Действия Правительства Российской Федерации в связи с

3.3.     Действия Правительства Российской Федерации в связи с

внесением законопроектов иными субъектами законодательной инициативы.

 

 Правительство не только само обладает правом законодательной инициативы, но и дает заключения по определенным вопросам на проекты законов, разрабатываемые иными субъектами такого права.

Поскольку Прави­тельство принимает большое количество решений, внесение их проектов должно быть строго упорядочено. С этой целью установлено, что проекты решений (постановлений и распоря­жений) Правительства Российской Федерации и иных актов вносятся в Правитель­ство его членами, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. Поступа­ющие в Правительство предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений о принятии решений Правительства направляются для предварительного рассмотрения орга­нам исполнительной власти. До их внесения в Правительство проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, с госу­дарственными, а при необходимости и другими организация­ми. Если проекты решений имеют нормативный характер, то они после их согласования с заинтересованными органами и орга­низациями подлежат согласованию с Министерством юстиции РФ.[9]

Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 1июня 2004г. № 260, определено, что подготовленные законопроекты на рассмотрение в Правительство Российской Федерации могут внести только члены Правительства Российской Федерации, руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или лица, исполняющие их обязанности.[10] Вышеуказанным Постановлением установлен порядок внесения в Правительство Российской Федерации и рассмотрения проектов актов, согласно которому, проекты актов вносятся в Правительство с пояснительной запиской, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений.[11]

В случае, если подготавливаемый акт влечет за собой необходимость внесения изменений в другие акты, эти изменения включаются в проект подготавливаемого акта или представляются одновременно с ним в виде проекта отдельного акта. Если проекты актов содержат поручения, в них должен быть указан срок их исполнения.[12]

Проекты актов Правительства Российской Федерации до внесения их в Правительство Российской Федерации подлежат обязательному согласованию:

с федеральными министрами (их заместителями) - по вопросам, отнесенным к сферам деятельности соответствующих министерств и к сферам деятельности находящихся в их ведении иных федеральных органов исполнительной власти;

с руководителями иных федеральных органов исполнительной власти (их заместителями), руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, - по вопросам, отнесенным к сферам деятельности этих органов;

при необходимости - с другими государственными органами и иными организациями. Состав органов и организаций, с которыми требуются дополнительные согласования, определяется самостоятельно руководителем федерального органа исполнительной власти, вносящим проект, а также Председателем Правительства и заместителями Председателя Правительства. (п. 57 Регламента Правительства РФ). Ответственность за проведение согласований возложена на лицо, которое вносит проект закона в Правительство Российской Федерации. При наличии разногласий по проекту нормативного акта, лицо, вносящее проект закона должно обеспечить обсуждение его с руководителями согласующих органов и организаций с целью поиска взаимоприемлемого решения. Проект законопроекта может быть внесен в Правительство Российской Федерации с разногласиями только вместе с протоколом согласительного совещания и подлинниками замечаний, подписанными соответствующими руководителями ( п. 59 Регламента Правительства РФ).

После согласования, проекты федеральных законов, указов Президента Российской Федерации нормативного характера и постановлений Правительства, направляются на заключение в Министерство юстиции Российской Федерации, которое дает оценку проекта нормативного акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений, а также соблюдения правил юридической техники. «Регламентом Министерства Юстиции Российской Федерации», утвержденным Приказом Минюста от 26 декабря 2005г. № 252. установлен порядок рассмотрения проектов актов, поступивших на согласование и заключение, согласно которому поступившие в соответствии с Регламентом Правительства на заключение в Министерство Юстиции проекты актов, направляются на рассмотрение в соответствующие департаменты заместителем Министра или иным должностным лицом, определяемым Министром. Подготовку заключения осуществляет департамент Министерства, являющийся головным исполнителем рассмотрения проекта акта, а заключения подписываются Министром или его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей) и представляются, как правило, в 5-дневный срок с даты поступления проектов актов. По договоренности между соответствующими руководителями может быть установлен иной срок подготовки заключений, который для наиболее объемных и сложных проектов актов не может превышать 30 дней.[13]

Проекты нормативных актов, оказывающих влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, одновременно направляются на заключение в Министерство финансов Российской Федерации, которое в своем заключении дает оценку финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.

Проекты законопроектов, внесенные в Правительство Российской Федерации с отступлением от установленных Регламентом Правительства Российской Федерации[14] правил, подлежат возврату в установленном порядке.

