Виды законотворческой деятельности

1.2 Виды законотворческой деятельности

Законотворческая деятельность есть разновидность юридической деятельности. Понятие последней является родовым и при определении понятия законотворческой деятельности выполняет методологическую роль.

Как и всякая юридическая деятельность, законотворческая деятельность представляет собой систему действий и операций, направленных на правовой результат. Системность законотворческих действий и операций предполагает их взаимную согласованность, единство и последовательность. Как один из важнейших и основополагающих видов юридической деятельности, законотворческая деятельность, должна осуществляться в рамках определенных правовых процедур и правил. Такая процессуальная урегулированность призвана обеспечить создание качественного закона, соответствующего реальным правовым потребностям общества.

Среди признаков, отличающих законотворческую деятельность от иных видов юридической деятельности, является, прежде всего, нацеленность ее на формирование качественного закона, соответствующего объективным потребностям общества; содержанием ее выступают действия и операции, направленные на осуществление законопроектных и законодательных функций.

Одним из видов законотворческой деятельности является процесс референдума.

В соответствии с законом референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум РФ наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.

Референдум РФ проводится на всей территории РФ на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Каждый участник референдума РФ обладает одним голосом.

Вопросы, связанные с подготовкой и проведением референдума РФ, рассматриваются избирательными комиссиями, комиссиями по проведению референдума РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления открыто и гласно.

В референдуме РФ имеет право участвовать каждый гражданин РФ, достигший на день проведения референдума РФ 18 лет. Не имеет права участвовать в референдуме РФ гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

На референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ.

На референдум РФ не могут выноситься вопросы:

1) изменения статуса субъектов РФ; 2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а равно о проведении досрочных выборов Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ или досрочного формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования) и др.

Вопросы, выносимые на референдум РФ, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

Инициатива проведения референдума РФ принадлежит:

1) не менее чем двум миллионам граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме РФ, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории РФ проживают не более 10% из них;

2) Конституционному Собранию по вопросам принятия Конституции.

Каждый гражданин или группа граждан РФ, имеющие право на участие в референдуме РФ, а равно общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции РФ не позднее, чем за шесть месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума РФ, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума РФ.

Инициативная группа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ, на территории которого проживает большинство членов инициативной группы, с ходатайством о регистрации группы.

Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию РФ и избирательные комиссии тех субъектов РФ, которые инициативная группа указала в ходатайстве.

С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума РФ. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум РФ.

После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства инициативная группа подсчитывает число собранных подписей граждан РФ по каждому субъекту РФ, на территории которого проводился сбор подписей, и число собранных подписей граждан РФ, проживающих за пределами территории РФ, а также общее число собранных подписей граждан РФ, о чем составляется итоговый протокол инициативной группы.

Центральная избирательная комиссия РФ проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям закона и в течение 15 дней со дня последнего поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту РФ, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания РФ и инициативную группу. Если же в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям закона, выносится постановление Центральной избирательной комиссии РФ об отказе в проведении референдума РФ, копия указанного постановления направляется инициативной группе и данная инициативная группа не может выступать повторно с предложением о проведении референдума РФ.

Референдум РФ назначает Президент РФ. До принятия такого решения Президент РФ в течение 10 дней со дня поступления к нему документов и приложенных к ним материалов направляет их в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Конституционный Суд РФ проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией РФ, и в течение месяца направляет Президенту РФ соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию.

После проверки Конституционным судом РФ, Президент РФ издает Указ о назначении референдума РФ, в котором определяет дату его проведения, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования Указа.

В настоящее время Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) «О референдуме Российской Федерации» предусматривает следующие ограничения - проведение референдума РФ не допускается (за исключением случаев, когда референдум РФ инициируется в соответствии с международными договорами РФ) в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ на основании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдума РФ приходится на последний год полномочий Президента РФ, иных выборных федеральных органов государственной власти[14].

