Постановка проблем и пути их решения

2.1. Постановка проблем и пути их решения.

Деятельность органов исполнительной власти по решению проблем детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей носит системно-программный характер. Впервые в отечественной социальной политике, в Самарской области еще в 2002 году, была поставлена задача: реально обеспечить первостепенное право ребенка - жить и воспитываться в семье. Вся совокупность задач была разбита на две группы: профилактики социального сиротства и социализации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Профилактика социального сиротства предусматривала укрепление института семьи. Была разработана программа социально-экономического развития губернии, где одним из разделов была "семейная политика". Задачей незамедлительного решения было создание сети специализированных учреждений социальной помощи семье и детям. Дело в том, что имеющаяся структура не ориентирована непосредственно на воспитание детей в условиях семьи, а совсем наоборот - государство развивало и укрепляло интернатную систему воспитания детей. И это касается не только детей, оставшихся без попечения родителей. Правительство понимало, что в условиях социально-экономической нестабильности социальная депривация увеличится неоднократно. Если идти традиционным путем, то надо в несколько раз увеличить в губернии сеть интернатов, детских домов. При этом лишая детей семьи, а родителей - детей. Такая политика - планируемое разрушение института семьи.

В то же время, обязательства, принятые Российской Федерацией в связи с ратификацией Конвенции о правах ребенка и присоединении к Всемирной декларации об обеспечении прав выживаемости, защиты и развитии детей, включают очень важный правовой, социальный и этический аспект – необходимость учитывать интересы и нужды каждого ребенка и удовлетворять эти интересы в приоритетном порядке. В документах подчеркивается, что ни один ребенок не может быть лишен права на заботу и внимание общества, особенно если он находится в трудных условиях. Исходя из этого, формируется семейная политика в Самарской области.

Семейная политика Самарской области является основной составной частью социальной политики и представляет собой целостную систему принципов и мер организационно-экономического, правового, кадрового характеров, направленных на улучшение условий и повышение качества жизни каждой семьи. Еще в 2002 году в Самарской области решили, что многие проблемы семьи разрешимы. В основу программной деятельности были положены принципы реалистичности. Из множества факторов, влияющих на нормальную жизнедеятельность семьи, были выбраны те, которые могут решаться незамедлительно, которые поддаются непосредственному решению, и те, которые должны целенаправленно решаться в течение длительного периода. Это проблемы незамедлительного решения: обеспечение приоритетного права проживания ребенка в семье; поддержка жизнедеятельности семьи (адресная система льгот, пособий); образование детей; охрана здоровья детей; социальная реабилитация детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей оказавшихся в трудных жизненных ситуациях; поддержка одаренных детей.

Проблемы длительного решения: формирование осознанного родительства; стабильность брачно-семейных отношений; духовный мир семьи, основанный на общечеловеческих ценностях.

Задачи и функции каждого из ведомств (социальной защиты, образования, здравоохранения и т.д.) были сопоставлены с реальными задачами социального развития семьи в Самарской области.

В ходе тщательного анализа все задачи были разделены на три группы:
- решаемые традиционно существующими ведомствами и их учреждениями;
- могут быть решены традиционно существующими ведомствами при внесении определенных организационных корректив;
- вообще не решались и не могли быть решены существующими ведомствами, так как являются неспецифичными для них.

К последним были отнесены такие задачи как: психолого-педагогическая помощь семьям; социализация детей, потерявших связь с родителями (безнадзорные дети); комплексная социальная реабилитация детей-инвалидов и их семей; социальная реабилитация детей, подвергшихся психическому и физическому насилию; комплексная диагностика и коррекция умственного развития детей; оздоровление детей; организация централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей и передача их на воспитание в замещающие семьи; профилактика таких социальных девиаций, как ранняя беременность, отказ от рожденных детей, вступление в брак до исполнения совершеннолетия и другие социальные аспекты планирования семьи, охраны материнства.

Были определены приоритеты в решении задач государственной семейной политики: ликвидация детской безнадзорности и обеспечение приоритетного права проживания ребенка в условиях семьи; сохранение и охрана здоровья детей; получение детям адекватного образования; адресная социальная поддержка детей и семьи.

