Корректировка петровских реформ

2.1. Корректировка петровских реформ.

Верховный тайный совет был создан именным указом от 8 фев­раля 1726 г. в составе А.Д. Меншикова, Ф.М. Апраксина, Г.И. Го­ловкина, А.И. Остермана, П.А. Толстого и Д.М. Голицына' . То обстоятельство, что в него вошли президенты Военной, Адми­ралтейской и Иностранной коллегий, означало, что они выводят­ся из подчинения Сената и их руководство оказывается подотчет­ным непосредственно императрице. Таким образом, высшее руко­водство страны четко давало понять, какие именно направления политики оно осознает как приоритетные, и обеспечивало приня­тие по ним

оперативных решений, уничтожая саму возможность паралича исполнительной власти из-за коллизий, вроде той, что имела место в конце 1725 г. Протоколы заседаний совета указы­вают на то, что первоначально в нем обсуждался вопрос о разде­лении на департаменты, т. е. о распределении сфер компетенции между его членами, однако реализована эта идея не была. Меж­ду тем фактически такое разделение в силу должностных обязан­ностей верховников, как президентов коллегий, имело место. Но принятие решений в совете осуществлялось коллегиально, а сле­довательно, коллективной была и ответственность за них.

Первые же решения совета свидетельствуют о том, что их чле­ны отдавали себе ясный отчет, что его создание означает карди­нальную перестройку всей системы органов центрального управле­ния, и стремились по возможности придать его существованию ле­гитимный характер. Не случайно их первое заседание было посвящено решению вопросов о функциях, компетенции и полномочиях совета, о его взаимоотношениях с другими учреждениями. В ре­зультате появилось известное "мнение не в указ", в котором оп­ределялось подчиненное по отношению к совету положение Сена­та, а три важнейшие коллегии фактически уравнивались с ним. по­скольку им предписывалось сообщаться между собой промемориями[1]. В течение всего февраля и первой половины марта 1726 г. верховники (вскоре в этой работе к ним присоединился включен­ный в совет по настоянию императрицы герцог Карл Фридрих Голштннский) вновь и вновь возвращались к регламентации дея­тельности нового органа. Плодом их усилий стал именной указ от 7 марта "о должности Сената", неделю спустя указ, переимено­вывавший Сенат из "правительствующего" в "высокий"(14 ию­ня того же года из "правительствующего" в "святейший" был пе­реименован Синод), а 28 марта еще один указ о форме сноше­ний с Сенатом).

В исторической литературе активно обсуждался вопрос о том, имели ли верховники изначально намерения олигархического харак­тера и не означало ли учреждение Верховного тайного совета фак­тически ограничение самодержавия. Мне в данном случае наиболее убедительной представляется точка зрения Анисимова. "По своему месту в системе власти и компетенции, — пишет он, — Верховный тайный совет стал высшей правительственной инстанцией в виде уз­кого, подконтрольного самодержцу органа, состоявшего из доверенных лиц. Круг дел его не был ограничен - он являлся и высшей законосовещательной, и высшей судебной, и высшей распорядительной властью". Но совет "не подменял Се­нат", ему "были подведомственны в первую очередь дела, не под­падавшие под существующие законодательные нормы". "Крайне важным, — замечает Анисимов, — было и то, что в Совете в уз­ком кругу обсуждались острейшие государственные проблемы, не становясь предметом внимания широкой публики и не нанося тем самым ущерба престижу самодержавной власти"¹ .

Что же касается императрицы, то позднее, в указе от 1 янва­ря 1727 г., она вполне четко объяснила: "Мы сей Совет учинили верховным и при боку нашем не для чего инако только, дабы оной в сем тяжком бремени правительства во всех государственных де­лах верными своими советами и беспристрастными объявлениями мнений своих Нам вспоможение и облегчение учинил"1. Анисимов вполне убедительно показывает, что целым рядом распоряже­ний, обозначивших круг вопросов, которые должны были докла­дываться ей лично, минуя совет, Екатерина обеспечила свою от него независимость. На это же указывают и многие другие при­меры, как, например, история включения в состав совета герцога Голштинского, редактирование императрицей некоторых решений совета и пр. Но как следует трактовать учреждение Верховного тайного совета (а его появление, несомненно, было важным пре­образованием в сфере управления) с точки зрения истории реформ в России XVIII столетия?

Как будет видно из нижеследующего обзора деятельности со­вета, его создание действительно способствовало повышению уровня эффективности управления и по существу означало совер­шенствование системы органов власти, созданной Петром I. При­стальное же внимание верховников с первых дней существования совета к регламентации его деятельности указывает на то, что они действовали строго в рамках заданных Петром бюрократических правил и, пусть бессознательно, стремились не к разрушению, а именно к дополнению его системы. Стоит отметить и то, что со­вет был создан как коллегиальный орган, действовавший в соот­ветствии с Генеральным регламентом. Иначе говоря, само созда­ние совета, на мой взгляд, означало продолжение петровской ре­формы. Рассмотрим теперь конкретную деятельность Верховного тайного совета в важнейших вопросах внутренней политики.

Уже указом от 17 февраля была осуществлена первая мера, на­правленная на упорядочение сбора провианта для армии: генерал-провиантмейстер был подчинен Военной коллегии с правом доно­сить в Верховный тайный совет о неправильных действиях коллегии. 28 февраля Сенат распорядился закупать у населения фу­раж и провиант по цене продавца, не чиня ему никакого притес­нения.

Спустя месяц, 18 марта, от имени Военной коллегии была из­дана инструкция офицерам и солдатам, посылаемым для сбора по­душной подати, что, по-видимому, по мысли законодателей, долж­но было способствовать сокращению злоупотреблений в этом са­мом больном для государства вопросе. В мае Сенат реализовал прошлогоднее предложение своего генерал-прокурора и направил сенатора А.А. Матвеева с ревизией в Московскую губернию. Между тем Верховный тайный совет был озабочен прежде всего финансовыми вопросами. Решить его верховники пытались в двух направлениях: с одной стороны, путем упорядочения системы уче­та и контроля за сбором и расходованием денежных сумм, а с другой — за счет экономии средств.