Пожалуй, самой ответственной стадией в проведении референдума и его законодательном регулировании, является подведение итогов.

На основании протоколов комиссий субъектов РФ по проведению референдума РФ об итогах голосования по соответствующему субъекту РФ и протоколов участковых комиссий по проведению референдума РФ об итогах голосования, образованных за пределами территории РФ, путем суммирования содержащихся в них данных Центральная комиссия референдума РФ не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума РФ определяет результаты референдума РФ.

Центральная комиссия референдума РФ признает решение принятым на референдуме Российской Федерации, если за него в целом по Российской Федерации проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Если на референдум РФ выносились альтернативные варианты вопросов и ни один из указанных вариантов не получил необходимого числа голосов, то все варианты считаются отклоненными.

Центральная комиссия референдума РФ составляет протокол о результатах референдума РФ, который подписывается всеми присутствующими членами Центральной комиссии референдума РФ с правом решающего голоса.

Принятое на референдуме РФ решение и итоги голосования в целом по РФ подлежат официальному опубликованию (обнародованию) Центральной комиссией референдума РФ не позднее трех дней после определения результатов референдума Российской Федерации. Принятое на референдуме РФ решение вступает в силу со дня его официального опубликования (обнародования), если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме РФ.

Решение, принятое на референдуме РФ, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении и действует на всей территории РФ и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ.

Если для реализации решения, принятого на референдуме РФ, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме РФ, определить срок подготовки данного правового акта.

В заключении рассмотрения такого вида законотворчества, как процесс референдума, думается, необходимо отметить, что четко выработанная и законодательно закрепленная процедура проведения референдума создает необходимые предпосылки для наиболее полного выявления мнения избирателей по рассматриваемому проекту закона или иному вопросу, способствует при этом соблюдению законности и конституционности.

Следующим видом законотворчества можно выделить соответствующую деятельность представительных органов государственной власти субъектов РФ.

Законодательство современной России имеет два уровня — федеральный и региональный. Конституция Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 76 предоставляет субъектам федерации право вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и её субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов. В связи с этим в настоящее время законотворческая деятельность осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях[15].

Участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 5, 76, 104, 134, 136) наделила их правом:

законодательной инициативы;

участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения;

внесения в Государственную Думу РФ предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ;

участия в процедуре одобрения поправок к гл. 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ;

принятия законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Реализация права законодательной инициативы в соответствии со ст. 104 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее - Государственная Дума) предполагает внесение проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо о признании этих законов утратившим силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР, поправок к законопроектам.

Что же касается реализации права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов РФ, то здесь есть проблемы. Глава 12 Регламента Государственной Думы предоставляет возможность внесения проектов законов и других инициатив вне зависимости от предмета ведения, а положения ст. 109, 119 Регламента Государственной Думы существенно сужают эти полномочия. Так, например, ст. 109 устанавливает обязательность направления в законодательные (представительные) органы субъектов РФ только законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В первом предложении ч. 7 ст. 119 закрепляется, что постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляется субъектам законодательной инициативы, указанным в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, т.е. и законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Однако во втором предложении делается оговорка: « ... в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ - в законодательные (представительные) органы субъектов РФ»[16]. Тем самым законодательные (представительные) органы субъектов РФ могут быть лишены возможности внесения поправок к законопроектам в связи с непредставлением проекта федерального конституционного закона или проекта федерального закона.

К сожалению, результаты законодательных инициатив, внесенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, пока неутешительны. Так, в период с 1995 по 2005 год (в части законопроектов, рассмотрение которых завершено по состоянию на 1 января 2006 года) завершена процедура рассмотрения 406 законодательных инициатив органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. В том числе из них 25 подписаны Президентом Российской Федерации, 172 отклонены Государственной Думой (при рассмотрении в первом и втором чтениях), 39 сняты с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отзывом субъекта права законодательной инициативы, 133 возвращены субъекту права законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (отсутствует заключение Правительства Российской Федерации), 16 возвращены субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении и 21 возвращены авторам по иным основаниям[17].

