Совершенствование межбюджетных отношений на муниципальном уровне

2.2 Совершенствование межбюджетных отношений на муниципальном уровне

В экономической литературе высказываются различ­ные предложения по совершенствованию межбюджет­ных отношений на субфедеральном уровне. В частно­сти, предлагается установление дифференцированно­го подхода к различным местностям уже на стадии формирования доходной части бюджета. Суть другого предложений состоит в том, чтобы закрепить за мест­ными бюджетами стабильные налоговые источники (ме­стные налоги в полном объеме и совместные налоги че­рез постоянные процентные доли или разделенные на­логовые ставки) и делать ставку на расширение закреп­ленных за местными бюджетами налогов и сокращение удельного веса регулирующих доходов. В качестве одного из направлений совершенствования межбюджетных отношений предлагается, отказавшись от бюджетного вы­равнивания с использованием регулирующих налогов, перейти от практики расщепления налоговых поступле­ний между уровнями бюджетной вертикали к закреп­лению за каждым уровнем бюджетной системы соб­ственных налогов по принципу «один налог — один бюджет». Следует отметить, что, несмотря на разли­чия взглядов, практически все исследователи связы­вают решение проблемы дотационности местных бюджетов с ростом собственных налоговых доходов.

В проекте закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федера­ции» формирование доходов местных бюджетов пред­полагается осуществить путем зачисления в бюджеты муниципальных образований местных налогов и сбо­ров (по ставкам, установленным решениями предста­вительных органов местного самоуправления в соот­ветствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений), доходов от феде­ральных и региональных налогов и сборов (по став­кам, установленным в соответствии с законодатель­ством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений). Для муниципальных районов и поселе­ний каждого субъекта Российской Федерации устанавливаются единые налоговые ставки и нормативы от­числений по отдельным видам налогов для зачисле­ния в местные бюджеты. Не допускается установление указанных нормативов законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год и (или) иным законом субъек­та Российской Федерации на ограниченный срок действия.

Предложенный подход, в соответствии с которым определенные налоговые источники закрепляются за местным бюджетом на постоянной основе, а субъект Федерации не может ежегодно изменять установлен­ные нормативы, представляется достаточно конструк­тивным. Это позволит муниципалитетам своевременно утверждать бюджет на очередной финансовый год, раз­рабатывать его обоснованный прогноз, а также вести стратегическое планирование, что будет способство­вать стабилизации муниципальной экономики. Вместе с тем ряд положений закона, касающихся формиро­вания доходных источников местного бюджета, являет­ся, по нашему мнению, спорным.

Так, вряд ли можно согласиться с имеющейся в проекте закона трактовкой собственных доходов мес­тного бюджета, в соответствии с которой последние охватывают все доходы муниципалитета, включая зак­репленные и регулирующие источники. В законопроек­те не употребляется термин «регулирующие» налоги, хотя очевидно данные налоги имеются в виду под «дополнительными нормативами отчислений от федераль­ных налогов и сборов на временной основе».

Классификация доходов на законодательно закреп­ленные (собственные) и полученные от государства в порядке бюджетного регулирования (регулирующие) широко используется в отечественной и зарубежной фи­нансовой практике при анализе степени самостоятель­ности местных бюджетов, достаточности собственной финансовой базы местного самоуправления, бюджетно-налоговой децентрализации. Так, в статье 9 Европейской хартии местного самоуправления выделены понятия «собственных» и «передаваемых» ресурсов как важные характеристики структуры финансовых ресурсов органов местного самоуправления. Расширительная трактовка собственных доходов, предлагаемая в законопроекте, не позволяет провести такой анализ и искусственно снима­ет проблему финансовой обеспеченности местного са­моуправления. Возникает противоречие с положениями Бюджетного кодекса РФ о собственных и регулирующих доходах. При этом еще в большей степени усиливается путаница, связанная с неоднозначным определением этих терминов в уже существующих законодательных актах.