Первым результатом работы верховников по упорядочению финансовой сферы стало подчинение Штатс-конторы Камер-кол­легии и одновременное уничтожение должности уездных рентмей-стеров, объявленное указом от 15 июля. Указ отмечал, что с вве­дением подушной подати функции рентмейстеров и камериров на местах стали дублироваться, и повелевал оставить лишь камери­ров. Учет прихода и расхода всех финансовых средств также бы­ло сочтено целесообразным сосредоточить в одном месте. В тот же день еще одним указом Штате-конторе было запрещено само­стоятельно выдавать средства на какие-либо чрезвычайные расхо­ды без разрешения императрицы или Верховного тайного сове­та.

15 июля стало поворотной датой в судьбе не только Штатс-конторы. В тот же день на том основании, что в Москве имеет­ся собственный магистрат, там была упразднена контора Главно­го магистрата, что стало первым шагом по преобразованию город­ского управления, а сама эта мера явилась одним из, как считали верховники, способов экономии средств¹ . Первый шаг был сде­лан и на пути к судебной реформе: был издан именной указ о на­значении п города воевод для исправления судных и розыскных дел. Причем, аргументация была такова, что уездные жители тер­пят большие неудобства от необходимости по тяжебным делам ез­дить в провинциальные города. Одновременно и надворные суды оказываются перегружёнными делами, что влечет за собой усиле­ние судебной волокиты. Впрочем, жаловаться на воевод разреша­лось в те же надворные суды.

Понятно, впрочем, что восстановление должности уездных во­евод имело отношение не только к судопроизводству, но и в целом к системе управления на местах. "А понеже, — считали вер­ховники, — прежде сего бывали во всех городах одни воеводы и всякие дела, как государевы, так и челобитчиковы, також по при­сланным из всех приказов указом отправляли одни и были без жалованья, и тогда лучшее от одного правление происходило, и люди были довольны"1. Это была принципиальная позиция, вполне определенное отношение к созданной Петром системе ме­стного управления. Однако вряд ли справедливо видеть в ней но­стальгию по старому. Ни Меншиков, ни Остерман, ни тем бо­лее герцог Голштинский испытывать такой ностальгии не могли просто в силу своего происхождения и жизненного опыта. Ско­рее, за этим рассуждением был трезвый расчет, реальная оценка сложившейся ситуации.

Как показало дальнейшее, указы от 15 июля стали лишь пре­людией к принятию решений гораздо более кардинальных. Вер­ховники прекрасно понимали, что ликвидацией одной лишь мос­ковской конторы Главного магистрата проблему финансов не ре­шить. Главное зло они видели в чрезмерно большом количестве учреждений разного уровня и чересчур раздутых штатах. При этом, как ясно из вышеприведенного высказывания, они вспоми­нали, что в допетровское время значительная часть аппарата уп­равления вовсе не получала жалованья, а кормилась "от дел". Еще в апреле герцог Карл Фридрих подал "мнение", в котором ут­верждал, что "гражданский штат ни от чего так не отягощен, как от множества служителей, из которых, по рассуждению, великая часть отставлена быть может". И далее герцог Голштинский за­мечал, что "есть много служителей, которые по прежнему здесь, в империи бывшему обычаю с приказных доходов, не отягощая штат, довольно жить могли". Герцога поддержал Меншиков, предложивший отказаться от выплаты жалованья мелким служа­щим Вотчинной и Юстиц-коллегии, а также местных учреждений. Такая мера, полагал светлейший, не только сбережет государст­венные средства, но и "дела могут справнее и без продолжения решаться, понеже всякой за акцыденцию будет неленостно трудиться"1. К концу мая решили жалованья "приказным людям не давать, а довольствоватца им от дел по прежнему обыкновению с челобитчиков, кто что даст по своей воле"2. Следует иметь в ви­ду, что под приказными при этом понимались мелкие служащие, не имевшие классных чинов.

Однако показательно, что в вопросе сокращения штатов в первую очередь верховники обратили внимание на коллегии, т. е.

центральные, а не местные учреждения. Уже в июне 1726 г. они отмечали, что от их раздутых штатов "в жалованье происходит на­прасной убыток, а в делах успеху не бывает"3. 13 июля члены совета подали императрице доклад, в котором, в частности, писа­ли: "В таком множественном числе во управлении лучшаго успе­ху быть не может, ибо оные все в слушании дел за едино ухо по­читаются, и не токмо, чтоб лучший способ был, но от многова разногласия в делах остановка и продолжение, а в жалованье на­прасной убыток происходит"4.

По-видимому, почва для доклада была подготовлена заранее, ибо уже 16 июля на его основе появился именной указ, почти до­словно повторявший аргументацию верховников: "В таком множайшем числе членов во управлении дел лучшего успеху не нахо­дится, но паче в разногласиях в делах остановка и помешательст­во происходит". Указ предписывал оставить в каждой коллегии лишь по президенту, вице-президенту, двум советникам и двум асессорам, да и тем велено было присутствовать в коллегии не всем одновременно, а только половине из них, сменяясь ежегод­но. Соответственно, и жалованье предполагалось платить лишь находящимся в данный момент на службе. Таким образом, применительно к чиновникам была реализована мера, ра­нее предлагавшаяся для армии.

В связи с этой реформой А.Н. Филиппов писал, что "Совет весьма близко стоял к условиям тогдашней действительности и живо интересовался всеми сторонами управления... в этом случае он отметил... то, на что ему приходилось постоянно наталкивать­ся в деятельности коллегий". Однако принятое решение историк считал полумерой, которая "не могла иметь будущность". Верховники, полагал он, не озаботились изучением причин наблюдаемо­го ими порока, и сокращали число коллежских членов, "не реша­ясь ни отказаться прямо от коллегиальности, ни отстаивать пет­ровскую реформу в целом". В том, что чрезмерность числа кол­лежских членов не была выдумкой верховников и что она дейст­вительно отрицательно сказывалась на оперативности принятия решений, Филиппов, безусловно, прав, однако его оценка рефор­мы представляется чересчур резкой. Во-первых, то обстоятельст­во, что верховники не посягнули на принцип коллегиальности, ука­зывает, с одной стороны, на то, что они не замахивались на пет­ровскую реформу центрального управления как таковую, а с дру­гой, -- вполне понятно, что отказ от этого принципа означал бы гораздо более радикальную ломку, которая в конкретных исторических условиях того времени могла бы иметь непредсказуемые последствия. Во-вторых, замечу, что собственно аргументация, связанная с неэффективностью работы коллегий и в докладе со­вета, и затем в указе была по существу лишь прикрытием, в то время как цель носила чисто финансовый характер. И наконец, нельзя забывать и о том, что худо-бедно коллегии просущество­вали в России еще не один десяток лет после этого, в целом справляясь со своими функциями.