Как исправить данное положение? Л.С. Адарчева, например, предлагает повысить уровень взаимодействия в законотворческой работе всеми субъектами права законодательной инициативы, определенными в ст. 104 Конституции причем не только при составлении планов законодательной деятельности - общих, приоритетных, текущих, перспективных, но и при разработке, обсуждении, рассмотрении проектов законов. Большая согласованность позволит избежал дублирований при внесении ими законодательных предложений в Думу, а также неоправданного отстаивания в законопроектах узковедомственных, региональных интересов в ущерб общегосударственным[18].

В.Д. Горобец предлагает снизить число возвратов законов из Государственной Думы (и повторных их рассмотрений) за счет:

введения правила рассмотрения всех законопроектов в трех чтениях (кроме вопросов ратификации и денонсации международных договоров) с проведением всех необходимых экспертиз;

введения обязательного запроса мнений Совета Федерации и Президента РФ на ранних стадиях работы над законопроектами и принятия решений Государственной Думой по законопроектам с учетом таких мнений;

определения процедуры получения требуемых заключений Правительства РФ по законопроектам (в том числе введения правила признания непредставления заключения в установленные сроки);

введения действенных механизмов пресечения нарушений законодательной процедуры в Государственной Думе[19].

Анализ положений Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ позволяет сделать вывод, что проект федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ в процессе его принятия четыре раза обсуждается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Первый раз - при обсуждении обращения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о поддержке проекта федерального закона, внесенного данным парламентом в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу РФ.

Это обсуждение не предусмотрено федеральным законодательством, но оно необходимо для изучения предварительного мнения представительных органов субъектов РФ субъектом законодательной инициативы.

Второй раз - при представлении отзыва по данному проекту федерального закона. В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г. (ред. от 20 мая 2002 г.) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации » проект федерального закона перед рассмотрением в первом чтении направляется Советом Государственной Думы РФ в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для согласования с ними. Однако мы полагаем, что нынешний порядок не полностью соответствует учету мнений и интересов субъектов РФ. В частности, распространен подсчет только отрицательных отзывов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

В связи с этим интересным представляется предложение бывшего начальника правового управления Аппарата Государственной Думы В.Б. Исакова, который в своем выступлении на зональном семинаре в Иркутске отметил: « Желательно закрепить в Регламенте Государственной Думы такое положение: если 2/3 субъектов Российской Федерации присылают отрицательные заключения на законопроект, он автоматически снимается с рассмотрения и исключается из плана законопроектных работ»[20].

Еще раньше такое же предложение было высказано И.А. Умновой. Она пишет: «Если отрицательное заключение по законопроекту дано более чем половиной субъектов РФ, то не логично ли в таком случае прекратить законодательную процедуру по данному варианту законопроекта либо создать согласительную комиссию, рабочую группу для урегулирования разногласий?»[21]. Можно было бы предложить и другой вариант: проект федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ выносится на обсуждение, если он получил поддержку более половины субъектов РФ[22]. Правда, некоторые ученые и практики полагают, что если пойти на получение необязательность, а только возможность создания согласительной комиссии в случае, если более 1/3 субъектов РФ представили отрицательный отзыв по проекту федерального закона. Функции согласительной комиссии даже при ее создании в Федеральном законе не зафиксированы.

Какой выход можно было бы предложить? Федеральным законом от 24 июня 1999 г. закреплено положение о том, что отзыв оформляется постановлением указанного органа и принимается большинством голосов от числа избранных депутатов. Если необходим учет мнения и представительного, и высшего исполнительного органа государственной власти, то можно предложить процедуру принятия закона, т.е. принятие законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и подписание высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Здесь возникает возможность диалога двух ветвей власти субъекта РФ.