Речь идет о том, что в силу неких правовых колли­зий основные федеральные налоги, которые в преде­лах закрепленных долей отнесены к собственным до­ходам местных бюджетов (Федеральный закон «О фи­нансовых основах местного самоуправления»), по от­ношению к бюджетам субъектов РФ определяются как регулирующие налоги (Бюджетный кодекс РФ). В соот­ветствии с Бюджетным кодексом РФ регулирующие доходы бюджетов представляют собой региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговремен­ной основе (не менее чем на три года). Бюджетный кодекс предусматривает установление нормативов этих отчислений ежегодным законом о бюджете соответ­ствующего уровня бюджетной системы.

Исходя из этих положений, федеральные налоги, формирующие регулирующие доходы регионов, могут быть зачислены в бюджеты субъектов Федерации по нормативам отчислений от федеральных налогов, ус­танавливаемых федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, так что реги­ональные власти могут определить общий объем средств, передаваемых им в соответствии с установ­ленными нормативами лишь на год, а не на более дли­тельный период. Между тем регионы обязаны в рамках переданных им средств установить для муниципальных образований доли соответствующих федеральных на­логов на постоянной основе (для формирования соб­ственных доходов местных бюджетов), а также на дол­говременной основе (для формирования регулирую­щих доходов). Ясно, что при таком механизме, исклю­чающем возможность точного прогноза доходов и рас­ходов региональных бюджетов, субъекты Федерации соответственно не могут ввести сколько-нибудь ста­бильные значения нормативов отчислений от феде­ральных налогов для муниципальных образований.

Это во многом объясняет, почему на практике доли отчислений от ряда федеральных и региональных на­логов, определяемые муниципальным образованиям, подвергались ежегодным изменениям. Не только регу­лирующие, но и собственные налоговые доходы мест­ных бюджетов, формируемые за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, устанавливались не на длительный период, а ежегодно, что противоре­чило положениям Федерального закона «О финансо­вых основах местного самоуправления в РФ».

Кроме того, практика ежегодного изменения нор­мативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, была связана с действи­ями и самих субъектов Федерации. В ряде случаев право региональных властей устанавливать индивидуальные и дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих налогов, предоставленное им Бюджетным кодексом РФ, оборачивалось субъективным подходом к решению вопросов финансирования бюджетов му­ниципальных образований.

Путаница с определением собственных и регулиру­ющих доходов обусловлена также тем, что понятие регулирующих доходов часто выводят из такого крите­рия, как процентное разграничение налога между уров­нями бюджетной системы. При этом возможности раз­ночтения, содержащиеся в положениях Бюджетного кодекса, используются представителями разных уров­ней бюджетной системы в соответствии с направлен­ностью их интересов. Так, некоторые субъекты Феде­рации с целью занижения уровня собственных доходов относят к регулирующим доходам любые процентные доли налогов. На федеральном уровне при расче­те трансфертов в состав собственных доходов включа­ют и отчисления от регулирующих доходов.

В российской экономической литературе даже воз­ник термин «условно собственные доходы», под кото­рыми понимают общую сумму доходов и отчислений от регулирующих налогов. Интересно отметить, что методология европейской статистики доходов местных бюджетов строится па похожей основе: показатель ме­стных налогов помимо исключительно местных нало­гов включает и доходы, поступающие в виде отчисле­ний от долевых налогов, обеспечивающих местным органам власти получение доли собранных на их тер­ритории налоговых средств.

Очевидно, требуется уточнение содержания соб­ственных и регулирующих доходов, позволяющее обес­печить сопоставимость показателей всех уровней бюд­жетной системы. Собственные доходы бюджетов пред­лагается рассматривать как доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за опре­деленным уровнем бюджетной системы. В соответствии с этим к собственным налоговым доходам муниципаль­ных бюджетов следует отнести местные налоги и зак­репленные законодательно на постоянной основе за местными бюджетами отчисления от федеральных и региональных налогов через процентные доли или раз­деленные налоговые ставки.

Регулирующие налоги (применительно к местным бюджетам) — это налоги, зачисляемые в местные бюджеты по нормативам отчислений (на планируемый финансовый год и на долговременной основе), которые устанавливаются законодательными органами субъектов Федерации сверх долей налогов (федераль­ных и региональных), подлежащих закреплению за муниципальными образованиями.