В конце 1726 г. верховники избавились еще от одной излиш­ней, по их мнению, структуры: указом от 30 декабря были унич­тожены вальдмейстерские конторы и сами должности вальдмейстеров, а смотрение за лесами было возложено на воевод. Указ отмечал, что "в народе от вальдмейстеров и лесных надзирателей великая тягость состоит", и пояснял, что вальдмейстеры живут за счет штрафов, взимаемых с населения, что, естественно, влечет значительные злоупотребления. Понятно, что принятое решение должно было способствовать ослаблению социальной напряжен­ности и, видимо, как считали верховники, повышению платеже­способности населения. Между тем речь шла о смягчении петров­ского законодательства о заповедных лесах, в свою очередь свя­занного с вопросами содержания и строительства флота, Это бы­ла еще одна острая проблема, где петровское наследие впрямую сталкивалось с реальной жизнью. Строительство флота требовало больших финансовых вложений и привлечения значительных люд­ских ресурсов. И то, и другое в условиях послепетровской Рос­сии было крайне затруднено. Выше уже говорилось, что в первый после смерти Петра год строительство флота, несмотря ни на что, продолжалось. В феврале 1726 г. был издан именной указ о про­должении строительства судов в Брянске1. Однако впоследст­вии, уже в 1728 г., совет после долгих споров был вынужден прийти к решению не строить новых кораблей, но только содер­жать в исправности имеющиеся. Это произошло уже при Пет­ре II, что нередко связывают с отсутствием у юного императора интереса к морским делам. Соответственно и верховников обви­няют в пренебрежении любимым детищем Петра Великого. Од­нако документы свидетельствуют, что данная мера, как и иные по­добные, была вынужденной и диктовалась реальными экономиче­скими условиями того времени, когда, кстати, Россия не вела ни­каких войн.

Впрочем, и в 1726-м, как и в предшествующем, году был при­нят ряд узаконений, направленных на поддержание петровского

наследия. Важнейшее значение, в частности, имел акт от 21 апре­ля, подтверждавший петровский указ 1722 г. о порядке престоло­наследия и придававший силу закона "Правде воли монаршей". 31 мая именным указом была подтверждена обязательность ноше­ния немецкого платья и бритья бород отставными, а 4 августа -"обывателями" Санкт-Петербурга.

Между тем обсуждение в Верховном тайном совете вопроса о том, как примирить интересы армии и народа, продолжалось. По­иски в течение полутора лет паллиативных решений не привели ни к каким серьезным результатам: казна практически не пополня­лась, недоимки росли, социальная напряженность, выражавшаяся прежде всего в крестьянских побегах, которые угрожали не толь­ко благосостоянию государства, но и благополучию дворянства, не спадала. Верховникам становилось ясно, что необходимо принять более радикальные комплексные меры. Отражением этих настро­ений явилась записка Меншикова, Макарова и Остермана, подан­ная в ноябре 1726 г. Именно на ее основе был подготовлен и 9 января 1727 г. представлен в Верховный тайный совет проект указа, который после обсуждения в совете уже в феврале был ре­ализован несколькими изданными указами.

Указ от 9 января откровенно констатировал критическое со­стояние государственных дел. "По разсуждении о нынешнем со­стоянии нашего империя, - говорилось в нем, - показывается, что едва ли не все те дела, как духовныя, так и светския в худом порядке находятся и скорейшаго исправления требуют... не токмо крестьянство, на которое содержание войска положено, в великой скудости обретается и от великих податей и непрестанных экзеку­ций и других непорядков в крайнее и всеконечное разорение при­ходит, но и прочия дела, яко: коммерция, юстиция и монетные дворы весьма в разоренном состоянии обретаются". Между тем "понеже армия так нужна, что без нея государству стоять невоз­можно... того ради и о крестьянех попечение иметь надлежит, ибо солдат с крестьянином связан, как душа с телом, и когда кресть­янина не будет, тогда не будет и солдата". Указ предписывал верховникам "иметь прилежное рассуждение как о сухопутной армии, так и о флоте, чтоб оные без великой тягости народной содержаны были", для чего предлагалось создать специальные комиссии о податях и об армии. Предлагалось также до вынесения оконча­тельного решения о размере подушины отсрочить ее уплату за 1727 г. до сентября, часть подати платить натурой, сбор податей и рекрутов переложить на гражданские власти, перевести полки

из сельской местности в города, часть офицеров и солдат из дво­рян для экономии денег отпускать в долгосрочные отпуска, умень­шить число учреждений, упорядочить ведение дел в Вотчинной коллегии, учредить Доимочную канцелярию и Ревизион-коллегию, рассмотреть вопрос о поправлении монетного дела, увеличить раз­мер пошлин за продажу деревень, ликвидировать Мануфактур-коллегию, а фабрикантам собираться один раз в год в Москве для обсуждения мелких вопросов, более важные же решать в Ком-мерц-коллегии1.

Как видим, верховникам (на основе их же собственного мнения) была предложена целая программа действий антикризисного харак­тера, которая вскоре стала претворяться в жизнь. Уже 9 февраля был издан указ об отсрочке платежа за майскую треть 1727 г. и возвращении офицеров, посланных для сбора подушной подати, в полки. Одновременно сообщалось об учреждении комиссии об ар­мии и флоте, "чтоб оные без великой тягости народной содержаны были"2. 24 февраля было реализовано давнее предложение Ягужинского, повторенное в записке Меншикова, Макарова и Остермана, "две части офицеров, и урядников, и рядовых, кото­рые из шляхетства, в домы отпускать, чтоб они деревни свои ос­мотреть и в надлежащий порядок привесть могли". При этом ого­варивалось, что данная норма не распространяется на офицеров из беспоместных дворян.