Третий раз - при внесении поправок. После принятия в первом чтении Государственной Думой РФ данный проект федерального закона направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ для представления в Государственную Думу поправок в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Анализ конституций (уставов) субъектов РФ, регламентов их законодательных (представительных) органов государственной власти по процедуре подготовки и рассмотрения поправок позволяет сделать неутешительный вывод, что они в большинстве случаев не выражают мнения законодательного коллегиального органа власти субъекта РФ.

Так, например, в Республике Бурятия замечания и предложения вносятся комитетами Народного Хурала совместно с правовым управлением Народного Хурала и за подписью Председателя или заместителя Председателя Народного Хурала направляются в Государственную Думу. Регламентом Верховного Совета Республики Хакасия правом внесения замечаний и предложений наделяется, кроме Верховного Совета, Президиум Верховного Совета Республики Хакасия. Регламентом Государственного Совета Республики Коми рассмотрение проектов федеральных законов может быть поручено Аппарату Государственного Совета, а только наиболее важные проекты федеральных законов по решению Председателя Государственного Совета или по предложению других субъектов права законодательной инициативы могут быть вынесены на рассмотрение Государственного Совета Республики Коми. Такой же порядок закреплен в регламентах и законах Государственного Совета Республики Татарстан Государственного Собрания Марий Эл. В Государственном Совете Чувашской Республики предложения и замечания рассматриваются в соответствующем комитете, после чего за подписью Председателя Государственного Совета, его заместителя или председателя комитета направляются в Государственную Думу. Предложения и замечания к законопроекту, требующие согласия Государственного Совета, выносятся на ближайшую сессию и оформляются постановлением[23]. То есть можно утверждать, что замечания и предложения, не рассмотренные на заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, не должны рассматриваться Государственной Думой РФ.

Четвертый раз - перед рассмотрением Советом Федерации РФ. Член Совета Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ при одобрении или неодобрении данного федерального закона должен голосовать в соответствии с мнением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Возникает вопрос, всегда ли член Совета Федерации обязан согласовывать свою позицию с избравшим (назначившим) его органом? Для его решения необходимо установить, каким же мандатом располагает член Совета Федерации: императивным или свободным? М.В. Баглай полагает, что в Российской Федерации Конституция полностью обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательство решает его половинчато. Под императивным мандатом он понимает полномочия, полученные депутатом от своих избирателей при условии, что он обязан выполнять их наказы и нести перед ними ответственность за свои действия[24]. В. И. Васильев подчеркивает, что при свободном мандате никто не может заставить депутата неуклонно следовать настроениям и требованиям избирателей, строго учитывать меняющееся общественное мнение[25]. В.В. Гошуляк отмечает, что исследователи правового статуса депутата (М.В. Баглай, Б.Н. Габричидзе, А.В. Павлушкин) справедливо полагают, что мандат депутата представительного органа власти - это свободный мандат, поскольку избиратели не вправе определять позиции депутата, не дают ему обязательного наказа, он не связан правовыми обязанностями перед избирателями[26].

В рассматриваемом нами случае член Совета Федерации являясь представителем от законодательного (представительного) органа государствуй власти или от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, призван обеспечивать представительство в Российском Парламенте интересов субъекта РФ, ведь Совет федерации является тем органом, где органы го дарственной власти субъектов РФ выражают свое мнение, где обеспечивается реализация интересов и законодательной, и исполнительной ветвей государственной власти субъектов. Поэтому ставить вопрос о свободном мандате члена Совета Федерации, наверное, преждевременно. Правильно подметил В.Е. Чиркин, что при всей положительной оценке свободного мандата важно не забывать, что возникновение этой концепции связано с особыми историческими условиями, а императивный мандат также имеет некоторые положительные качества. Возможность досрочного отзыва избирателями заставляет депутата больше прислушиваться к настроениям народа, активнее работать над собой, изучать право, приемы законодательства и т.д.[27]

Между тем представляется, что принятый Государственной Думой в первом чтении проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», устанавливающий императивный (на наш взгляд) мандат члена Совета Федерации, справедлив. Закрепляется, что член Совета Федерации обязан выполнять письменное поручение избравшего (назначившего) его органа. По другому и быть, наверное, не должно, как справедливо отмечает А.Д. Керимов, обращая внимание на то, что верхняя палата парламента, безусловно, необходима в странах, имеющих федеративное устройство, ибо она олицетворяет собой наиболее рациональный, пожалуй, даже единственно возможный в современных условиях способ организации представительства интересов субъектов Федерации на уровне центральных властных структур[28].

Подтверждает это и Председатель Совета Федерации РФ С.М. Миронов, подчеркивая, что «статус Совета Федерации как палаты регионов также характеризует представительскую природу этого органа. Совет Федерации является частью высшего законодательного органа государства, Федерального Собрания, парламента России. Поэтому, получив свои полномочия, член Совета Федерации в этот момент становится конституционно ответственным за сохранение и развитие федеративной природы Российского государства. На практике это означает, что каждый член Совета Федерации и палата в целом должны представлять, отстаивать и защищать интересы каждого субъекта РФ в осуществлении законодательной деятельности, в решении базовых проблем экономического, финансового, бюджетного развития и многих других жизненно важных проблем»[29].

Вероятно, член Совета Федерации должен выполнять поручения избравшего (назначившего) его органа, это позволит законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ участвовать в федеральном законодательном процессе.

На первый взгляд, перечисленные выше процедуры позволяют надеяться на учет мнения и интересов субъектов РФ при принятии федеральных законов по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В действительности рассмотрение всех проектов федеральных законов законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ в данное время представляется нереальным и невозможным.

Существуют проблемы при участии законодательных органов государственной власти субъектов РФ в процедуре одобрения поправок к гл. 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ. Конституция РФ предусматривает, что поправки к гл. 3-8 Конституции РФ вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ (ст. 136). Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 г. определение порядка одобрения закона РФ о поправке к Конституции РФ законодательными органами субъектов РФ относит к полномочиям законодательных органов и устанавливает, что порядок осуществления данных действий определяется ими самостоятельно и в срок не позднее одного года со дня его принятия. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. не закреплено, что данное решение принимается законом, соответственно можно утверждать, что решение принимается постановлением, т.е. без участия высшего должностного лица субъекта РФ. Этим же Законом установлено, что постановление принимается большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (ч. 3 ст. 7). Поскольку конституция (устав) субъекта РФ принимается большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (ч. 1 ст. 7), а для одобрения поправок к Основному Закону Конституции РФ необходимо большинство от избранного числа депутатов, есть необходимость - закрепления в федеральном законодательстве, каким большинством депутатов необходимо принимать решение по одобрению поправок к Конституции РФ. Здесь могут возникнуть проблемы. Например, если закрепить положение о необходимости большинства в две трети от установленного числа депутатов, то это может привести практической невозможности принятия поправок Конституции РФ[30].

Не затрагивая в рамках данной статьи право принятия законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, отметим, что Федеральный закон от 24 июня 1999 г. разрешил данную проблему.

В заключение рассмотрения такого вида законотворческой деятельности, как законотворчество представительных органов Субъектов РФ, хотелось бы отметить, что и Государственной Думе, и Совету Федерации РФ, и законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ есть необходимость вернуться к данным вопросам и внести соответствующие изменения, как в федеральное законодательство, так и в законодательство субъектов РФ.

Еще одним из наиболее важных видов законотворческой деятельности является законотворчество Федерального Собрания РФ.

Законодательный процесс составляет важную часть деятельности Федерального Собрания РФ. В то же время в его деятельности более фундаментальной по отношению к законотворчеству является представительная функция. Думается, что не случайно Конституция определяет Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — вначале как представительный и уже затем как законодательный орган (ст. 94). В любом случае законодательная и представительная функции в конституционном тексте разведены.

Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ в наименовании региональных парламентов, наоборот, на первое место выдвигает их законодательную роль и лишь в скобках оговаривает их представительный характер.