При выборе путей бюджетного реформирования следует учитывать, что основной проблемой для му­ниципальных образований является недостаточность их собственной налоговой базы для покрытия мини­мально необходимых расходов местных бюджетов. Зак­репление федеральных и региональных налогов и сбо­ров за местными бюджетами должно исходить из не­обходимости обеспечения достаточной степени авто­номности местных бюджетов. Это значит, что необхо­димо изменить не только принцип установления норма­тивов отчислений (не на временной, а на постоянной основе), но и пересмотреть методологию распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на основе четкого разграничения доходных и расходных полномочий. Действующие сегодня пропорции распреде­ления налоговых доходов по уровням бюджетной верти­кали не позволяют осуществить покрытие минимально необходимых расходов местных бюджетов. Поэтому зак­репление за местными бюджетами налоговых источ­ников целесообразно в том случае, если данные ис­точники способны обеспечить формирование местных бюджетов хотя бы на минимальном уровне.

В наилучшей степени это достигается, на наш взгляд, при применении местных налогов, зачисляемых в местный бюджет в полном объеме, и совместных налогов через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки. При определении со­става местных налогов следует в большей степени ори­ентироваться на имущественные налоги, являющие­ся в мировой практике главным источником доходов местных бюджетов. Что касается совместных налогов, то их использование является более целесообразным, нежели закрепление за местными бюджетами определенных налогов по принципу «один налог - один бюджет», поскольку оно стимулирует налоговые усилия местных властей, заинтересованных в получении оп­ределенной доли совместного налога, и позволяет из­бежать перекосов в бюджетной обеспеченности тер­риторий, которые могут возникнуть при закреплении за различными уровнями бюджетной системы таких не­равнозначных налогов, как например, налог на до­бавленную стоимость, налог на прибыль и акцизы.

Важно также учитывать, что в силу существенной дифференциации уровней развития российских муни­ципальных образований величины налоговых поступле­ний по отдельным муниципалитетам (в том числе и в расчете на душу населения) сильно колеблются. Меж­муниципальные различия налоговых поступлений обус­ловлены такими факторами, как: особенности налого­вого законодательства в области установления мест­ных налогов и сборов, диспропорции в экономичес­ком развитии муниципальных образований, неоднород­ность налоговой базы, различия в налоговых усилиях властей и др.

В данных условиях закрепление собственных нало­говых источников за местными бюджетами по единым нормативам не решит проблему выравнивания уров­ней бюджетной обеспеченности муниципальных обра­зований с высокой и низкой налоговой базой. Это оп­ределяет необходимость проведения детального ана­лиза, направленного на выявление сравнительной це­лесообразности использования единых и дифференци­рованных нормативов отчислений и налоговых ставок по федеральным и региональным налогам, зачисляе­мым в местный бюджет на постоянной основе.

Кроме того, это означает, что на современном этапе (при приоритетном значении метода налогового распре­деления доходов на основе закрепления налогов и разде­ления налоговых ставок) сохраняется необходимость использования таких методов бюджетного выравнивания, как регулирующие налоги и финансовая помощь.

В проекте закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федера­ции» в качестве основной формы выравнивание бюд­жетной обеспеченности городских и сельских поселе­ний предусматривается предоставление дотаций из ре­гиональных фондов финансовой поддержки поселений, а также районного фонда финансовой поддержки по­селений. При этом регионам дается право заменить дотации полностью или частично дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональ­ных налогов. Предлагается также законодательно уста­новить постепенное снижение финансирования городс­ких и сельских поселений из районного фонда финансовой поддержке с 50% в 2005г. до 20% в 2008г., что, по-видимому, направлено на постепенное вытеснение дотационных форм собственными и регулирующими на­логовыми источниками.