В тот же день, 24 февраля, появился и комплексный указ, со­державший целый ряд важных мер и почти дословно повторявший указ от 9 января: "Понеже всем известно есть, каким неусыпным прилежанием блаженный и вечно достойный памяти Его Импера­торское Величество, наш любезный супруг и государь трудился в установлении доброго порядка во всех делах как в духовных, так и светских и в сочинении пристойных регламентов в надежде то­го, что уже весьма надлежащий порядок с пользою народною во всем том следовати будет; но по рассуждении о нынешнем состо­янии Нашей Империи показывается, что не точию крестьяне, на которых содержание войска положено, в великой скудости обре­таются и от великих податей и непрестанных экзекуций и других непорядков в крайнее разорение приходят, но и другая дела, яко коммерция, юстиция и монетные дворы весьма в слабом состоя­нии и все то скорейшаго исправления требует". Указ предписы­вал собирать подушную подать не непосредственно с крестьян, а с помещиков, старост и управителей, устанавливая, таким обра­зом, для крепостной деревни тот же порядок, который ранее был

установлен для дворцовых сел. Ответственность за сбор подуш­ной подати и его проведение надлежало возложить на воевод, ко­торым в помощь давалось по одному штаб-офицеру. А чтобы между ними не возникало разногласий из-за старшинства в чинах, решено было воеводам на время исполнения их должности давать чин полковника.

Указ от 24 февраля вновь повторял норму об отправлении ча­сти военных в отпуска, а также предписывал перевод полков в города. Причем, почти дословно повторялись аргументы, звучав­шие еще при обсуждении этого вопроса в 1725 г.: в городских ус­ловиях офицерам легче наблюдать за своими подчиненными, удер­живать их от побегов и других преступлений и гораздо быстрее можно собрать в случае необходимости; при выступлении полка в поход можно будет сконцентрировать остающихся больных и иму­щество в одном месте, что не потребует излишних затрат на мно­гочисленные караулы; размещение полков в городах приведет к оживлению торговли, причем и государство сможет получать по­шлину с привозимых сюда товаров, но "паче всего крестьянству великое от того будет облегчение, а и гражданству тягости никакои не будет1.

Этим же указом был осуществлен ряд мер по реорганизации органов как центрального, так и местного управления. "Умноже­ние правителей и канцелярий во всем государстве, — отмечали верховники, — не токмо служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной, понеже вместо того, что прежде сего к одному управителю адресоватца имели во всех делах, ны­не к десяти и, может быть, и больше. А все те разные управите­ли имеют свои особливые канцелярии и канцелярских служителей и особливой свой суд и каждой по своим делам бедный народ во­лочит. И все те управители и канцелярские служители пропита­ния своего хотят, умалчивая о других непорядках, которые от безсовестных людей к вящей народной тягости ежедневно происхо­дят"1Указ от 24 февраля подчинил городовые магистраты гу­бернаторам и уничтожил конторы и канцелярии земских комисса­ров, ставшие ненужными при возложении обязанностей по сбору податей на воевод. Одновременно была осуществлена судебная реформа: ликвидированы надворные суды, чьи функции были пе­реданы воеводам. Верховники осознавали, что реформа влечет за собой усиление роли Юстиц-коллегии, и принимали меры к ее ук­реплению. При самом Верховном тайном совете учреждалась Доимочная канцелярия, структурно и организационно имевшая кол­лежское устройство. Этим же указом создавалась Ревизией -кол­легия, а Вотчинная коллегия переводилась и Москву, что должно было сделать ее более доступной для помещиков. О Мануфактур-коллегии в указе говорилось, что, "понеже оная без Сенату и на­шего Кабинету никакой важной резолюции учинить не может, то­го ради и жалованье напрасно получает". Коллегия ликвидирова­лась, а ее дела передавались в Коммерц-коллегию. Однако месяц спустя, 28 марта, было признано, что делам Мануфактур-колле­гии быть в Коммерц-коллегии "неприлично", и потому при Сена­те была учреждена Мануфактур-контора. Указ от 24 февраля содержал и меры по упорядочению сбора пошлин за выдачу до­кументов из различных учреждений.

Реорганизация управления была продолжена и в следующем месяце: 7 марта была ликвидирована Рекетмейстерская контора, а ее функции возложены на обер-прокурора Сената, "чтоб напрас­ного жалованья не происходило". В именном указе от 20 мар­та было вновь подвергнуто критике "умножение штатов" и связан­ное с ним увеличение расходов на жалованье. Указ повелевал вос­становить допетровскую систему выплаты жалованья — "как бы­ло до 1700 году": платить лишь тем, кому платили и тогда, а "где довольствовались от дел", также удовлетвориться этим. Где преж­де в городах у воевод дьяков не было, туда и теперь секретарей не назначать. Именно данный указ (повторенный затем 22 ию­ля того же года) явился своего рода апофеозом критики верховниками петровских преобразований. Показательно, что он от­личался от других резкостью тона и отсутствием привычной раз­вернутой аргументации. Указ как бы выдавал накопившуюся у верховников усталость и раздражение, ощущение ими бессилия изменить что-либо кардинальным образом.

Параллельно с работой по реорганизации управления и нало­гового обложения верховники немало внимания уделяли вопросам торговли, справедливо полагая, что ее активизация может быстро принести государству доход. Еще осенью 1726 г. русский посол в Голландии Б.И. Куракин предложил открыть для торговли Ар­хангельский порт и императрица велела Верховному тайному со­вету навести по этому поводу справки и доложить свое мнение. В декабре совет заслушал доклад Сената о свободной торговле и ре­шил создать Комиссию о коммерции во главе с Остерманом, которая начала свою деятельность с призыва к купцам подавать предложения о "поправлении коммерции". Вопрос же об Ар­хангельске был решен в начале следующего года, когда указом от 9 января порт был открыт и повелено "торговать всем позволить невозбранно". Позднее Комиссия о коммерции передала в сво­бодную торговлю ряд товаров, ранее отдававшихся на откуп, от­менила ряд ограничительных пошлин и способствовала созданию благоприятных условий для иностранных купцов. Но важнейшим ее делом стал пересмотр петровского протекционистского тарифа 1724 г., носившего, по выражению Анисимова, умозрительный, оторванный от российской реальности характер и принесшего больше вреда, чем пользы.

В соответствии с февральским указом и мнением верховников, высказанным ими в многочисленных записках, правительство ре­шило принять срочные меры и в сфере денежного обращения. Ха­рактер намеченных мер был аналогичен тем, что принимались при Петре: начеканить легковесной медной монеты на 2 млн. рублей. Как отмечал А. И. Юхт, правительство при этом "отдавало себе отчет в том, что данная мера отрицательно скажется на общем экономическом положении страны", но "другого выхода из финан­сового кризиса оно не видело". Посланный в Москву для органи­зации задуманного А.Я. Волков обнаружил, что монетные дворы выглядели, "как после неприятельского или пожарного разоре­ния", но энергично взялся за дело и в течение последующих не­скольких лет было начеканено на сумму около 3 млн. рублей пя­тикопеечников облегченного веса.

