Проблемы взаимоотношений региональных и местных бюджетов

4.1. Проблемы взаимоотношений региональных и местных бюджетов

Выше мы уже отмечали, что в процессе составления и исполнения бюджетов между ними возникает система взаимоотношений виде определенных потоков финансовых средств. Это сферы взаимодействия местных бюджетов и бюджетов субъектаФедерации. Остановимся на этом вопросе подробнее. В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления» межбюджетные отношения местных бюджетов с вышестоящими должны строиться на принципах: взаимной ответственности; применения для всех муниципальных образований единой методологии оценки их финансовых потребностей, учитываю­щей их индивидуальные особенности; выравнивания доходов муници­пальных образований; максимально возможного сокращения встреч­ных финансовых потоков; компенсации местным бюджетам уменьшения их доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти региональ­ного и федерального уровня; повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов, открытости и гласности межбюджетных отношений.

К средствам межбюджетного регулирования, затрагивающим формирование местных бюджетов, относятся:

- нормативы отчислений от регулирующих доходов;

- дотации и субвенции;

- средства, выделенные из фонда финансовой поддержки;

- средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации.

Принципиально важно следующее, закрепленное в законе поло­жение: если в результате успешной финансово-хозяйственной дея­тельности местных органов власти в текущем финансовом году про­изошло увеличение собственных доходов местных бюджетов, то это не может служить основанием для уменьшения на будущий год нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а также доли средств, выделяемой данной территории из региональ­ного Фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО).

Что же представляет собой этот Фонд - необходимый инстру­мент межбюджетного регулирования в пределах каждого субъекта Федерации?

ФФПМО формируется за счет отчислений из федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Федера­ции. Фиксированная формула, с помощью которой осуществляется Межтерриториальное распределение ФФПМО, должна учитывать бедующие факторы: численность населения муниципального образования; долю детей дошкольного и школьного возраста, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения, площадь тер­ритории, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами Муниципального образования, а также другие обстоятельства, определяющие социально-экономические особенности данной территории пределах субъекта Федерации.

Прежде чем принимать решение об оказании финансовой помощь муниципальному образованию, региональные органы власти вправе и должны осуществлять проверку ее целесообразности. Таким образом, чтобы помощь из ФФПМО не превратилась в канал финансирования недостаточно эффективного управления территориями, органы власти субъекта Федерации вправе проверять, какая работа ведется на местах по увеличению доходов местных бюджетов, а также по выполнению законодательства по их расходованию при соблюдении необходимых мер экономии. Когда круг террито­рий, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета региона объективно определен, возникает вопрос о методике распределения средств ФФПМО между территориями - его получателями.

Опыт показывает, что единая методика подобного распределе­ния, равно как и в целом практика межбюджетных отношений внут­ри регионов, пока не сложилась. Существуют отдельные подходы, ведутся поиски наиболее оптимальных решений, соответствующих условиям различных типов регионов России. Проиллюстрируем этот процесс на примере двух достаточно различных субъектов Федера­ции: региона-донора - Липецкой области и дотационного региона - Рязанской области.

В Липецкой области 20 муниципальных образований. В 2002 г. 16 из них являлись дотационными, 2 - самодостаточными, 2 - доно­рами.

Область на протяжении ряда лет является одним из немногих регионов России, не получающих трансферты из федерального бюд­жета и самостоятельно обеспечивающих свои текущие бюджетные расходы. Уровень самообеспеченности области составляет свыше 90%. Хотя ситуация и здесь ежегодно осложняется. Изменения в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве привели, как и в других областях, к перераспределению налоговых доходов в пользу федерального центра при сохранении расходных полномочий территории. Кроме того, в результате продолжающейся налоговой реформы, направленной на уменьшение налоговой нагрузки на това­ропроизводителей, поступления в бюджет от оборотных налогов, в частности, налога на пользователей автодорог и налога на содер­жание жилфонда и объектов социально-культурной сферы, за 2 года уменьшились в этой области более чем на 1,7 млрд. руб.

Для территориального бюджета характерна высокая степень зави­симости от нормативов распределения федеральных налогов и сборов. Доля регулирующих налогов и сборов увеличилась с 61% в 1997 г. до 74% в 2001 г. В 2002 г. из общего объема налоговых и другихобязательных платежей, мобилизуемых в бюджеты всех уровней на территории Липецкой области, 30% направляются в федеральный бюджет, 36% - в областной и 34% - в местные бюджеты. Если в лом область - донор, то на внутрирегиональном уровне явно даются недостаточные темпы развития собственной налоговой местных бюджетов. Большинство из них, как было сказано выше, являются дотационными, причем в бюджетах ряда районов перераспределения из областного бюджета достигают 80%. Финансовой помощи муниципальным образованиям в структуре расходов областного бюджета увеличивается и достигает четверти всех расходов. Порядок построения межбюджетных отношений следующий:

1) рассчитывается минимально необходимый размер средств бюджетов муниципальных образований;

2) устанавливаются доли отчислений от федеральных и регио­нальных налогов, оставляемых на местах;

3) после этого отдельным районам в случае нехватки средств выделяются субвенции;

4) если и после этого у кого-то не хватает доходов на покрытие минимальных потребностей - выделяются дотации;

5) в случае передачи полномочий на нижестоящий уровень осу­ществляется финансовое сопровождение.

Рассмотрим этот механизм внутрирегионального финансового ре­гулирования подробнее.

1. Анализируются составляющие, учитываемые при расчете минимального размера средств бюджетов муниципальных образований. Расчет ведется методом так называемого прямого счета:

а) уровень оплаты населением услуг по содержанию и ремонту жилья, коммунальных услуг в домах муниципального и обществен­ного фонда составляет 50% (по стране в 2002 г.- 90%). При этом если уровень расходов в совокупном доходе семьи превышает 10%, то выделяется субсидия;

б) нормы расходов на питание: по детским дошкольным учреждениям - 15 руб. на одного ре­бенка в сутки, по школам-интернатам, детским садам - 44 руб.; ком­пенсация на питание учащихся образовательных школ, студентов учебных заведений профессионального образования - 5 руб. на од­ного учащегося в сутки; по учреждениям здравоохранения районов - 27 руб.; на бесплатный отпуск продуктов питания детям первых двух лет жизни -100 руб. на одного ребенка в месяц;

в) нормы расходов на приобретение медикаментов и перевязоч­ных средств по учреждениям здравоохранения районов - 33 руб. на койку в день.

Таким образом, с учетом численности соответствующих катего­рии населения - потребителей бюджетных услуг прямым счетом устанавливается минимальная величина бюджета муниципального об­разования.

2. Доли некоторых федеральных и ряд региональных налогов 2002 г. полностью передавались в муниципальные образования. Причем здесь присутствуют две составляющие:

а) доли федеральных налогов, закрепленных за бюджетами районов и городов на постоянной основе (в соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления»);

б) Дополнительные отчисления.

В результате практически все федеральные и региональные налоги (в пределах доли территориальных бюджетов в целом) остаются.

3. В бюджетах муниципальных образований. Однако и после этого в большинстве районов (в 16) средств не хватало. Поэтому дополнительно было выделено 690 млн. руб. в виде субвенций на зарплату, питание, медикаменты, поддержку средств мас­совой информации.

4. Помимо этого, 8 муниципальным образованиям было выделено еще 73 млн. руб. дотаций на бюджетное выравнивание. Тем са­мым завершился процесс построения непосредственных межбюджет­ных взаимоотношений в Липецкой области.

5. Кроме того, в 2002 г. из областного бюджета в бюджеты муниципальных образований переданы два вида государственных пол­номочий:

«Об органах записи актов гражданского состояния Липецкой об­ласти и наделении органов местного самоуправления государствен­ными полномочиями по их образованию и деятельности»;

«О наделении органов местного самоуправления государственны­ми полномочиями Липецкой области в сфере архивного дела».