Определена и основная стратегия семейной политики в Самарской области – профилактика негативных социальных явлений и развитие позитивных.

Для решения этих задач необходимо было реформировать работу имеющихся управленческих структур и их учреждений, открыть комплекс ранее не существовавших учреждений социального обслуживания семьи и детей. В 1991 году Губернатором Самарской области К.А.Титовым было принято решение по созданию службы семьи, материнства и детства. На уровне региона – это Комитет по вопросам семьи, материнства и детства Администрации области, который является органом государственной исполнительной власти по реализации семейной политики. Аналогичные комитеты (отделы) по вопросам семьи, материнства и детства были созданы во всех 49 муниципальных администрациях Самарской области.

На комитеты (отделы) по вопросам семьи, материнства и детства возложено непосредственное осуществление функции государственного и муниципального управления в сфере семейной политики. Исходя из этого, функции органов опеки и попечительства над несовершеннолетними были переданы из органов образования в комитеты (отделы) по вопросам семьи, материнства и детства.

Одной их первых проблем, с которой столкнулись при организации работы Комитета по вопросам семьи, материнства и детства в 1991 году, была проблема передачи на усыновление детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. Усыновлением занимались разные учреждения. Родители ждали свою очередь на усыновление 5-7 лет, в очереди стояло 680 потенциальных родителей. В то же время до 1991 года в год усыновлялось не более 50 детей. Причины были разные, но в основном организационного характера.

Для решения этой злободневной проблемы в феврале 1992 года в структуре Комитета по вопросам семьи, материнства и детства Администрации области был организован Областной центр усыновления, опеки и попечительства, что качественно изменило и ускорило процесс усыновления, централизовало и упорядочило очередь граждан, желающих усыновить детей. В Областном центре усыновления был сформирован единый областной банк данных детей, подлежащих усыновлению. За время деятельности Областного центра усыновления усыновлено 3,7 тысячи детей.

В Центре усыновления формируется региональный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей. В настоящее время в очереди на усыновление стоят только лица, вставшие на учет в начале 2000 года. С созданием Областного центра усыновления, опеки и попечительства сократился поток детей, поступающих в Дома ребенка, в результате чего три из них закрыто. Все это, в свою очередь, приводит к сокращению потока детей в дошкольные детские дома.

Коренным образом был реформирован институт опеки. По состоянию на 2000 год проблемой опеки несовершеннолетних занимались только 18 специалистов на 49 административных территориях. Вопросы патронажа семей, воспитывающих опекаемых детей, были полностью возложены на администрации школ, где эти функции на общественных началах исполняли учителя. Школы также занимались выявлением детей, оставшихся без попечения родителей, определением социального статуса детей. Хотя по нормам на каждые пять тысяч детского населения должен был быть один специалист по охране детства. Фактически не решались такие вопросы, как профилактика социального сиротства, охрана здоровья опекаемых детей, предоставление жилья. В Самарской области, как и в России, было два института социализации детей-сирот в семьях: опека и усыновление.

Выявление детей, оставшихся без попечения родителей носило заявочный характер. Государственная система в этой части отсутствовала. Поэтому часть детей, фактически имея статус сироты, формально его не имели. Это грубо нарушало права ребенка, в первую очередь в социальном плане. Так, в 2001 году из 3,2 тысячи детей, оставшихся без попечения родителей, выплаты получали лишь 7 процентов.

Для решения проблем социальных институтов социализации детей-сирот в условиях семьи незамедлительно были введены системы регулярных выплат детям из областного бюджета; бесплатного оздоровления детей; социального патронажа семей.

Для исправления сложившегося положения сразу же при создании комитетов, отделов по вопросам семьи, материнства и детства, дополнительно к переведенным из органов образования 18 специалистам по охране прав детства, в состав комитетов, отделов было введено еще 68 специалистов. В настоящее время социальный патронаж неблагополучных семей, многодетных, неполных, семей опекунов, приемных семей осуществляют 139 специалистов по охране прав детства комитетов, отделов по вопросам семьи, материнства и детства, а также 217 специалистов территориальных центров социальной помощи семье и детям "Семья".

