Неэффективность государственного управления

3.2 Неэффективность государственного управления

Тоталитарные режимы строят громоздкий государственный аппарат. Речь идет прежде всего об исполнительной власти. Бюрократические структуры стойки и хорошо приспосабливаются к выживанию при самых тяжелых потрясениях. Причем чем энергичнее преобразования, тем больше энергии и изобретательности тратит аппарат на собственное сохранение. В итоге окружающая жизнь стремительно меняется, а бюрократические институты и, следовательно, система управления отстают от этих изменений. В позднем Союзе и ранней России было особо отчетливо видно, как реагировала система управления на усложняющиеся и множащиеся проблемы: плодила свои системные пороки, увеличивая аппарат, вводя дополнительные иерархические уровни управления, создавая огромное число безответственных координационных структур. Итог прост: чем сложнее и неповоротливее система управления, чем больше несоответствие между ней и проблемами, которые она должна решать, тем легче в ней угнездиться коррупции.

На первых стадиях преобразований государству особенно трудно научиться всей мощью государственной машины, всей силой закона защищать права собственности, обеспечивать неукоснительное соблюдение прав рыночной игры. Не чувствуя такой защиты от государства, предприниматель ищет ее у конкретных чиновников. Так устанавливаются связи, легко превращающиеся в коррупционные.

Неэффективность государства подтверждается и тем, что после разрушения номенклатурной системы не появилась современной системы отбора и продвижения государственных служащих. В результате новая волна чиновников содержит немало проходимцев, идущих на государственную службу для использования своего служебного положения в целях, весьма далеких от благородных. Нередко встречается прямое делегирование “агентов влияния” из коммерческих структур в административные.

Главная причина низкой эффективности системы управления страной в том, что исполнительная власть осталась по существу нереформированной: почти в неизменном виде сохранились принципы ее организации, методы управления, стереотипы деятельности государственных служащих, сформировавшиеся в условиях совершенно иного механизма властвования, предполагавшего неправовые способы воздействия как на объекты управления, так и внутри самой системы управления. Диссонанс между нереформированной системой исполнительной власти и новыми условиями жизни, определяемыми Конституцией Российской Федерации, обусловил ощутимую потерю эффективности управления.

3.3 Неразвитость гражданского общества

Серьезной причиной, порождающей коррупцию, является неразвитость гражданского общества. Деформированная социальная стратификация (термин, применяемый для обозначения структурированного социального неравенства, условий, при которых социальные группы имеют неравный доступ к таким социальным благам, как деньги, власть и т.д.), высокий уровень бедности, отсутствие сильного среднего класса, низкий уровень правовой культуры, примирительное отношение людей к попранию своих прав и свобод, деформация моральных ценностей – все это способствует развитию и укоренению теневых общественных отношений.

Неразвитость гражданского общества в современной России во многом обусловлена ошибками реформаторов начала 90-х годов ХХ века. Оказалось, что между формированием частной собственности, становлением рыночной экономики, демократических свобод, формированием среднего класса и верховенством права есть объективная и неразрывная связь. Именно ее радикально проигнорировали реформаторы. Они эгоистично распорядились своей властью, опираясь лишь на узкие группы людей, готовых к бизнес-риску. Нарушая закон, не соблюдая и не защищая права и свободы человека, радикальные либералы во власти проигнорировали абсолютное большинство соотечественников, так и не создав благоприятных условий для широкого становления частных собственников, подъема малого и среднего предпринимательства. Как результат, в стране деформировалась социальная стратификация, появилась и выросла массовая бедность, не сформировался сильный средний класс, резко снизился уровень правовой культуры. Все это обусловило неразвитость гражданского общества.

Деформированная социальная стратификация характеризуется неравенством доходов. Например, неравенство по уровню доходов в России выше, чем в переходных постсоциалистических странах Европы. Пропасть между бедными и богатыми стремительно увеличивается, демонстрируя растущую поляризацию социальных групп и слоев по уровню доходов. Углубляется неравенство между регионами. Наблюдается рост и углубление неравенства в величине оплаты труда. Все это свидетельствует о том, что тенденция «богатые становятся богаче, а бедные беднее» набирает все большую силу.