Рассмотрим некоторые особенности подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год разрабатывается Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством с учетом предложений федеральных органов государственной власти, Центрального банка Российской Федерации, а также других органов и организаций, определяемых Правительством.(п. 88 Регламента Правительства РФ) и представляется Министерством финансов Российской Федерации в Правительство РФ по мере готовности, но не позднее чем за 20 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта в Государственную Думу (п. 89 Регламента Правительства РФ). Одобренный Правительством РФ проект федерального закона о федеральном бюджете вносится в Государственную Думу в установленный ч. 1. ст. 192 Бюджетного Кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ срок, не позднее 26 августа текущего года.

По законопроектам, предусмотренным частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, составляется финансово-экономическое обоснование. Финансово-экономическое обоснование является документом, содержащим финансово-экономическую оценку законопроекта, в том числе расчетные данные об изменении размеров доходов и расходов федерального бюджета, а также определяющим источники финансирования расходов по реализации будущего закона.

Согласно Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2 – ФКЗ, Правительство Российской Федерации дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Заключение Правительства принадлежит к числу документов, обязательно прилагаемых к соответствующим законопроектам при их внесении в Государственную Думу. ( Порядок подготовки Правительством соответствующих заключений урегулирован Постановлением Правительства от 11 апреля 1994 года № 310 «О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений по проектам законов, направляемым Государственной Думой» (САПП РФ, 1994, № 16, ст. 1276)).

Правовое значение такого заключения содержательно не связывает ни палаты Федерального Собрания, ни Президента. Однако, это совершенно необходимая для них информация, которая позволяет судить о том, имеют ли возможные последствия принятия будущего федерального закона финансовое покрытие из федерального бюджета. Правительство РФ, возглавляющее федеральную государственную администрацию и ответственное за исполнение федерального бюджета, наиболее тесно из всех федеральных органов государственной власти связано с обществом, которым непосредственно управляет, и поэтому раньше других органов ощущает существующие в этом обществе проблемы.

Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 29 ноября 2006г. № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации» установил, что Конституция не связывает реализацию законодательной инициативы с характером даваемого Правительством заключения. Отрицательная оценка законопроекта, свидетельствующая об отсутствии его поддержки со стороны Правительства, не может служить препятствием для внесения законопроекта в Государственную Думу. Наличие заключения Правительства Российской Федерации и представление финансово-экономическое обоснование в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат, является предусмотренным Конституцией Российской Федерации условием реализации права законодательной инициативы и не зависит от характера указанного заключения. У субъекта права законодательной инициативы сохраняется возможность внести свой законопроект с отрицательным заключением и собственными поясняющими материалами непосредственно в Государственную Думу. Принятие же или отклонение законопроекта - прерогатива Государственной Думы, пределы усмотрения которой при осуществлении принадлежащих ей полномочий по реализации законодательной функции Федерального Собрания установлены Конституцией Российской Федерации.[15]

Согласно ст. 107 «Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», утвержденного Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998г. № 2134 – II ГД (с последующими изменениями), подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и предусмотренные к нему материалы, направляются на имя Председателя Государственной Думы, который в свою очередь направляет зарегистрированный законопроект и материалы к нему в профильный комитет для заключения о соответствии законопроекта требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации. В случае, если в материалах к зарегистрированному законопроекту отсутствует заключение Правительства Российской Федерации, соответствие законопроекта требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации, профильный комитет определяет с учетом мнения Правового управления Аппарата Государственной Думы. Решение профильного комитета о соответствии законопроекта требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации и ст. 105 Регламента Государственной Думы вносится на рассмотрение Совета Государственной Думы. Согласно ч. 3 ст. 108 Регламента Государственной Думы, если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает решение о возвращении законопроекта субъекту (субъектам) права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу в соответствии со статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации. После выполнения указанных требований субъект (субъекты) права законодательной инициативы вправе вновь направить законопроект на имя Председателя Государственной Думы.[16]

Статья 8 Федерального закона от 13 июня 1996г. № 64 – ФЗ «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» (с изменениями от 27 декабря 1996г., 10 января 2002г., 8 декабря 2003г.) предусматривает внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации только при наличии официальных отзывов Правительства РФ и Верховного Суда Российской Федерации.

            IV.             Участие Правительства Российской Федерации в рассмотрении законопроектов (законов) палатами Федерального собрания.

 

Общие положения.

Взаимодействие Правительства с Фе­деральным Собранием осуществляется в соответствии с Регла­ментами палат Федерального Собрания и собственным Регла­ментом Правительства РФ. Обеспечивается такое взаимодействие полномочными представителями Правительства РФ в Федеральном Собрании (полномочные представители Правительства РФ в каждой палате, ответственный секретарь, статс-секретари и иные лица).