Рассмотрение в совете вопроса о подушной подати и содержании армии протекало не гладко. Так, еще в ноябре 1726 г. П.А. Толстой предложил вместо ревизии недоимок, на чем настаивал верный инте­ресам своего ведомства Меншиков, провести ревизию средств в Во­енной, Адмиралтейской и Камерколлегиях. Толстой удивлялся, что в мирное время, когда многие офицеры находятся в отпусках, армия ис­пытывает недостаток в людях, лошадях и средствах, и, видимо, спра­ведливо подозревал возможные злоупотребления. Еще в июне это­го же года был издан указ, по которому армейским полкам предпи­сывалось представлять в Ревизион-коллегию приходные и расходные книги и счетные выписи в исправном состоянии, что было вновь стро­жайше подтверждено в конце декабря. Военная коллегия предло­жила взимать с населения подати натурой, но по инициативе Тол­стого было принято решение дать возможность плательщикам са­мим выбирать форму уплаты.

Показательно, что при всех трудностях и неразрешимых про­блемах, с которыми сталкивался Верховный тайный совет, его де­ятельность высоко оценивалась иностранными наблюдателями.1 Теперь больше не подрываются финансы этого государства не­нужными постройками гаваней и домов, плохо усвоенными ману­фактурами и заводами, слишком обширными и неудобоисполнительными затеями или пиршествами и пышностью, а также не принуждают теперь силою их, русских, к подобной роскоши и празднествам, к построению домов и переселению сюда своих крепостных, - писал прусский посланник А. Мардефельд. - В Верховном тайном совете дела исполняются и отправляются быс­тро и по зрелому обсуждению, вместо того, чтобы, как прежде, пока покойный государь занимался постройкой своих судов и сле­довал другим своим влечениям, они залеживались на целые пол­года, не говоря уже о бесчисленных других похвальных переме­нах"1.

В мае 1727 г. активная деятельность Верховного тайного со­вета была прервана смертью Екатерины I и вступлением на пре­стол Петра II. Последовавшая затем в сентябре опала Меншикова, как считают многие исследователи, изменила ее характер и привела к торжеству контрреформаторского духа, символом чего стал в первую очередь переезд двора, Сената и коллегий в Моск­ву. Чтобы проверить эти утверждения, вновь обратимся к зако­нодательству.

Уже 19 июня 1727 г. было подтверждено распоряжение о пе­реводе Вотчинной коллегии в Москву, а августе был ликвиди­рован Главный магистрат, ставший ненужным после ликвидации городовых магистратов. Одновременно в петербургскую Ратушу для суда купечества были назначены бургомистр и два бурмистра. Год спустя вместо городовых магистратов в городах велено было быть ратушам. В начале осени совет рассматривал вопрос о це­лесообразности сохранения торговых консульств в зарубежных странах, в частности, во Франции и Испании. Сенат, в свою оче­редь опиравшийся на мнение Коммерц-коллегии, полагал, что в этом "никакой пользы государственной не имеется и впредь содер­жать их к прибыли безнадежно, ибо посланные туда казенные и купеческие товары проданы многие с накладом". В результате было решено консульства ликвидировать. Вряд ли прав Анисимов, увидевший и тут еще одно свидетельство неприятия верховниками политики Петра, заботившегося о проникновении русских товаров в отдаленные уголки планеты, в том числе в Америку, даже если это было убыточно. Со смерти великого преобразователя прошло уже около трех лет — срок, достаточный для того, чтобы убедиться в безнадежности данной затеи. Принятая верховниками мера носила чисто прагматический характер. Они смотрели на ве­щи трезво и считали нужным поощрять русскую торговлю там, где имелись возможности и перспектива развития, для чего ими пред­принимались достаточно серьезные меры. Так, в мае 1728 г. был издан указ о заведении особого капитала в Голландии для внеш­них расходов, чтобы таким образом поддержать вексельный курс и увеличить объем русского экспорта за границу).

К осени 1727 г. стало ясно, что отстранение армии от сбора подушной подати ставит под угрозу получение казной каких-либо денег вообще, и в сентябре 1727 г. военные вновь были направ­лены в уезды, хотя и подчинены теперь губернаторам и воеводам; в январе 1728 г. эта мера была подтверждена новым указом. В том же январе было позволено каменное строение в Москве, а в апреле уточнено, что для него требуется получение какого-ли­бо специального разрешения полиции. 3 февраля следующего, 1729 г. каменное строение было разрешено и в других городах. 24 февраля по случаю коронационных торжеств император объя­вил о прошении штрафов и облегчении наказаний, а также о про­щении подушной подати за майскую треть текущего года. По-прежнему пристальное внимание уделялось контролю за доходами и расходами: указ от 11 апреля 1728 г. требовал немедленного пре­доставления коллегиями счетов в Ревизион-коллегию, а 9 декаб­ря было объявлено об удержании жалованья у чиновников, винов­ных в такого рода задержках. 1 мая Сенат напомнил о необхо­димости регулярной посылки в Академию наук ведомостей из уч­реждений центрального управления для их публикации. В июле Доимочная канцелярия, была выведена из ведения Верховного тайного совета и переподчинена Сенату с оговоркой, что она по-прежнему обязана ежемесячно подавать в совет сведения о своей деятельности. Однако, снимая с себя одни обязанности, совет принимал другие: 'в апреле 1729 г. была упразднена Преображен­ская канцелярия и дела "по первым двум пунктам" велено рассма­тривать в Верховном тайном совете.1

Важное значение для упорядочения управления имел изданный 12 сентября 1728 г. Наказ губернаторам и воеводам, довольно по­дробно регламентировавший их деятельность. Некоторые исследо­ватели обращали внимание на то, что Наказ воспроизводил от­дельные процедуры допетровского времени, в частности, сдачу го-

рода "по росписному списку". Впрочем, сам документ был напи­сан в традиции петровских регламентов и содержал прямую ссыл­ку на Генеральный регламент 1720 г. Такого рода ссылок на авторитет деда немало содержалось и в других законодательных актах времени Петра II.

