1 января 2009г.

По итогам рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Правительство Российской Федерации утверждает его и не позднее 26 августа текущего года вносит его на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу с приложением предусмотренных ч. 4 . ст. 192 БК РФ документов и материалов.

Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, а также о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период.

В случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, в соответствии со статьей 80 Федерального конституционного закона «О конституционном суде» государственные органы и должностные лица обязаны привести законы и иные нормативные акты в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Согласно п. 1 указанной статьи, Правительство Российской Федерации не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект нового федерального конституционного закона, федерального закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части. Указанные законопроекты рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке.