Модель системы местного самоуправления и оценка ее

2.1. Модель системы местного самоуправления и оценка ее

эффективности

В Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ провозглашается, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим демократическим принципам и непосредственно может быть реализовано именно на местном уровне.

Развитое местное самоуправление – одна из наиболее надежных гарантий целостности государства, поскольку муниципальная власть заинтересована в верховенстве федеральных законов, в силе федеральной власти, способной обеспечивать гражданам минимальные государственные социальные стандарты и ограничивать вмешательство региональных властей в решение вопросов местного значения.

Мировая практика показывает, что местное самоуправление позволяет весьма эффективно решать основной круг вопросов жизнедеятельности граждан, а также развивать и укреплять межмуниципальные связи и таким образом стабилизировать общественную жизнь, сглаживать остроту возникающих в стране социально-экономических и политических кризисов. Согласно Конституции Российской Федерации, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ст.12)[61]. Иными словами, власть народа реализуется непосредственно через референдумы и всенародные выборы, а также посредством двух уровней власти – государственной и местного самоуправления.

Демократическое устройство современного российского общества подтверждается положением Основного Закона о том, что институт местного самоуправления – наряду с институтом государственной власти, федеративным устройством государства, республиканской формой правления – относится к основам конституционного строя Российской Федерации (ст.16).

В ст. 12 Конституции РФ сказано: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно»[62]. Это означает, что местное самоуправление обладает собственной (исключительной) компетенцией, т.е. гарантируется его непосредственное участие в осуществлении народовластия. Предполагается особый механизм взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, исключающий административную зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти. Взаимодействие между ними осуществляется посредством контроля за исполнением органами местного самоуправления законов, принимаемых органами государственной власти.

Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступивший в силу 6 октября 2003 г., определил общие принципы организации, а также место и роль местного самоуправления во властной системе российского государства. В этом законе утверждены правовые, экономические, финансовые основы и государственные гарантии местного самоуправления.

Согласно федеральному закону и Конституции Российской Федерации, все органы местного самоуправления наделены одинаковыми полномочиями и, следовательно, равноправны, что исключает административное соподчинение органов местного самоуправления, существовавшее в нашей стране достаточно долго. Далее, закон предполагает строгое разграничение предметов ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Нужно отметить, что в настоящее время выполнение данного положения Закона сопряжено с различными трудностями, в том числе политического характера.

Федеральный закон определил финансово-экономические основания деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с главой 8 органы местного самоуправления обладают обширными правами, в том числе правом на муниципальную собственность, правом учреждать муниципальные предприятия и управлять ими.

Кроме того, органам местного самоуправления предоставлены полномочия по формированию собственного бюджета, который обеспечивается как за счет закрепленных и регулирующих налоговых доходов, так и за счет доходов от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, дотаций и субвенций из государственных бюджетов разных уровней. Одним из важнейших инструментов бюджетного планирования названы минимальные государственные социальные стандарты.

Все изложенные выше положения нашли подтверждение в Федеральном законе РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». В нем определены:

- основные принципы организации местных финансов;

- источники формирования и сферы использования финансовых ресурсов местного самоуправления;

- основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях;

- взаимоотношения органов местного самоуправления и финансовых институтов;

- гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Финансово-экономические основы местного самоуправления регулируются не только названными выше федеральными законами, но и множеством других нормативно-правовых актов. Например, Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а также Налоговым кодексом, в котором определена система местных налогов и сборов. Однако необходимо отметить, что в природоресурсных кодексах (Водный и Лесной кодексы) не предусмотрено поступление в местный бюджет платы за пользование природными ресурсами, хотя право муниципальных образований на получение этих платежей установлено федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления.

Несмотря на то, что местное самоуправление признано Конституцией РФ независимым от органов государственной власти, существует ряд полномочий по регулированию отдельных вопросов деятельности местного самоуправления, которые относятся к ведению государства. В соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ относятся:

·          правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;

·          правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

·          правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

·          правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

·          определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;

·          правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

·          правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

·          правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом (ст. 5)[63].

Практическая деятельность органов местного самоуправления выявила серьезные политические, организационные, экономические, и социально-культурные проблемы.

Политические проблемы: отсутствие в обществе понимания роли и места различных форм власти и уровней управления, более или менее консолидированного мнения об общих принципах государственного устройства, о принципах разделения властных полномочий между уровнями власти и управления и взаимодействия между последними.

Территориальные и организационные проблемы: существование муниципальных образований в границах административно-территориальной системы, созданной ранее для обеспечения вертикального и строго централизованного государственного управления.

Экономические проблемы: несоответствие финансовых и материальных ресурсов местного самоуправления исполняемым им функциям, особенно в части содержания объектов социально-культурного назначения; незавершенность формирования муниципальной собственности, в том числе муниципальных земель.

Финансовые проблемы: существенная степень централизации финансовых ресурсов; отсутствие средств для осуществления собственных полномочий, так и для исполнения отдельных государственных полномочий и решений, принятых органами государственной власти.

Социально-культурные проблемы: утрата массовым сознанием понимания поселения как места организации общественной жизни сообщества; подмена традиций самоорганизации жителей, культуры общественного управления привычкой к администрированию.

Изучение социального управления в местных органах власти, в частности администрации города Перми показывает, что в основе построения административной пирамиды в этом органе местного самоуправления находится принцип демократического централизма. В результате власть концентрируется наверху пирамиды, а проблемы накапливаются в ее основании. Очевидно, чем меньше полномочий у тех, кто стоит ближе всего к проблеме, тем больше эта проблема остается нерешенной. Вместо того, чтобы направлять проблемы снизу вверх, зачастую вводить их в масштаб муниципального строительства, надо передать полномочия вниз тем, кто хорошо знает обстановку на местах и способен самостоятельно принимать решения. Модель системы местного самоуправления по сей день является целеориентированной моделью, в которой органы власти на этапе формирования своей деятельности ориентируются на некие программные цели или указания органов государственной власти и вырабатывают решения на основе оценки имеющихся сил и средств для их осуществления без учета отношения общественности к осуществлению того или иного проекта, ошибочно полагая, что власть лучше знает в чем нуждается народ и каковы его подлинные интересы (см. рис. 1).

Рис. 1. Целеориентированная модель системы местного самоуправления

Изучение общественного мнения в этой модели возможно в необходимых случаях, как правило, тогда, когда возникают проблемы неприятия действий органов власти общественностью. При такой модели управления зачастую власть в таких случаях выглядит как оправдывающаяся за свои действия, либо обвиняющая в некомпетентности низший уровень управления. При этом существующая модель системы местного самоуправления показывает свою низкую эффективность, которая по существу является комплексной оценкой управленческой деятельности в любой сфере общественной жизни.

Оценка эффективности государственного и муниципального управления по-прежнему остается малоизученной и сложной проблемой. Экономические критерии здесь явно недостаточны, а их использование ограничено. Односторонняя ориентация на количественные показатели, на экономическую эффективность без учета социальной эффективности в конечном счете приводит к решениям, которые противоречат интересам развития территориального сообщества. Справедливо отмечено, что широко используемая трактовка эффективности как соотношения затрат и результатов при оценке эффективности управления имеет тот недостаток, что не решены методо­ло­ги­чес­кие проблемы количественного измерения результатов и затрат управленческой деятельности, возникает множес­твенность подходов к такой оценке.

Для оценки эффективности управления идеалом является один универсальный критерий. Решить эту задачу вряд ли представляется возможным, по крайней мере, до сих пор не удавалось. Поэтому, оценивая эффективность управления, исследователи вынуждены использовать множество различных показателей. Вследствие этого появились представления о различных видах эффективности управления в соответствии с тем, в какой сфере деятельности она оценивается, что конкретно является предметом оценки или какими методами она производится. Многообразие реальных ситуаций порождает большое разнообразие точек зрения и глубокие разно­гласия между теоретиками. В современных теориях насчитывается до тридцати критериев и, по меньшей мере, столько же измеряемых факторов. Современная теория управления отошла очень далеко от традиционного, внешне столь простого критерия максими­зации производительности и минимизации затрат, который был широко распространен в оценке управления в различных концепциях менеджмента, начиная с конца XIX века.

Мера эффективности управления в организации определяется сравнением результата деятельности с определенным критерием или нормой, выработанными на основе анализа прошлых результатов и прогноза будущих. Поэтому эффективность управления первоначально чаще всего связывалась с количественными измерениями.

В социальном управлении очень важно определить показатели и критерий оценки эффективности управления. Большинство исследователей справедливо полагает, что найти единый показатель или критерий эффективности невозможно, поэтому приходится пользоваться совокупностью показателей.

Институциональная эффективность управления, по нашему мнению, выражает общую оценку как управленческой деятельности, так и управления в целом как институционального феномена. В этом плане институциональная эффективность представляет собой единство экономической и социальной эффективности, единство количественных и качественных показателей, субъективных и объективных измерений социального управления.

Показателями институциональной эффектив­ности могут служить наиболее важные параметры функционирова­ния социальной системы, которые позволяют оценить качество управленческого решения и достижение поставленных перед системой целей. Для экономической организации в качестве параметров эф­фекта могут рассматриваться прибыль или убытки за фиксированный период времени, стоимость или время создания продукта, доходы и др. Для государственного и муниципального управления показатели должны отражать не только экономические параметры, но и уровень и качество жизни, сбалансированность и степень развития социальной инфраструктуры, комфортность жилья, безопасность жизнедеятельности. Эти параметры эффективности управления отражают, в конечном счете, социальный выбор субъекта управления. Поэтому при выборе показателей институциональной эффективности управления учитываются цели социальной системы – организации, административно-территориальной общности.

В государственном и муниципальном управлении целесообразно выделить внутреннюю и внешнюю эффективность. Внутренняя эффективность территориальной организации (в частности, муниципального образования) в значительной мере зависит от согласованной работы подразделений, работы всех служащих. Затраты и результаты их деятельности можно представить в виде больших и множества малых, часто скрытых потоков. Последние могут быть весьма значительными, и их недоучет может исказить баланс затрат и результатов. Возможности для проведения анализа эффективности затрат сильно ограничены. Как правило, результаты деятельности являются следствием множества явных и скрытых факторов, между которыми, к тому же, возможны динамические связи.

На фоне многообразия критериев и подходов к оценке эффективности социального управления, становится понятным, что необходим такой критерий, который одновременно позволит оценить эффективность управления в целом, и в то же время предоставлял бы возможность на основе избранной совокупности приоритетных показателей оценить управление по отдельным составляющим, а также отражал и количественные, и качественные характеристики управления. Нам представляется, что с позиций институционального подхода таким критерием становится институциональная эффективность.

Институциональная эффективность – это синтетический критерий, объединяющий количественные и качественные показатели, учитывающий субъективные и объективные факторы, соотношение цели и средств управленческой деятельности, сиюминутную результативность и отдаленные социальные последствия принятия и реализации решений. Его достоинство – сочетание общей оценки эффективности управления с оценкой эффективности различных структурных элементов управления и направлений управленческой деятельности. Институциональная эффективность содержит всестороннюю и сбалансированную оценку управления с учетом динамических взаимосвязей управляемого объекта. Она учитывает внутреннюю эффективность и внешние обстоятельства, которые влияют на социальные процессы в управляемом объекте. В институциональной эффективности достижение цели и избранные для этого средства оцениваются в неразрывной связи с экономическими, социальными, политическим и культурными последствиями управленческой деятельности. Таким образом, институциональная эффективность – это интегральная оценка экономической и социальной эффективности управления с учетом состояния и тенденций развития изменений социальной системы.

Институциональная эффективность муниципального управления может оцениваться через результаты, которые выражаются прямыми (например, бюджетными) и кос­вен­ными показателями, такими как качество предоставленных услуг, количество принятых решений, а также выполненных решений, показатели своевременности (или выполнения в срок заданий). Кроме того, это может быть оценка социальных последствий реализации принятых реше­ний. Оценка эффек­­тивности управления основана на системе показателей, отражающих степень развития социальной инфраструктуры и качество жизни. Количественные измерения этих показателей носят относительный характер и не всегда адекватно отражают соотношение достигнутых результатов и затраченных усилий.

Если экономическая эффективность имеет достаточно точные количественные показатели, то для определения институциональной эффективности важны также еще и качественные характеристики образа жизни, социально-психологи­чес­кие факторы. Это обусловлено тем, что объектом и субъектом управления являются люди, поэтому на их образ жизни влияют не только объективные данные и условия, но и субъективные, в том числе социально-психологические. К социально-психологическим условиям относятся: удовлетворенность социальными и жилищно-коммунальными услугами, медицинскими и образовательными услугами, комфортность, внутренние и внешние условия труда и быта с учетом психологических и других особенностей каждого человека.

Институциональная эффективность управления в снятом виде включает в себя различные подходы и выражает совокупную эффективность, сочетающую количественную и качественную оценку изменений объекта управления. Естественно, выразить это единым критерием невозможно. Задача состоит в том, чтобы определиться с методологическими проблемами и установить необходимые процедуры оценки институциональной эффективности управления. Методически оценку управления предлагается осуществить социологическими методами.

Более полную оценку управления может дать сочетание количественных и качественных методов социологических исследований. Количественные (классические) методы широко использовались в западной социологии вплоть до 70-х годов, а в нашей стране – до 90-х годов. Как известно, в классической социологии жизнь индивидов рассматривается как проявления надындиви­дуальных характеристик, а индивид – как представитель соци­ального типа. Это давало возможность изучать общественные явления на макросоциологическом уровне, но затрудняло объяснять «человечес­кую сущность» социальных явлений и процессов. В результате переориентации современной социологии от рационального познания глобальных проблем к познанию и пониманию локаль­ных общностей, специфики малых групп и образа жизни отдельного человека произошел поворот от макро- к микро­анализу социальных явлений. Это и вызвало потребность в качественных методах социологических исследований, в том числе и по проблемам общественного мнения. Вместе с тем, мы считаем, что качественные методы могут быть плодотворно использованы и для исследований на макросоциологическом уровне, в том числе при изучении социальных групп, организаций, их настроений и пристрастий.