В законодательстве этого периода можно обнаружить и уста­новления, прямо продолжающие политику Петра Великого. Так, 8 января 1728 г. был издан указ, подтверждавший, что главным торговым портом страны по-прежнему является Санкт-Петербург, а 7 февраля появился указ об окончании строительства там Пет­ропавловской крепости. В июне в Курскую губернию "для отыс­кания руд" был послан мещанин Протопопов, а в августе Сенат распределил по губерниям геодезистов, поручив им составление ландкарт. 14 июня было велено от каждой губернии прислать по пять человек из офицеров и дворян для участия в работе Уложен­ной комиссии, но, поскольку перспектива законодательной дея­тельности энтузиазма, по-видимому, не вызвала, в ноябре это рас­поряжение пришлось повторить под угрозой конфискации имений. Впрочем, спустя полгода, в июне 1729 г., собранных дворян рас­пустили по домам и вместо них было велено набрать новых. В ян­варе 1729 г. вышел указ, предписывавший продолжение строи­тельства Ладожского канала до Шлиссельбурга, а год спустя вспомнили об отмененном Екатериной штрафе за нехождение к исповеди и причастию и решили пополнить таким образом госу­дарственную казну.

Не совсем верно и часто встречающееся в литературе утверж­дение о полном забвении в царствование Петра II армии и фло­та. Так, 3 июня 1728 г. по представлению Военной коллегии бы­ли учреждены Инженерный корпус и минерная рота, утверждены их штаты. В декабре 1729 г. создана канцелярия лейб-гвардии Семеновского и Преображенского полков, подтвержден указ о ежегодном увольнении в отпуск одной трети офицеров и рядовых из дворян. Принимались меры по укреплению городов и острогов Уфимской и Соликамской провинций для "предосторожности от башкир".

изменений в системе управления и судопроизводства, финансовой и налоговой сферах, торговле. Столь же очевидно и то, что совет не имел какой-либо определенной политической программы, пла­на преобразований и тем более такого, у которого была бы какая-либо идейная основа. Вся деятельность верховников была реакци­ей на конкретные социальные, политические и экономические об­стоятельства, сложившиеся в стране в результате радикальных ре­форм Петра Великого. Но это не означает, что решения новых правителей страны принимались сгоряча и носили бессистемный характер. Даже при том, что ситуация была действительно крити­ческой, все реализованные верховниками меры прошли через дли­тельный этап всестороннего обсуждения и первые серьезные ша­ги были предприняты спустя почти полтора года после смерти Пе­тра и полгода после учреждения Верховного тайного совета. При­чем в соответствии с уже налаженной на предшествующем этапе бюрократической процедурой почти всякое решение, принимавше­еся советом, проходило этап экспертной оценки в соответствую­щем ведомстве. Следует также принять во внимание, что люди, оказавшиеся у власти, не были людьми случайными. Это были опытные, хорошо информированные администраторы, прошедшие школу Петра. Но в отличие от своего учителя, который при всем своем жестком рационализме был еще отчасти и романтиком, имевшем определенные идеалы и мечтавшем об их достижении хо­тя бы в отдаленном будущем, верховники проявили себя откро­венными прагматиками. Впрочем, как показали события 1730 г., по крайней мере некоторые из них не были лишены способности мыслить масштабно и заглядывать далеко вперед.1

Возникает, однако, несколько вопросов. Во-первых, какова была реальная ситуация в стране и не старались ли верховники, как считает Анисимов, сгустить краски? Во-вторых, действитель­но ли осуществленные верховниками преобразования носили контрреформаторский характер и, таким образом, были направле­ны на разрушение созданного Петром? И если даже так, то оз­начает ли это поворот процесса модернизации вспять?

Что касается ситуации в стране, то для ее характеристики сто­ит обратиться к монографии П.Н. Милюкова "Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого". Даже при том, что многие его данные впослед­ствии были оспорены позднейшими исследователями, в целом на­рисованная им картина экономического кризиса, думаю, верна. Между тем столь детальная, основанная на числовых данных, как

в книге Милюкова, картина не была известна верховникам, осно­вывавшим свои суждения главным образом на доношениях с мест и сведениях о количестве недоимок. Поэтому для примера целе­сообразно обратиться к такому документу, как отчеты А.А. Мат­веева о его ревизии Московской губернии, где, как можно пред­положить, положение были не самым худшим. "В Александровой слободе, - писал Матвеев, — всех сел и деревень крестьяне податьми дворцовыми через меру их гораздо неосмотрительно от главных правителей слободы той обложены и отягчены; уже мно­жество беглецов и пустоты явилося; и в слободе не токмо в селах и деревнях не крестьянские, но нищенские прямые имеют свои дворы; к тому ж и не без нападочных тягостей к собственной сво­ей, а не ко дворцовой прибыли". Из Переславля-Залесского се­натор сообщал: "Непостижимые воровства и похищения не токмо казенных, но и подушных сборов деньгами от камерира, комисса­ров и от подьячих здешних я нашел, при которых по указам по­рядочных приходных и расходных книг здесь у них отнюдь не бы­ло, кроме валяющихся гнилых и непорядочных их записок по ло­скуткам; по розыску ими более 4000 налицо тех краденных денег от меня уже сыскано". В Суздале Матвеев казнил копииста камерирской конторы за кражу более 1000 рублей и, наказав мно­гих других чиновников, доносил в Петербург: "В здешнем городе великое со дня на день умножение из крестьян нищеты, человек по 200 и больше, и отовсюду их, крестьян, в низовые городы по­бег чинится многочисленный от всеконечной их скудости, подуш­ного платить нечем. Крестьяне синодальной команды подают про­шения об обидах и излишних сборах сверх положенного на них подушного1 оклада". "Облегчение в платеже подушных денег, вывод военных команд, - - писал, комментируя эти документы, С.М. Соловьев, — вот все, что могло сделать правительство для крестьян в описываемое время. Но искоренить главное зло -стремление каждого высшего кормиться за счет низшего и на счет казны — оно не могло; для этого нужно было совершенствование общества, а этого надобно было еще ждать"¹^.

В деятельности правительств Екатерины I и Петра II, главной целью которой, как уже говорилось, был поиск денежных средств для поддержания жизнеспособности государства, можно выделить следующие взаимосвязанные направления: 1) совершенствование налогообложения, 2) преобразования административной системы, 3) меры в области торговли и промышленности. Рассмотрим каж­дое из них в отдельности.