Функция представительства осуществляется и через законодательную деятельность, и через иные направления парламентской деятельности. Данная функция заставляет рассматривать активность парламента, в том числе в области законотворчества, как способ реализации коллективного права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ). Представительный статус парламента наиболее значим именно в законодательной деятельности, поскольку ее продукт — законы — лежат в основании правовой системы страны, являются формой стратегического управления и соотнесения между собой интересов всех групп населения.

Без учета представительной функции законодательного органа и детализирующих ее задач трудно найти здравый смысл в утяжеленной, включающей множество стадий модели законодательного процесса, явно не способствующей быстрому принятию нужных законов. В числе упомянутых задач особо выделим следующие:

1) выявление основных социальных позиций по обсуждаемым законопроектам и объективно существующих в обществе противоречий («взрывы» страстей в парламенте — это не столько повод для рассуждений о вздорности и никчемности депутатского корпуса, сколько возможность своевременного обнаружения региональных, межрегиональных, классовых, национальных и т. п. конфликтов);

2) «притирка» несовпадающих воззрений, идеологических установок при выработке парламентских решений, в том числе путем включения в законодательную процедуру федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации через механизмы «сдержек» и «противовесов», «стороннего влияния» (поиск социального компромисса);

3) выбрасывание «социального пара» (пусть лучше на повышенных тонах общаются между собой депутаты в парламентской дискуссии, помогая снижать психологическое напряжение стоящим за ними группам населения, чем эти группы будут конфликтовать непосредственно между собой);

4) легитимация государственного аппарата (избирая парламент, граждане становятся через его деятельность сопричастными деятельности государства в целом, всех ветвей власти — подлинно представительный парламент снижает уровень отчуждения между обществом и государством).

Участие в законодательном процессе множества различных субъектов, право Государственной Думы и Совета Федерации самостоятельно регламентировать свою часть законодательного процесса, наличие множества особенностей рассмотрения и принятия разных видов законов и т. п. обстоятельства остро ставят вопрос о необходимости единой законодательной основы законодательного процесса в целом. Однако такая постановка вопроса вовсе не исключает возможности принятия федеральных законов, направленных на регулирование отдельных стадий законодательного процесса, порядка принятия отдельных видов законов. Она не исключает и права Государственной Думы, Совета Федерации, других участников законодательного процесса самостоятельно регулировать собственное участие в законодательной деятельности в законодательно установленных рамках[31].

Заканчивая рассмотрение законодательного процесса в Федеральном Собрании, нельзя не отметить, что существует ряд обстоятельств, которые могут повлиять на его стабильность. Во-первых, множество процедурных норм, относящихся к законодательному процессу, закреплены в регламентах палат Федерального Собрания, а эти акты принимаются и могут быть изменены большинством голосов от общего числа депутатов или членов соответствующей палаты. Во-вторых, не исключено принятие новых постановлений Конституционного Суда РФ, относящихся к регулированию законодательного процесса. В третьих, вполне возможно принятие законов, задачей которых будет являться изменение действующей законодательной процедуры. К примеру, Президентом РФ еще в 1995 г. был внесен проект федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». Содержащиеся в этом проекте положения призваны пересмотреть ряд элементов сложившегося и отработанного процесса рассмотрения законопроектов в Федеральном Собрании. Однако вероятность того, что подобный закон может быть принят депутатами Государственной Думы, не очень велика. Такой вывод можно сделать, поскольку ч.4 ст. 101 Конституции наделила каждую из палат Федерального Собрания правом принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности, что ограничивает возможность регулирования законодательного процесса федеральными законами. (И это несмотря на то, что п. «а» ст.71 Конституции в принципе позволяет регулировать вопросы законодательного процесса посредством принятия федеральных законов.) Вместе с тем, все вышеназванные обстоятельства позволяют говорить о потенциально высокой подвижности законодательного процесса в Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации.

Более подробно этот вопрос рассмотрен нами в следующей главе данной работы.