Несмотря на эти меры, остаются сомнения по ряду вопросов, в частности: насколько эффективна схема, предполагающая постепенное сокращение фонда финан­совой поддержки на районном уровне при сохранении роли аналогичного фонда на региональном уровне: уда­стся ли осуществить отлаженное взаимодействие между этими фондами в процессе бюджетного выравнивания. Не совсем логичным с позиций декларируемой в законопро­екте ориентации на четкое разграничение полномочий и доходных источников между уровнями муниципальных образований представляется положение о введении суб­венций из бюджетов поселений в бюджет муниципально­го района на межмуниципальные нужды.

Улучшение самообеспеченности территорий и од­новременно реализация стимулирующей функции меж­бюджетных отношений, на наш взгляд, предполагает:

- закрепление за местными бюджетами определен­ных налоговых источников в полном объеме (местные налоги) и совместных налогов через постоянные про­центные доли или разделенные налоговые ставки,

- в случае их недостаточности для покрытия мини­мально необходимых расходов использование межбюд­жетного регулирования — сначала путем установления временных нормативов отчислений от регулирующих налогов на ряд лет, и лишь затем — посредством безвоз­мездных перечислений из вышестоящих бюджетов.

3. ФИНАНСОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1. Доходы местных бюджетов

Доходы местных бюджетов регулируются Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 6 которого определяет доходную часть местных бюджетов, состоящую из:

- собственных доходов;

- поступлений от регулируемых доходов.

Доходная часть может также включать финансовую помощь в различных формах и средства по взаимным зачетам.

Рассмотрим детально доходную часть местных бюджетов:

1. Местные налоги и сборы установлены ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации. К ним относятся: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы.

2. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

2) не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;

3) доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

4) платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

6) штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

7) государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;

8) не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);

9) подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

3. К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе.

Размеры минимальных долей (в процентах) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами субъекта Российской Федерации.

К указанным долям относятся:

1) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации;

2) часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;

3) часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации;

4) часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;

5) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации.

4. К собственным доходам местных бюджетов могут относиться также другие платежи, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

5. В доходы местных бюджетов может включаться финансовая помощь, которая осуществляется в различных формах. Это:

- дотации, т. е. средства, предоставленные местным бюджетам из федерального бюджета и субъектов Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения;

- субвенции, то есть денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае не использования их по целевому назначению в установленный срок;

- средства финансовой поддержки муниципальных образований, т. е. денежные средства, образуемые в бюджете субъекта Российской Федерации для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям и распределяемые в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей: численность населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации.

Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Похожие работы

Малые предприятия и их развитие в современных условиях

Скачать

63864

6

0

... направлений экономической реформы. Определены приоритеты развития малого предпринимательства Определены признаки субъекта малого предпринимательства, инфраструктура поддержки и развития МП Эффективность работы малых предприятий Развитие и повыше-ние эффективности деятельности МП Федеральный закон «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для ...

Банковская система России и тенденции ее развития в современных условиях

Скачать

47823

0

0

... банков, но и с позиции роста инвестиций в сферу производства, увеличения перечня предоставляемых услуг, в том числе новых банковских продуктов и технологий. Глава 3. Банковская система России на современном этапе развития   В России активизация прямого государственного участия начала просматриваться задолго до нынешнего кризиса, который лишь ускорил реализацию этой тенденции. Практическая ...

Муниципальная молодежная политика - проблемы и решения (на примере г. Нижнекамска)

Скачать

203604

6

11

... решения проблем молодых людей в городе Нижнекамске; выяснить путем экспертного анкетного опроса о процессах реализации муниципальной молодежной политики в городе Нижнекамске, о достигнутых результатах и о планах на будущее; подтвердить путем анкетного опроса выдвинутые в гипотезе проблемы молодежи города Нижнекамска; предложить в анкетном исследовании рекомендации по решению молодежных проблем. ...

Налоговая система России, и её развитие в современных условиях

Скачать

69481

2

0

... . Цель статьи - очертить общие контуры и основные укрупненные блоки прогнозирования развития налоговой системы в целом для обсуждения и принятия принципиальных решений. Прогнозирование развития налоговой системы в России должно включать следующие основные блоки, каждый из которых может иметь несколько сценариев, причем эти сценарии должны быть сквозными, то есть каждый сценарий задающего блока ...