На это дополнительно в бюджеты районов и городов Липецкой области направлено 13,5 млн. руб.

Теперь рассмотрим некоторые особенности межбюджетных отно­шений в 2003 г. на примере Рязанской области, которая на протя­жении последних лет является дотационным регионом Федерации. Доходы местных бюджетов (как и областного) рассчитывались на основании прогноза экономических показателей в разрезе как от­дельных муниципальных образований, так и отраслей экономики, доходных источников по видам налогов и неналоговых поступлений. При формировании расходов учитывались предстоящая индекса­ция заработной платы работникам бюджетной сферы с 1 октября 2003 г. в 1,33 раза (по решению правительства РФ) и увеличение раз­мера средств на оплату за топливно-энергетические ресурсы в 1,4 раза. Размер других текущих расходов был оставлен на уровне предшест­вующего 2002 года.

Порядок распределения средств между областным и местными бюджетами примерно такой же, как и в Липецкой области. Проекти­руемые на плановый год расходы местных бюджетов сопоставлялись с оценкой доходов. При превышении расходов над доходами муниципальному образованию выделялись отчисления от регулирующих доходов. В случае их недостаточности предоставлялась соответствующая компенсирующая дотация. При этом объем ресурсов, распределяем в соответствии с проектом бюджета области между местными бюджетами, включал все средства бюджетного регулирования (не только Дотации, но и средства, передаваемые на местный уровень через отчисления от регулирующих налогов).

Принципиальное отличие Липецкой области состоит в том, практически вся финансовая помощь муниципальным образованиям (в Рязанской области составляет 1,23 млрд. руб.) зависит от поступления финансовой помощи из федерального бюджета, примерно равной сумме помощи области муниципальным образованиям. Однако слово «помощь», возможно, здесь не совсем уместно. Дело в том, что если из Липецкой области в 2002 г. фе­деральный бюджет «забирал» лишь 30% собранных налогов и сбо­ров, то из Рязанской - около 70%. В этих условиях межбюджетные отношения внутри Рязанской области не являются свободными, _Они лишь продолжение аналогичных отношений между вышестоя­щими уровнями власти. Как там договорятся, так внизу и полу­чится.

Следует отметить, что это является следствием различий в струк­туре производительных сил, расположенных на той или иной терри­тории. В результате, если в целом по России в 2001 г. 50% налогов, собираемых в регионах, поступило в федеральный бюджет, то по области Центрального федерального округа - 55,8%, в Белгородской области - 42, в Тверской - 53,2, в Орловской - 55, в Ярослав­ской - 60,5%.

Другими словами, в вопросе межбюджетных отношений всех уровней Рязанская область полностью лишена самостоятельности. Тем не менее, и здесь стараются максимально оптимизировать фи­нансовое состояние и областного, и местных бюджетов.

Практически по всем федеральным налогам фактические доли от них выше, чем определено Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований на 2003 г. в областном бюджете Рязанской области был установлен в размере 1,21 млрд. руб.

В 2002 г. была продолжена работа по обеспечению расходных полномочий, связанных с реализацией Федерального закона «О со­циальной защите инвалидов в Российской Федерации», с учетом фактической численности получателей льгот в каждом муниципаль­ном образовании и суммы расходов исходя из федеральных стандар­тов на одного получателя средств. В соответствии с принципами, Установленными при создании федерального Фонда компенсаций, в бюджеты муниципальных образований переданы средства в виде Целевой финансовой помощи (субсидии) в сумме 65,7 млн. руб. в расчете на 2003 г. независимо от их бюджетной обеспеченности для Финансирования социальных обязательств, возложенных на муници­пальные бюджеты в соответствии с Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». При установлении межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне, в том числе при расчете сумм финансовой помощи муниципальным образованиям из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований и норматива отчислений от регулирующих налоги определены расходы на реализацию положений Федерального закона «О ветеранах» в размерах, предусмотренных в местных бюджетах.