Как явствует из материалов обсуждения вопросов, связанных с подушной податью, в Сенате и Верховном тайном совете, чле­ны первых послепетровских правительств основной порок подат­ной реформы Петра видели не в самом принципе именно подуш­ного обложения, но в несовершенном механизме сбора подати, во-первых, не дающем возможности оперативно учитывать измене­ния в составе плательщиков, что вело к обнищанию населения и росту недоимок, а во-вторых, в применении воинских команд, что вызывало протест населения и понижало боеспособность армии. Критику вызывало также размещение полков в сельской местно­сти с возложением на местных жителей обязанности строить пол­ковые дворы, что также делало их повинности непосильными. По­стоянный рост недоимок вызывал серьезные сомнения в возмож­ностях населения платить подати установленного Петром размера в принципе, хотя эту точку зрения разделяли не все верховники. Так, Меншиков, как пишет Н.И. Павленко, считал, что размер подати не обременителен и "это представление прочно укрепилось в голове князя еще шесть лет назад, когда правительство Петра I обсуждало сумму подати". Меншиков "остался верен убеждению, что достаточно уменьшить число подьячих и рассыльщиков всяко­го рода,., ликвидировать в уездах полковые дворы, взимавшие по­душную подать, и разместить солдат в казармах городов, как сре­ди поселян наступит благоденствие". Поскольку именно Меншиков был наиболее авторитетным из членов совета, его мнение в конечном счете и возобладало.

Вместе с тем стоит заметить, что, поскольку первый опыт сбора подушной подати был осуществлен лишь в 1724 г. и его результаты не могли быть известны главному вдохновителю по­датной реформы, верховники имели все основания судить о ней по первым результатам. А как люди, взявшие на себя ответст­венность за управление страной, они, более того, были обязаны принять решительные меры по исправлению положения. Анисимов полагает, что в действительности разорение страны не было вызвано чрезмерным размером подушной подати, а было следст­вием перенапряжения экономических сил в ходе многолетней Се­верной войны, роста числа и размеров косвенных налогов и по­винностей. В этом он, несомненно, прав. Однако введение по­душной подати, на первый взгляд, весьма умеренного размера, в таких условиях могло оказаться той каплей, после которой раз­витие ситуации перешло критическую черту, и те меры, которые стали предпринимать верховники, были действительно единствен-

но возможными для спасения положения. Причем замечу, что на радикальное снижение размера подушной подати они так и не по­шли, справедливо полагая, что оно поставит под угрозу сущест­вование армии. В целом меры верховников следует признать вполне разумными: вывод воинских частей из сельской местнос­ти, освобождение жителей от обязанности строить полковые дво­ры, снижение размера подушной подати, прощение недоимок, ва­рьирование в сборе податей деньгами и продуктами с введением на них фактически свободных цен, переложение взимания пода­тей с крестьян на помещиков и управителей, сосредоточение сбо­ра в одних руках — все это должно было способствовать сниже­нию социальной напряженности и давало надежду на пополнение казны. Да и Комиссия о податях, во главе которой, кстати гово­ря, стоял Д.М. Голицын, т. е. представитель старой аристокра­тии, находившейся, по мысли некоторых авторов, в оппозиции к петровским реформам, проработав несколько лет, так и не суме­ла предложить чего-либо взамен подушного обложения. Таким образом, как бы ни оценивать критику верховниками податной реформы, их реальные действия были направлены лишь на ее со­вершенствование, корректировку, приспособление к реальным ус­ловиям жизни.

Гораздо более радикальный характер имели преобразования,

осуществленные верховниками в системе управления страной, и некоторые из них могут действительно рассматриваться как контр­реформаторские по отношению к петровским учреждениям. В пер­вую очередь это относится к ликвидации надворных судов, созда­ние которых было как бы первым шагом к реализации принципа разделения властей. Однако подобного рода теоретические рас­суждения были, безусловно, чужды и незнакомы верховникам. Для них надворный суд был лишь одним из многочисленных уч­реждений, появившихся на местах в ходе петровских реформ. К тому же при отсутствии в стране профессионального юридическо­го образования, а следовательно, и профессиональных юристов, при том, что само право еще не выделилось в качестве сферы са­мостоятельной общественной деятельности, существование на­дворных судов ни в коей мере обеспечить действительного разде­ления властей не могло. Забегая вперед, замечу, что и впоследст­вии, когда судебные учреждения были выделены в самостоятель­ные в ходе губернской реформы 1775 г., подлинного разделения властей все равно не получилось, ибо страна и общество были к нему попросту не готовы.1

Что же касается организации местного управления, то, оце­нивая деятельность верховников, надо помнить, что существовав­шая в то время на местах система учреждений создавалсь Пет­ром в течение долгого времени, и если ядро ее было создано па­раллельно с коллежской реформой, то одновременно оставалось немало различных учреждений, возникавших ранее, часто спон­танно и бессистемно! Завершение податной реформы и начало функционирования новой системы обложения неминуемо, даже если бы экономическое положение в стране являлось более бла­гоприятным, должно было привести к изменениям в структуре органов власти на местах, и эти изменения, конечно, должны бы­ли быть направлены на упрощение системы в целом и повыше­ние ее эффективности. Именно это и было осуществлено в 1726—1729 гг. Причем, обращает на себя внимание, что смысл осуществленных мероприятий сводился к дальнейшей централи­зации управления, к созданию четкой вертикали исполнительной власти и, следовательно, никак не противоречил и духу петров­ской реформы.

Нельзя не признать разумным и стремление верховников к удешевлению аппарата за счет его сокращения. Иное дело, что созданное или, вернее, воссозданное на местах воеводское уп­равление по сравнению с петровскими учреждениями по форме было более архаично, однако функционировало оно теперь ина­че, чем в допетровской России, хотя бы потому, что воевода подчинялся не приказу в Москве,, а губернатору, который, в свою очередь, был подотчетен органам центральной власти, ор­ганизация которых была принципиально иной. Не следует пре­небрегать и рассуждениями верховников о том, что населению легче было иметь дело с одним начальником, чем со многими. Конечно, и новые воеводы, как и их предшественники XVII в., ничем не брезговали, чтобы набить карманы, но уж для исправ­ления этого зла действительно, как писал Соловьев, требовалось прежде всего исправить нравы, что было верховникам не под силу.