По законопроектам, которые рассматриваются палатами Федераль­ного Собрания, Правительство РФ при необходимости готовит поправки или официальные отзывы. Регламентами палат предусмотрена обязательная явка членов Правительства по приглашению палат Федераль­ного Собрания на их заседания и подготовка ответов на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государствен­ной Думы. Принятые Государственной думой в первом чтении законо­проекты, поступившие в Правительство, направляются феде­ральным органам исполнительной власти для подготовки по­правок или иных предложений. Федеральный орган исполни­тельной власти — головной исполнитель обеспечивает подготовку, согласование и представление в Правительство проекта поправок или официального от­зыва. Заключения, поправки и официальные отзывы Правительства подписываются Председателем Правительства или его заместителем.

При рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной Думы подлежат обязательному оглашению или распространению официальные отзывы Правительства Российской Федерации о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах, которые Правительство РФ направляет в палаты Федерального Собрания.[17]

Официальный отзыв Правительства РФ является фор­мой выражения его отношения к конкретному законопро­екту и содержит результаты прове­дения правовой и других его экс­пертиз. В официальном отзыве оп­ределяется позиция Правительства РФ о целесообразности право­вого регулирования конкретных общественных отношений на уров­не федерального закона.[18]

Выше было отмечено, что для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством Российской Федерации законопроекта назначается официальный представитель (официальные представители) Правительства РФ. Кроме этого, для защиты позиций Правительства Российской Федерации по заключениям, поправкам и официальным отзывам по поручению Правительства РФ может быть направлен специальный представитель. Таким образом, представители Правительства РФ в Федеральном собрании делятся на официальных представителей и специальных. Официальный Представитель - это представитель Правительства, назначенный для представления разработанного Правительством законопроекта. Специальный представитель отстаивает в Федеральном Собрании позицию Правительства РФ по представленным заключениям, отзывам и поправкам к законам. Полномочия специальных представителей оформляются поручением Председателя Правительства РФ или его заместителей, в котором должны быть четко регламентированы их полномочия. Представителям Правительства обязательно должно быть предоставлено слово при рассмотрении в Федеральном Собрании законопроектов Правительства, заключений и отзывов на законопроекты, а так же поправок.

Деятельность представителей Правительства в палатах Федерального Собрания регулируется Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. N 94 "О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации" (с последующими изменениями), согласно которому полномочные представители Правительства Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ. Данное постановление также определяет функции полномочных представителей Правительства РФ, согласно которого полномочные представители Правительства участвуют в заседаниях палат Федерального Собрания, в работе их комитетов, комиссий, выступают от имени Правительства в палатах Федерального Собрания, представляя согласованную позицию Правительства РФ по рассматриваемым законопроектам и законам, организуют участие руководителей федеральных органов исполнительной власти в работе палат Федерального Собрания по законопроектам, внесенным Правительством РФ, решают вопросы о замене в оперативном порядке официальных и специальных представителей Правительства в случае невозможности их присутствия на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении законопроектов и законов, согласовывают проекты документов, направляемые Правительством в палаты Федерального Собрания, согласовывают проекты решений Правительства РФ о назначении на должность и освобождении от должности статс-секретарей – заместителей, участвуют в подготовке для Президента Российской Федерации информации об отношении Правительства к принятым палатами Федерального Собрания федеральным конституционным законам и федеральным законам, информируют Правительство о ходе законодательного процесса и прохождении законодательных инициатив Правительства в палатах Федерального Собрания, выявляют случаи несоответствия позиций федеральных органов исполнительной власти, представляемых либо оглашаемых в палатах Федерального Собрания, позиции Правительства, взаимодействуют с полномочными представителями Президента Российской Федерации. По вопросам, связанным с законодательным процессом полномочные представители Правительства РФ в палатах Федерального Собрания координируют работу статс-секретарей - заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти.

В случае невозможности присутствия на заседании палаты Федерального Собрания соответствующий член Правительства Российской Федерации заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указанием причины отсутствия и указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.[19]

Порядок присутствия членов Правительства РФ на заседаниях Палат Федерального Собрания устанавливается и регулируется Регламентом Государственной Думы и Регламентом Совета Федерации.

Приглашение членов Правительства Российской Федерации и других должностных лиц на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации установлены ст. 15 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с последующими изменениями). В порядке работы соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации предусматривается время для обращения членов, депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации с вопросами к должностным лицам и ответов на них. Если приглашенное должностное лицо не может прибыть на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации в заранее согласованное время, то оно может либо прибыть в иное время по согласованию с Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Председателем Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации соответственно, либо направить своего заместителя на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.