Подводя итог по данному вопросу в целом, хотелось бы отметить, что в зависимости от субъектов законотворчество подразделяется на такие виды, как:

непосредственное законотворчество народа в процессе проведения референдума;

законотворчество представительных органов государственной власти субъектов РФ;

законотворчество Федерального Собрания РФ.

Каждый вид данной деятельности занимает значимое место в законотворческом процессе и играет важную роль в обеспечении создания качественного закона, соответствующего реальным правовым потребностям общества.

Итак, подводя итог первой главе исследования, следует уяснить, что же следует понимать под законодательным процессом в Российской Федерации? Действующее законодательство, как Конституция, так и иные законодательные акты, не содержит легального понятия законодательного процесса. Что зачастую, на практике, позволяет давать широкое, ошибочное понятие законодательному процессу.

Основываясь на систематическом анализе норм Конституции РФ, можно дать такое определение законодательному процессу.

Законодательный процесс – это процесс принятия, одобрения и обнародования законов РФ тремя его участниками: Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом. Центральной идеей законодательного процесса является принцип властного равновесия трех субъектов законотворчества. Все они участвуют в процессе лишь в той мере, в какой это предначертано Конституцией (п.п. 1 и 4 ст. 105, п. 4 ст. 107). Благодаря именно этому балансу обеспечивается принятие взвешенных и устраивающих общество решений.

Попробуем дать еще одно определение более близкое к легальному, т.к. им оперирует Конституционный суд РФ в своей деятельности. Логика законодательного процесса, представляет собой конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов, и характер возникающих, развивающихся и прекращающихся правоотношений его участников, их взаимных прав и обязанностей, также установленных Конституцией Российской Федерации, направленных на принятие законодательных актов.

В большинстве европейских стран, правовой основой законотворческого процесса является основной закон страны – Конституция. Такой же принцип заложен и в Конституции РФ, которая определяет субъектов законодательной деятельности, а также общие вопросы законотворчества.

Однако с момента принятия Конституции РФ в 1993 году, вопросов связанных с законотворческим процессом стало не меньше чем ранее. Поспешность принятия и разработки Конституции отразились на качестве нормативного материала Основного закона в части положений регулирующих законотворческий процесс (ст.ст.104-109). Уже через два года спустя принятия Конституции Конституционный суд РФ осуществляет толкование вышеуказанных статей. В итоге принимаются четыре Постановления:

- О толковании статей 105 и 106 Конституции Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. № 1-П;

- О толковании части второй статьи 105 Конституции Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П;

- О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. №10-П;

- О подтверждении обязанностей Президента РФ, предусмотренных частью третьей статьи 107 Конституции РФ Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 г. № 11-П.

Как становится очевидно, применение ст.104-109 Конституции РФ осуществляется через призму толкований осуществленных Конституционным судом РФ, что на наш взгляд является не совсем правильным. Отдельные положения толкований в литературе носят спорный характер. Толкования же Конституционного суда фактически выполняют роль закона о законотворчестве.

ГЛАВА 2. СТАДИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА

Под законотворческим процессом понимается установленный порядок прохождения проектов законов и других нормативно-правовых актов, вплоть до их принятия и вступления в силу.

В каждой стране законотворческий процесс имеет свои особенности. Но везде он строго закрепляется и регулируется с помощью конституции, текущих законов, а также - специальных положений и регламентов, устанавливающих порядок законотворческой деятельности государственных органов.

Важно при разработке проекта закона использовать мировой опыт правового решения данного вопроса. Но здесь следует избегать копирования иностранных законов либо международных договоров, что зачастую и происходит. Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям, учитывать национальный менталитет и особенности российского правоприменения.

Законотворческий процесс состоит из целой серии выработанных и юридически закрепленных правил, определяющих порядок подготовки и принятия различных нормативно-правовых актов. Одной из характерных особенностей является деление его на структурные элементы, называемые процессуальными стадиями.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Этим обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.

Рассмотрим каждую стадию более подробно.