Наведен порядок в вопросе выявления и учета детей, оставшихся без родительского попечения (в 2003 году выявлено 2,9 тыс. детей, оставшихся без попечения родителей, в 1991 году - 631).

Значительно активизировалась правозащитная деятельность органов опеки и попечительства, в том числе по лишению родительских прав родителей, не занимающихся воспитанием детей, рассмотрению споров об участии в воспитании детей, а также по защите алиментных, пенсионных прав детей. Всего в Самарской области в замещающих семьях воспитывается 11,4 тыс. детей.

Ежемесячно из областного бюджета на выплаты этим детям направляется 6,0 млн. рублей. Выплаты регулярно индексируются и составляют 1290 руб. в месяц на одного ребенка, воспитывающегося в приемной семье. Ежегодно в областной программе «Дети-сироты» предусматривается 3 миллиона рублей на приобретение жилья для детей-сирот[17].

С 1992 года во всех городах и районах области активно формируется сеть специализированных учреждений по обслуживанию семьи и детей Комитета по вопросам семьи, материнства и детства Администрации Самарской области. В настоящее время в Самарской области 98 таких учреждений. Именно данное звено является исполнительной основой социализации приемных детей.

Каким должен быть оптимальный перечень группы учреждений профилактики социального сиротства.

Еще до известного федерального Закона «Об основах социального обслуживания населения в РФ» (1995 год), начиная с 1992 года мы определились, что сеть учреждений социального обслуживания семьи и детей будет состоять из:

- центров «Семья», как первичного звена социальной службы и по своей сути, выполняющих роль социальных поликлиник (выявление семей и детей, оказавшихся в социально опасном положении, индивидуальный патронаж, формирование потоков и другие социальные учреждения), такие центры должны быть во всех городах и районах, сейчас их 48;

- центров психолого – медико-педагогической диагностики и коррекции развития детей, такие службы должны осуществлять комплексную диагностику детей с проблемами в развитии. Сейчас их 9. Оптимально, мы считаем, таких центров в нашей области должно быть 35;

- социально-реабилитационных центров для детей, потерявших связь родителями с приютами. Оптимально таких центров у нас должно быть 30. Сейчас 29. Сразу же перед этими учреждениями поставили совместно с центрами "Семья" решать проблему социальной реабилитации биологических семей, когда дети воспитываются в приютах. Оговорюсь, что без центров «Семья» вряд ли получили бы желаемый результат. Сегодня до 50% детей, воспитывающихся в приютах, возвращаются в родные (биологические) семьи;

- центры социально-медицинской реабилитации детей-инвалидов. Сейчас в области 11 таких учреждений. Оптимально их должно быть не менее 27. При таком количестве данных учреждений количество детей-инвалидов, воспитывающихся в пансионатах Главного управления социальной защиты населения области, уменьшится на 30-40%.

Открыт в нашей области центр усыновления, опеки и попечительства, на базе областного центра "Семья" кризисный стационар для детей, подвергшихся психическому насилию, в том числе и в семье.

Анализ опекаемых семей показал, что в 1992 году из 3,2 тысяч детей лишь 11 не состоят с опекунами в родстве. Поэтому, еще до выхода нового семейного Кодекса ввели институт приемной семьи, где рассматривали воспитание детей, как один из видов педагогической деятельности. С 1994 года в г.Самаре, а затем с 1.01.1996г., в соответствии с постановлением Губернатора области К.А. Титова, повсеместно вводится в Самарской области институт приемной семьи.

С целью регулирования отношений в сфере организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, специализированных учреждений и организаций по защите прав детей, в Самарской области принят закон "Об организации деятельности по осуществлению опеки и попечительства в Самарской области".

Законодательно закреплены организационные основы форм семейного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: усыновления, опеки (попечительства), приемной семьи[18]. Один из основных организационно-правовых принципов - перманентность (возможность перехода ребенка из приемной семьи в другие формы, включая усыновления). По своему существу, приемная семья - временная форма устройства ребенка и, фактически, при эффективно существующей системе социальной реабилитации и социальной адаптации является организационной альтернативой государственным детским сиротским учреждениям.