По поводу сочетания этих двух подходов среди социологов нет единства. Нам представляется наиболее продуктивной в социологическом исследовании институциональной эффективности управления позиция, которая не противопоставляет, а признает возможность сочетания количественных и качественных методов социологических исследований. Каждый из этих подходов позволяет оценить социальное управление с различных сторон и дать более полную картину по принципу дополнительности. В самом общем виде это можно представить следующим образом. Общую оценку институциональной эффективности муниципального управления можно определить с помощью качественных методов посредством изучения субъективных мнений, психологической удовлетворенности людей условиями жизни, а показатели эффективности управления по различным направлениям деятельности измерить количественными методами.

Важным средством анализа и оценки институциональной эффективности социального управления в муниципальном образовании выступает общественное мнение. Будучи совокупностью свободно выраженных суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей, общественное мнение характеризует управление как бы в «снятом» виде, в отраженном и преломленном через сознание и волю людей. Степень удовлетворенности населения различными направлениями деятельности местной администрации является важнейшим показателем институциональной эффективности муниципального управления.

Одной из задач исследования является оценка эффективности муниципального управления посредством изучения удовлетворенности населения услугами, предоставляемыми органами местного самоуправления, оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления населением. Такая оценка в какой-то мере субъективна и затрагивает проблему компетентности общественного мнения в оценке социального управления, по поводу которой дискуссии не утихают до сих пор. Однако вряд ли кто сомневается в том, что в демократическом обществе управление общественными делами немыслимо без учета общественного мнения, тем более, когда речь идет о местном самоуправлении.

Исследовательская группа «Циркон» представила результаты проведенного по заказу Института экономики города исследования на тему «Граждане оценивают местное самоуправление». Значительная часть исследования посвящена изучению опыта самоорганизации граждан,  поскольку совершенно очевидно, что перспективы развития местного самоуправления в стране во многом будут определяться не только соответствующей институциональной инфраструктурой (система распределения функций, полномочий, ресурсов и т.п.), но и готовностью самих граждан к самоорганизации и добровольному объединению для решения своих проблем. Результаты исследования показывают, что пока реальная система органов местного самоуправления видится значительной части населения скорее в образе официальной (и отчужденной) власти на низовом уровне, нежели в форме народовластия, созданного по инициативе граждан. Согласно данным  опросов, касающихся общественного мнения по проблемам местного самоуправления, в представлениях многих россиян местного самоуправления как формы самоорганизации граждан на уровне локальных сообществ практически не существует.

Иными словами, несмотря на то, что выражение «местное самоуправление» знакомо большинству жителей городов, в которых проводились опросы, четкое понимание его сущности и принципов пока отсутствует. Представление населения о местном самоуправлении как форме  самоорганизации граждан несколько превалирует в общественном сознании, но является далеко не всеобщим: для большинства респондентов грань между государственным и негосударственным управлением не осознается.

Население зачастую не хочет участвовать в осуществлении публичного самоуправления на муниципальном уровне (бойкотирует муниципальные выборы, не инициирует референдумы, не проявляет активности даже в тех случаях, когда какие-то формы указанного взаимодействия предлагаются муниципальной властью: собрания, публичные слушания и т.п.).

Существует несколько причин отказа граждан от участия в публичном самоуправлении:

1. Социальная причина. Муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан. Другими словами, граждане не заинтересованы в местном самоуправлении. Далеко не каждого интересует весь спектр вопросов местного значения. Семьям, не имеющим детей школьного возраста, не интересны проблемы муниципальных школ, не имеющим автомобилей – задачи обустройства дорог и т.д.

Среднестатистический россиянин не слышал о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, не читал (и не будет читать) устав своего муниципального образования, он не пойдет на муниципальные выборы, если они не будут совмещены с выборами Президента РФ (или иным способом не будет повышена их привлекательность), и, естественно, он не знает фамилию своего депутата в муниципальном совете. По его мнению, обеспечивать решение вопросов местного значения должны местные чиновники, которые получают за это хорошую зарплату.

2. Социально-экономическая причина. Она состоит в том, что реальная роль института местного самоуправления в системе государственной политики сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов для дотирования социально не самодостаточного населения. Государство устанавливает состав расходных обязательств муниципальной власти. Сегодняшняя бюджетная доктрина, казалось бы, требует самостоятельности муниципального образования при определении конкретного размера каждого из расходных обязательств муниципальной власти. На самом деле все детерминируется жесткими нормативами бюджетных расходов, спускаемыми с центра, и лимитами финансов, закрепляемых государством за местными бюджетами в виде налоговых доходов или передаваемых в качестве дотаций и субвенций. Положение дел, при котором объем финансирования муниципального учреждения образования или здравоохранения (следовательно, и качество их услуг) зависит не от органов местного самоуправления, а от политики государства, серьезно подрывает привлекательность для населения муниципальной демократии.