Слабость гражданского общества в России обусловлена также масштабами бедности. Согласно официальной статистике численность населения в настоящее время с доходами ниже прожиточного минимума составляет 22,3 миллион человек [28]. Специалисты замечают, что прожиточный минимум в нашей стране является границей не бедности, а нищеты. Поэтому предлагают ориентироваться не на прожиточный минимум как показатель, обеспечивающий физическое выживание, а на социальный минимум, принимаемый как базу для расчетов. Сегодня более 60 % населения страны имеют доход ниже уровня социального минимума. Все это препятствует становлению среднего класса – главной опоры рыночных экономических отношений, фундамента гражданского общества.

Заблокировано формирование среднего класса и по причине сверхконцентрации собственности в руках немногих граждан. Представлялось при «входе» в рынок, что малый и средний бизнес будет стремительно развиваться, и средний класс станет основой российской социальной структуры. Однако этого не произошло, так как в начале 90-х годов собственность была передана в руки узкой группы лиц, а малый и средний бизнес были брошены на произвол судьбы. Сегодня в России средний класс – это 15 %, максимум 20 % россиян. При этом значительную его долю составляет чиновничество, которое контролирует большое число малых и средних предприятий. А настоящий средний и малый бизнес в то же время зажат с трех сторон. С одной стороны – государством, подмявшим его своим административным прессом. С другой – криминальными группировками, а с третьей – крупным капиталом.

Поскольку структура капитала определяет и структуру общества, постольку западное общество с десятками миллионов мелких акционеров – общество сильного среднего класса, не зависимого от государства, то есть это развитое и активное гражданское общество. Российское же общество – это общество, где на вершине десяток олигархов и несколько сот магнатов рангом пониже, дальше следует круг менеджеров и обслуги, а внизу огромная социальная масса, едва сводящая концы с концами. Это слабое, неразвитое гражданское общество.

Для успешного развития процессов гражданской самоорганизации в обществе должен существовать значительный и стабильный средний класс. Однако, как мы видим, российский вариант модернизации отдает приоритет укреплению олигархическо-бюрократического капитала как основы экономики. До тех пор, пока в стране не будут сформированы условия для развития малого и среднего бизнеса, для вовлечения людей в предпринимательскую деятельность, не будет роста экономики, снижения бедности, формирования сильного гражданского общества.

Деформация социальной структуры, высокий уровень бедности, задавленность малого и среднего бизнеса отражаются на качестве институтов гражданского общества в России. Политические партии часто являются социально-политической проекцией известных политических лидеров или «пиаровскими» проектами Кремля. Партийное строительство не стало средством кристаллизации политических интересов, представлений, ценностей самого общества. Многопартийности в России еще только предстоит пройти через трансформацию корпоративных, клановых структур в полноценные партии, обладающие собственной социальной базой. Сложности и противоречия сопутствуют и развитию других институтов гражданского общества – СМИ, общественных организаций, союзов предпринимателей.

Огромными проблемами для развития гражданского общества являются низкий уровень правовой культуры россиян, терпимое отношение общества к коррупции. Во многом это обусловливается историческим наследием. Хорошо известно, что правовой порядок есть только там, где обеспечиваются и защищаются права и свободы человека. На протяжении всей истории России главная проблема состояла в том, чтобы преодолеть произвол государственной власти по отношению к человеку, его собственности, достоинству, правам и свободам. Эта проблема особенно актуальна для современной России. Без преодоления беззакония власти, то есть несоблюдения ею прав и свобод человека и гражданина, не может быть высокого правосознания людей. Но чтобы власть соблюдала закон, граждане должны бороться за свои права и свободы. Наша беда в нас самих: мы не умеем стоять за закон.

