Социальное обслуживание пожилых людей: становление, формы, принципы

3.2. Социальное обслуживание пожилых людей: становление, формы, принципы

Многообразие и сложность социальных проблем, связанных со старением населения России, прогнозные предположения о сохранении сложившихся тенденций требуют проведения адекватных мероприятий, принципиальных решений и целенаправленных действий в интересах граждан старших возрастных групп по упрочению их социальной защищенности, созданию условий для реализации личностного потенциала в старости.

Решение социальных проблем требует межведомственного взаимодействия, умелой координации усилий государственных и негосударственных структур как на федеральном, так и региональном уровнях.

С конца 80-х - начала 90-х годов прошлого века, когда в стране на фоне радикальных преобразований во всех сферах жизни общества резко ухудшилось социально-экономическое положение значительной части граждан, в том числе лиц пожилого возраста и инвалидов, возникла острая потребность в переходе от прежней системы государственного социального обеспечения к новой - системе социальной защиты[53]. Демографические процессы прогрессирующего старения населения также обусловливали необходимость изменения политики в отношении пожилых людей.

Получить помощь в домах-интернатах, учреждениях стационарного типа могли не все нуждающиеся одинокие престарелые и инвалиды, так как не хватало мест и многие ожидали его в очередях. Потребности населения в социальных услугах возрастали, и государственные и муниципальные учреждения не имели возможности предоставлять их своевременно и качественно даже тем лицам, кто в силу разных причин остался без родных и близких. Эти люди чаще всего находились под опекой доброжелательных и чутких соседей, знакомых, шефов, готовых прийти им на помощь. Но старики нуждались в постоянном и систематическом уходе, в услугах самого различного свойства. Все более укреплялось понимание, что реализацией таких задач могут справиться только специально выделенные для их обслуживания работники и социальные службы.

Первым документом, выразившим новое направление политики государства в этой сфере и заложившим нормативную базу для организации работы, было постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 14 мая 1985г. "О первоочередных мерах по улучшению материального благосостояния малообеспеченных пенсионеров и семей, усилению заботы об одиноких престарелых гражданах"[54].

Первоочередными задачами были определены следующие:

- установление одиноким остронуждающимся пенсионерам из числа рабочих, служащих и членов их семей доплаты к пенсиям за счет средств местных бюджетов;

- установление 50-процентной скидки со стоимости лекарств, приобретаемых по рецептам врачей, пенсионерам, получающим пенсии в минимальных размерах;

- повышение заботы о ветеранах труда объединениями, предприятиями, организациями, расширение практики строительств домов-интернатов, включая межколхозные и колхозные, за счет средств фондов социально-культурных мероприятий и жилищного строительства;

- развитие строительства жилых домов для одиноких престарелых граждан с комплексом служб социально-бытового назначения и помещениями для трудовой деятельности пенсионеров;

- обеспечение учета одиноких нетрудоспособных и престарелых граждан, особо нуждающихся в помощи, и организация их социально-бытового обслуживания с широким привлечением для этих целей служб быта, предприятий торговли, общественного питания, патронатных служб, организаций общества Красного Креста, учреждений здравоохранения, отдельных граждан, занятых в домашнем хозяйстве, студентов с соответствующей оплатой их труда.

Таким образом, в стране было положено начало созданию системы социальной помощи одиноким престарелым, инвалидам и малообеспеченным пенсионерам, ориентированной на многообразие ее форм и видов. Во многих территориях стали разрабатываться и воплощаться в жизнь комплексные целевые программы «Забота», «Долг», а определяющими учреждениями были зарождающиеся многофункциональные центры социального обслуживания, отделения социальной помощи одиноким на дому, специальные жилые дома с комплексом услуг социально-бытового назначения.

Результатом реализации этого постановления стало открытие первых экспериментальных отделений социальной помощи на дому при отделах социального обеспечения населения райгорисполкомов.

Постепенно развивалась деятельность таких отделений по выявлению, организации учета и социально-бытового обслуживания одиноких престарелых граждан и инвалидов, нуждающихся в посторонней помощи и уходе. Местные органы социального обеспечения взяли на себя ответственность и стали осуществлять меры по обеспечению таких лиц необходимыми услугами на дому, в том числе доставку продуктов питания, обедов, лекарственных препаратов и предметов гигиены, топлива, стирку белья и уборку жилых помещений. В отдельных населенных пунктах заботу об одиноких пожилых людях и инвалидах взяли на себя организации общества Красного Креста, комсомольско-молодежные отряды. Лечебно оздоровительные мероприятия осуществлялись по индивидуальным планам. Повсеместно развивались дневные стационарные отделения и стационары на дому для престарелых, в городах появились общественные комнаты здоровья в жилых микрорайонах, что позволяло осуществлять постоянный медицинский контроль за состоянием здоровья пожилых. Развивалась сеть гериатрических кабинетов в системе здравоохранения.

Дальнейшим шагом в развитии социальных служб стало постановление ЦК КПСС, Совета Министров и ВЦСПС от 22 января 1987г. № 95 "О мерах по дальнейшему улучшению обслуживания престарелых и инвалидов". Постановление закрепляло правовой статус отделений социальной помощи на дому, а также предусматривало создание территориальных центров социального обслуживания, которые позволяли бы объединить в единый комплекс надомные и стационарные формы государственной поддержки и помощи одиноким и нетрудоспособным гражданам.

Приказом Министерства социального обеспечения РСФСР от 24 июня 1987г. были утверждены Положения о территориальном центре социального обслуживания пенсионеров, об отделении социальной помощи на дому одиноким престарелым и нетрудоспособным гражданам, а также штатные нормативы этих учреждений.

В 1992г., через десять лет со времени принятия Венского плана действий по проблемам старения, была подготовлена новая программа международного сотрудничества, разработаны принципы ООН в отношении пожилых и рекомендовано включить их в национальные программы. Большое внимание в этих документах уделялось вопросам организации ухода и защиты нетрудоспособных граждан пожилого возраста, обеспечения доступа к медицинскому обслуживанию, социальным, правовым и иным услугам, позволяющим поддерживать оптимальный уровень благополучия, достоинство и независимость. При этом особо подчеркивалось, что пожилые люди должны проживать дома до тех пор, пока это возможно. Обращалось внимание на важность формирования активной субъектной жизненной позиции самого пожилого человека. Такие подходы к статусу нетрудоспособных лиц пожилого возраста нашли признание во многих государствах, в том числе и России.

Начавшиеся в начале 90-х гг. прошлого столетия экономические реформы, широкомасштабная либерализация цен привели к резкому падению жизненного уровня населения, ухудшению структуры потребления, росту социально-психологического напряжения в обществе. В условиях нарастания кризиса срочно потребовался комплекс мер по снижению уровня социальной нестабильности. Была взята общая ориентация на поддержку населения через систему социально-компенсирующих мероприятий. За счет средств бюджетов всех уровней стали в срочном порядке формироваться резервные фонды социальной защиты населения, развивалась адресная система социальной помощи наиболее уязвимым группам населения, в том числе и пожилым нетрудоспособным гражданам.

Указом Президента РФ "О дополнительных мерах по социальной поддержке населения в 1992 году" было предусмотрено упорядочить и развить действующую на местах систему оказания натуральной помощи (благотворительные столовые, социальные магазины и т. д.), а также создать на базе отделений социальной помощи, на дому и территориальных центров социального обслуживания населения службы срочной социальной помощи. Усиление адресности социальной поддержки слабо защищенных групп населения с целью ограничения масштабов бедности и обеспечения основных гарантий в области медицинского и социального обслуживания, образования и культурного развития было объявлено приоритетной задачей государственной социальной политики.

В Основных направлениях социальной политики Правительства РФ на 1997г. отмечалось, что хотя общая ситуация в стране продолжает оставаться напряженной, но появились и некоторые положительные симптомы.

В конце 1994г. в стране уже функционировали около 10 тыс. отделений социальной помощи на дому, было выявлено свыше 1,5 млн. престарелых и инвалидов, нуждающихся в надомном обслуживании, из каждых 10 тыс. пенсионеров 250 человек получали такую помощь. В 1995г. 10710 отделений надомного обслуживания оказали социальную помощь 981,5 тыс. одиноким престарелым и инвалидам, 42,6% из которых проживали в сельской местности. При этом из общего количества отделений 57% находились в структуре территориальных центров и домов-интернатов.

Высокая потребность пожилых граждан в медицинских услугах вызвала необходимость открытия специализированных отделений социально-медицинского обслуживания на дому. Число таких отделений в 1998-2001 гг. увеличилось с 632 до 1370, т. е. более чем в 2 раза, а обслуженных ими лиц, соответственно, с 41,6 тыс. до 151,0 тыс. человек, или в 3,6 раза[55].

Таким образом, в 90-е годы прошлого столетия в стране интенсивно формировалось и развивалось надомное социальное обслуживание пожилых людей и инвалидов этого возраста. В этой сфере было занято почти 150 тыс. штатных работников. В 1995г. число служб срочной социальной помощи составляло 1585, в которых различные виды единовременной поддержки в течение одного года получили 5,3 млн. человек.

Все эти процессы развивались в русле общемировых тенденций и в соответствии с требованиями международных правовых актов по проблемам старения.

Ключом к пониманию направления развития социального обслуживания пожилых людей в эти годы можно считать норму Европейской социальной хартии от 3 мая 1996г. "дать пожилым людям возможность свободно выбирать свой образ жизни и вести независимое существование в привычной для них обстановке, пока они желают и могут делать это".

В деятельности служб социальной помощи усиливался дифференцированный подход к контингенту обслуживаемых с учетом многообразия их потребностей и запросов. Нормативно-правовая база политики в этой сфере стала нуждаться в дальнейшем совершенствовании, разработке и утверждении специальных норм для организации работы в меняющихся условиях.

Принятие в середине 90-х годов ряда законодательных актов, федеральных законов "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов в Российской Федерации", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О государственной социальной помощи", "О ветеранах", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" и других было обусловлено этими причинами и характеризует собой начало нового этапа в развитии социального обслуживания населения.

Благоприятные возможности для реального обеспечения граждан пожилого возраста высококачественными социальными услугами создало утверждение в 1997г. Правительством РФ целевой программы "Старшее поколение", одной из наиболее эффективных программ социального назначения, характеризующихся инновационным подходом и комплексностью, устойчивым финансированием. Действие программы было продлено на 2002-2004 гг. и на этот период поставлены новые задачи.

Главной целью программы являлось создание условий для повышения качества жизни граждан старшего поколения на основе развития сети учреждений социального обслуживания и совершенствования их деятельности, обеспечения доступности медицинской помощи, образовательных, культурно-досуговых и иных услуг, содействия активному участию пожилых людей в жизни общества.

Целевая программа «Старшее поколение» стала эффективной моделью межотраслевого сотрудничества, объединения усилий ряда министерств и ведомств по укреплению прежде всего материально-технической базы учреждений социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. Были повсеместно осуществлены меры по капитальному ремонту, реконструкции, разукрупнению, техническому переоборудованию объектов для пожилых людей, их оснащению средствами, облегчающими уход за престарелыми.

В ходе реализации программы усилились акценты на необходимости системного решения проблем развития социального обслуживания пожилых людей, применения единых принципов управления сетью и последовательном внедрении новых организационно-правовых форм учреждений, обеспечения доступности социальных услуг с помощью мобильных социальных служб, наличия специалистов, имеющих высокий статус по всем основным показателям.

С учетом норм и требований основных международных документов активно развивались идеи о необходимости восприятия лиц старшего поколения не только как получателей помощи, но и как субъектов, способных проявить активность, участвовать в социальной жизни общества.

В настоящее время продолжает реализация ФЦП «Старшее поколение», которая рассчитана на период до 2010 года. Забота о пожилых людях – требование времени[56].

Социальное обслуживание граждан старшего поколения в современных условиях базируется на следующих принципах:

- принцип государственной ответственности - предполагает постоянную деятельность по улучшению социального положения граждан пожилого возраста соответственно происходящим в обществе изменениям, выполнение обязательств по предупреждению бедности и лишений, связанных с рыночными экономическими преобразованиями, вынужденной миграцией, чрезвычайными ситуациями разного характера;

- принцип равенства всех граждан старшего поколения - предполагает равное право на защиту и помощь в трудных жизненных ситуациях, на признание решений относительно своей жизнедеятельности независимо от социального положения, национальности, места жительства, политических и религиозных убеждений;

- принцип преемственности государственной социальной политики и стабильности мер в отношении пожилых граждан по сохранению социальных гарантий поддержки и учету их интересов как особой категории населения;

- принцип социального партнерства — предполагает взаимодействие государства, общества и отдельных граждан в осуществлении мероприятий по обеспечению социального благополучия пожилых людей, постоянное сотрудничество с семьей, общественными объединениями, религиозными, благотворительными организациями и другими социальными партнерами, предоставляющими пожилым людям помощь и услуги;

- принцип единства политики, общности взглядов, консолидации средств, направляемых на решение первоочередных проблем пожилых граждан на всех уровнях управления;

- принцип обеспечения равных возможностей в получении социальных услуг и их доступности для всех граждан старшего поколения.

Исходя из указанных принципов основными направлениями дальнейшего развития системы социального обслуживания пожилых людей и инвалидов этого возраста можно обозначить следующие:

- устойчивое повышение уровня социального обслуживания на дому и в стационарных условиях как фактора улучшения качества жизни в пожилом возрасте;

- развитие сети учреждений и служб социального на значения новых типов, позволяющих учитывать региональные особенности климатического, национально этнического, демографического, религиозного характера, включая мобильные межведомственные  социальные службы;

- предоставление социальных услуг на условиях индивидуального подхода, применение эффективных инновационных моделей обслуживания, приближенных к нуждам пожилых людей;

- последовательная дифференциация подхода к определению размера платы за предоставляемые услуги с учетом индивидуальных потребностей клиентов и их социального статуса;

- концентрация усилий учреждений на предоставлении пожилым людям качественных социально-медицинских услуг, включая хосписы на дому;

- усиление адресной реабилитационной и физкультурно-оздоровительной работы, направленной на укрепление здоровья, предупреждение заболеваний и преждевременного старения;

- улучшение взаимодействия с социальными партнерами, общественными объединениями, благотворительными, религиозными организациями, семьями и добровольцами в осуществлении деятельности по реализации социальных услуг пожилым гражданам;

-  разработка и внедрение инновационных технологий семейного ухода за пожилыми людьми в привычной для них обстановке;

- обеспечение высокого уровня профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов, занятых в сферах социального обслуживания населения;

- разработка и реализация научно-исследовательских программ по изучению специфики образа жизни и положения пожилых людей, распространение передового опыта организации их социального обслуживания.

Таким образом, социальная защита населения как совокупность законодательно закрепленных экономических, правовых и социальных гарантий, институтов, их выполняющих, призвана обеспечивать соблюдение социальных прав и социально приемлемый уровень жизни каждого человека независимо от возраста, пола, национальной принадлежности, религиозных, политических убеждений.

Механизм социальной защиты старых людей реализуется на государственном (федеральном) и региональном уровня. Государство гарантирует пожилым и старым людям возможность получения социальных услуг на основе принципа социальной справедливости независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии.

Социальная помощь пожилым и старым людям – это обеспечение в денежной или натуральной форме, в виде услуг или льгот, предоставленных с учетом законодательно установленных государством социальных гарантий по социальному обеспечению.

Основываясь на принципах социальной справедливости и гуманизма, адресности и избирательности в определении объектов помощи и поддержки, выборе средств, форм и методов их осуществления, система социального обслуживания выполняет множество функций. Среди них особенно востребованными пожилыми людьми стали такие функции, как экономическая, психологическая, хозяйственно-бытовая, юридическая, помощь в оказании ритуальных услуг и др.

Социальное обслуживание населения в современных условиях стало одним из механизмов регулирования уровня социальной напряженности общества, предупреждения назревающих социальных взрывов. Эта система, реализуя своей деятельностью, приоритетные направления социальной политики государства, адаптирует потребности и интересы пожилых людей к меняющимся условиям жизни.

В осуществлении политики по социальному обслуживанию населения федеральные органы власти все больше и больше полномочий передают субъектам Федерации, региональным органам местного самоуправления. Такой подход в полной мере соответствует задачам повышения роли государства в регулировании отношений в социальной сфере, создания полноценной ресурсной базы на местах.