В ходе исследования первоначально 87,3% доходов концен­трируется в областном бюджете и лишь 12,7% - в 29 местных, но после проведения межбюджетного регулирования картина прин­ципиально меняется. В областном бюджете сумма поступлений уменьшается до 31,7%, а в местных бюджетах - увеличивается до 58,3%. Из 29 муниципальных образований Рязанской области 27 - дотационные и лишь два - самодостаточны.

Некоторые регионы пытаются найти другие подходы в системе межбюджетных отношений рассматриваемого уровня. Так, в Сверд­ловской области законом утверждена система нормативов минималь­ной бюджетной обеспеченности для определения расходов областно­го бюджета и бюджетов муниципальных образований. В этих норма­тивах учтены- социальные нормы жилья, нормы потребления электроэнергии и газа (в пределах которых предоставляются льготы по оплате), социальные нормы обеспеченности населения услугами учреждений культуры и искусства, образования и здравоохранения, реабилитационных центров, центров социальной помощи на дому, а также минимальные нормы бюджетной обеспеченности по расходам на содержание органов муниципального образования, строительства и архитектуры, охраны окружающей среды и т. д. В дальнейшем все эти нормы и нормативы индексируются в соответствии с прогнози­руемыми темпами инфляции и состоянием доходов бюджета области. Исходя из этого определяются пути и конкретные размеры межбюджетных отношений в данном регионе.

Есть еще один важнейший аспект проблемы: практика регио­нальной финансовой политики показывает невозможность эффек­тивно управлять финансами региона, делая ставку в основном лишь на поиск более рационального механизма их распределения и ис­пользования. Основная задача в области стабилизации региональных Финансов - постоянно осуществлять меры, обеспечивающие улучше­ние финансового положения производителей и растущую наполняе­мость бюджетов на основе поддержки и развития производства, наращивания инвестиций и создания новых рабочих мест.

Только выработка эффективных стимулов в этом направлении, прежде всего на уровне регионов и муниципальных образований, делает реальной задачу преодоления тенденций депрессивности и отсталости в социально-экономическом развитии территорий, создаст предпосылки для эффективного проведения политики бюджетного выравнивания, перехода территорий на путь самообеспеченности самодостаточности - как в общеэкономическом, так и в социальном аспектах.

Похожие работы

Малые предприятия и их развитие в современных условиях

Скачать

63864

6

0

... направлений экономической реформы. Определены приоритеты развития малого предпринимательства Определены признаки субъекта малого предпринимательства, инфраструктура поддержки и развития МП Эффективность работы малых предприятий Развитие и повыше-ние эффективности деятельности МП Федеральный закон «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для ...

Банковская система России и тенденции ее развития в современных условиях

Скачать

47823

0

0

... банков, но и с позиции роста инвестиций в сферу производства, увеличения перечня предоставляемых услуг, в том числе новых банковских продуктов и технологий. Глава 3. Банковская система России на современном этапе развития   В России активизация прямого государственного участия начала просматриваться задолго до нынешнего кризиса, который лишь ускорил реализацию этой тенденции. Практическая ...

Муниципальная молодежная политика - проблемы и решения (на примере г. Нижнекамска)

Скачать

203604

6

11

... решения проблем молодых людей в городе Нижнекамске; выяснить путем экспертного анкетного опроса о процессах реализации муниципальной молодежной политики в городе Нижнекамске, о достигнутых результатах и о планах на будущее; подтвердить путем анкетного опроса выдвинутые в гипотезе проблемы молодежи города Нижнекамска; предложить в анкетном исследовании рекомендации по решению молодежных проблем. ...

Налоговая система России, и её развитие в современных условиях

Скачать

69481

2

0

... . Цель статьи - очертить общие контуры и основные укрупненные блоки прогнозирования развития налоговой системы в целом для обсуждения и принятия принципиальных решений. Прогнозирование развития налоговой системы в России должно включать следующие основные блоки, каждый из которых может иметь несколько сценариев, причем эти сценарии должны быть сквозными, то есть каждый сценарий задающего блока ...