Не случайно поэтому общество имеет невысокую правовую культуру. В истории страны это показательно отразилось в народных пословицах: «Закон – дышло: куда захочешь, туда и воротишь», «Не бойся закона, бойся судьи», « В суд пойдешь – правды не найдешь», « Что мне законы, коли судьи знакомы» [29]. А в настоящее время все социологические опросы свидетельствуют о терпимости граждан к коррупции. Согласно исследованиям фонда ИНДЕМ, до 80 % граждан спокойно относятся в проблеме коррупции [30]

Большинство россиян, и это вполне естественно, исходят из собственного представления о важности той или иной проблемы, которые их сегодня волнуют. И в этом случае в общественном сознании происходит «селекция» приоритетов, когда главными вопросами становятся проблемы, с которыми они сталкиваются либо ежедневно, как, например, рост цен на товары и услуги, либо являются болевыми с точки зрения социально-нравственного и физического здоровья общества, личной безопасности. На этом фоне проблема коррупции, не теряя своей актуальности, все же не воспринимается как что-то, непосредственно угрожающее повседневной жизни среднестатистического россиянина. Тем более, что гражданам далеко не каждый день приходится сталкиваться с деятельностью государственных институтов и правоохранительных органов, которые, как раз и подвержены в наибольшей степени коррупции

Одной из главных причин коррупции является безответственность и неэффективность государства, что позволяет классу бюрократии конвертировать доверенные им права и полномочия в личное обогащение и обогащение тесно связанных с ними бизнес структур.

Велика разница в восприятии причин коррупции россиянами с различным уровнем образования. Так, участники опроса, имеющие начальное либо неполное среднее образование, как правило, акцентируют внимание на моральных основаниях коррупции (жадности и аморальности чиновников и бизнесменов), а опрошенные с высшим и средним образованием – на ее институциональных причинах (неэффективности государства и несовершенстве законов).

Неэффективность и безответственность государства в свою очередь порождает неспособность государственных институтов бороться с коррупцией.

Таким образом, станут ли органы государственной власти менее коррумпированными, чем сейчас, будут ли они выступать защитниками прав и свобод граждан, во многом определяется готовностью гражданского общества мириться с этим явлением. Пока, уровень «толерантности» общества к коррупции достаточно высок. Было бы, однако, неправильным считать, что россияне более терпимы к коррупции, чем, например, жители западно-европейских стран. Просто там существует открытая для публичного контроля власть, ответственная и эффективная государственная система реализации прав и свобод граждан. В России же ситуация иная. Непрозрачная власть находится вне общественного контроля и может чувствовать себя вполне комфортно, не оглядываясь на возможную реакцию граждан, может нарушать законы, быть некомпетентной.

Вместе с тем коррупционная практика множит ненависть к власти и вырабатывает антикоррупционные установки. Действует в определенной степени парадоксальная закономерность: коррупционная практика граждан формирует общественную базу неприятия коррупции.

Таким образом, оценка общественным сознанием коррупции как социальной проблемы не соответствует ни ее масштабам, ни угрозам, которые она несет. Более того, общество во многом само поддерживает теневые отношения в системе здравоохранения, образования, в отношениях с работниками правоохранительных органов, военных комиссариатов, автоинспекции, паспортно-визовой службы. Все это говорит об ущербном моральном и духовном состоянии российского общества. У людей сменились ценности, и сегодня российское общество имеет коррупционный менталитет. Естественно, в этих условиях очень сложно мобилизовать общество на реальную борьбу с коррупцией.

Главный вопрос состоит в том, как сменить коррупционный менталитет россиян. Обществу необходим мощнейший толчок в виде новых ценностей, прорыва новых идей. Поскольку общество не организовано и не структурировано, главной силой, которая могла бы активно начать комплексную антикоррупционную деятельность, является элита. Именно элита должна взять на себя ответственность и выступить с новыми идеями, заняться просвещением россиян, организовать борьбу с коррупцией.

Какую инновационную идею в этой связи можно предложить? Это идея общественного контроля над деятельностью власти. Для реализации данной идеи необходимо организовать и законодательно обеспечить прозрачность всей деятельности власти. Только тогда гражданскому обществу сможет контролировать власть. Когда россияне будут знать о реальных масштабах коррупции, об ущербе, который несут общество и страна в целом в результате коррупции, тогда они сменят свои представления об этом социальном зле и мобилизуются вместе с государственной властью на активную борьбу с ним.