Что касается центральных учреждений, то, как мы видели, все усилия верховников были направлены на их удешевление, с одной стороны, и повышение их эффективности за счет ликвидации дуб­лирования функций — с другой. И если даже согласиться с теми историками, которые в рассуждениях верховников видят непри­ятие ими самого принципа коллегиальности, никаких реальных действий по его разрушению они не предприняли. Верховники

уничтожили ряд ранее существовавших учреждении и создали другие, причем новые учреждения создавались на тех же принци­пах коллегиальности, а их функционирование основывалось на пе­тровском Генеральном регламенте и Табели о рангах. Коллегиаль­ным органом, как уже упоминалось, был и сам Верховный тайный совет. Всему сказанному не противоречит и сокращение числа коллежских членов, не изменившее сколько-нибудь принципиаль­но порядок принятия решений в учреждениях. Несколько иначе выглядит решение верховников отказаться от выплаты части чи­новников жалованья и перевести их на кормление "от дел". Здесь действительно можно усмотреть существенное отступление от пе­тровских принципов организации аппарата управления, заложив­ших основы русской бюрократии. Конечно, правы те, кто обвиня­ет верховников в непонимании сути реформы Петра, однако дей­ствовали они исходя не из каких-то идейных установок, а подчи­няясь обстоятельствам. В их оправдание нужно, впрочем, сказать, что в реальности чиновники и в то время, и позднее получали жа­лованье крайне нерегулярно, с большими задержками и не всегда полностью; практиковалась выдача жалованья продуктами. Так что в определенной мере верховники придали силу закона тому, что существовало de facto. Обширное государство нуждалось в разветвленном и отлаженном аппарате управления, но не имело ресурсов для его содержания.

Сам факт не только ликвидации верховниками некоторых пет­ровских учреждений, но и создания ими новых свидетельствует, на мой взгляд, о том, что и эти их действия носили вполне осмыслен­ный характер. Причем, их реакция на меняющуюся ситуацию бы­ла достаточно быстрой. Так, по указу от 24 февраля 1727 г. все обязанности, связанные со сбором податей в городах, были воз­ложены на городовые магистраты с личной ответственностью их членов за недоимки. В результате явились новые злоупотребления и поток жалоб на них посадских людей1, что стало одним из факторов, предопределивших их ликвидацию. По существу это было разрешением противоречия между восходящей к иностран­ным образцам форме петровских городских учреждений и факти­чески закрепощенным состоянием населения российских городов,

при котором даже ничтожные элементы самоуправления оказыва­лись недееспособными.

Как вполне разумную и оправданную можно, на мой взгляд, охарактеризовать торгово-промышленную политику Верховного тайного совета. Всрховники исходили в целом из экономически верного представления, что именно торговля, скорее всего, может принести столь необходимые государству средства. Протекцио­нистский тариф 1724 г. нанес торговле значительный урон и вы­звал немало протестов со стороны как русских, так и иностран­ных купцов. Негативными были и последствия закрытия еще ра­нее Архангельского порта, что привело к разрушению веками складывавшейся инфраструктуры торговли и разорению многих купцов. Поэтому принятые верховниками меры были разумны и своевременны. Показательно, что и в этих вопросах они не спе­шили, а созданная ими Комиссия о 'коммерции завершила работу над новым тарифом лишь к 1731 г. В основу его были положены, с одной стороны, голландский тариф (что лишний раз доказыва­ет, что церковники были истинными "птенцами гнезда Петрова"), а с другой - мнения купцов и органов управления торговлей. Свою положительную роль сыграл новый вексельный устав, отме­на ряда торговых монополий, разрешение на вывоз товаров из Нарвского и Ревельского портов, ликвидация ограничений, свя­занных с постройкой торговых судов, введение отсрочек на недо­имки по таможенным пошлинам. Испытывая острый дефицит де­нежных средств, верховники, однако, считали возможной адрес­ную поддержку отдельных промышленных предприятий путем предоставления налоговых льгот и государственных дотаций. В целом их торгово-промышленная политика была относительно бо­лее либеральной и находилась в русле модернизационных процес­сов.

Итак, в первые пять лет после смерти Петра Великого про­цесс преобразований в стране не остановился и не был повернут вспять, хотя темпы его, конечно, резко замедлились. Содержа­ние новых преобразований было связано прежде всего с коррек­тировкой тех петровских реформ, которые не выдержали столк­новения с реальной жизнью. Однако в целом политика новых правителей страны отличалась преемственностью. Все основопо­лагающее в петровских реформах — социальная структура обще­ства, принципы организации государственной службы и власти, регулярные армия и флот, податная система, административно-территориальное деление страны, сложившиеся отношения собственности, светский характер власти и общества, нацеленность страны на активную внешнюю политику — осталось неизменным. Правомерно сделать, видимо, и еще один вывод: первые годы истории послепетровской России доказали, что реформы Петра в основе своей были необратимы, и необратимы именно потому, что в целом соответствовали естественному направлению разви­тия страны.

Похожие работы

Принцип разделения властей в организации и функционировании государственной власти

Скачать

94201

0

0

... применения закона, строго ограничены конституцией. Столкновения по вопросам компетенции трёх властей должны разрешаться в основном Конституционным Советом. В Российской Федерации принцип разделения властей впервые закреплён в Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Конституция Российской Федерации 1993 г. фиксирует этот принцип как одну из основ конституционного строя. В статье 10 ...

Роль финансов в создании и функционировании свободных экономических зон как одном из направлений интеграции России в мировую экономику

Скачать

82494

5

0

... зон требует наличия культурных и исторических центров, бальнеологических курортов, привлекательных для туризма ландшафтов, развитой инфраструктуры. 2. Роль финансов в создании и функционировании свободных экономических зон. 2.1. Свободные экономические зоны, как препятствие на пути сохранения экономической целостности государства. На всероссийской конференции «Роль ...

Экономическая теория

Скачать

826315

4

1

... равенства и неравенства. При полном равенстве в распределении доходов "кривая Лоренца" представляла бы собой прямую и, наоборот, кривизна усиливается по мере роста неравенства. В соответствии с современной экономической теорией нежелательно как абсолютное равенство в распределении доходов, так и резкий разрыв в уровне жизни различных групп населения. Абсолютное равенство в доходах не стимулирует ...

Документы и тайна

Скачать

704084

13

17

... к информации с грифом "особой важности" и "совершенно секретно" данные лица не допускаются. Руководители федеральных органов государственной власти, наделенные полномочиями по отнесению документов к государственной тайне, и руководители органов государственной власти субъектов Российской Федерации, заинтересованные в допуске лиц без гражданства к государственной гине, вносят в Правительство РФ ...