Территориальные и организационные основы местного самоуправления

1.2.  Территориальные и организационные основы местного самоуправления

Для обеспечения реальной самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления, их эффективной деятельности в интересах населения необходимы соответствующие правовые, территориальные, экономические, организационные, социальные и финансовые условия.

Реформа местного самоуправления является составной частью идущих в нашей стране преобразований, которые преследуют глобальную цель - построение демократического, правового, социального государства.

Принятие Федерального закона от 06.10.03 № - 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» положило начало муниципальной реформе, в ходе которой будет реорганизована система местного самоуправления, созданная в нашей стране во второй половине 1990-х годов. [4]

В развитии законодательной основы местного самоуправления, практической реализации права на местное самоуправление серьезное внимание уделяется вопросам формирования территорий муниципальных образований. Даже в тех странах, где существуют давно сложившиеся системы местного самоуправления, идут процессы совершенствования территориальной и организационной основ местного самоуправления.

Территориальная организация – один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления. Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зависит от многих противоположно действующих факторов и по–разному решался на разных этапах становления и развития местного самоуправления в России.

В Федеральном законе 1995г. для характеристики самоуправляемой территории был введен термин «муниципальное образование», под которым следует понимать городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. [4]

Исходя из этого, основными признаками любого муниципального образования являются: населенная территория, органы местного самоуправления, местный бюджет, устав, муниципальная собственность.

Согласно Федеральному закону 1995г. порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ определяется законами субъектов РФ с учетом мнения населения. В связи с этим субъекты РФ по – разному подошли к решению вопросов территориальной организации местного самоуправления.

В разных субъектах РФ сложились следующие основные модели территориальной организации местного самоуправления [7, 18, 20,29] :

Территориальная, или районная, модель местного самоуправления. Административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями является единым муниципальным образованием. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района имеются территориальные администрации, подчиненные администрации района. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется десятками и была принята в большинстве субъектов РФ. Данная модель принята в 43 субъектах РФ. Число муниципальных образований при этой модели составляет: от 3 в Эвенкийском автономном округе до 70 в Московской области.

Поселенческая, или волостная, модель местного самоуправления. Муниципальными образованиями являются все города, волости, сельсоветы) и рабочие поселки. В административных районах создаются местные органы государственной власти, а местное самоуправление отсутствует. Главной особенностью этой модели является наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти – центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется сотнями. Поселенческая модель принята в 16 субъектах РФ. Число муниципальных образований составляет: от 55 в Республике Адыгея до 983 в Республике Башкортостан.

Двухуровневая модель местного самоуправления. Муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов. Данная модель принята в 23 субъектах РФ, число муниципальных образований верхнего уровня составляет: от 2 в Курганской области до 71 в Алтайском крае и нижнего уровня от 10 в Брянской области до 695 в Алтайском крае. [ 1]

В ряде субъектов сосуществует несколько моделей одновременно. В среднем на один субъект РФ в 2003 г. приходилось около 130 муниципальных образований. Число муниципальных образований в России постепенно меняется. За последние несколько лет наблюдается снижение числа муниципальных образований, что является продолжением тенденции, наблюдавшейся на протяжении 1990-х годов: число российских муниципальных образований, достигавшее 29 291 единицы (1994 г.), в дальнейшем сокращалось. При этом поначалу изменение числа муниципальных образований носило довольно стихийный характер – они появлялись, упразднялись, объединялись под влиянием различных факторов, в зависимости от конъюнктуры. За последние несколько лет сократилось число сельских администраций, поселков городского типа и городов. [ 25, 29]

Федеральным законом № 131 – ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [5] предусматривает кардинальные изменения принципов территориальной организации местного самоуправления. Согласно данному Федеральному закону вводится двухуровневая структура территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах РФ, что, в свою очередь, потребует проведения комплексной реформы организации местной власти, которая затронет организационные, финансовые, компетенционные основы местного самоуправления. При этом обязательным условием является осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

Выбор двухуровневой модели местного самоуправления был обусловлен следующими причинами: как известно, местная власть, с одной стороны, по своей природе максимально приближена к населению. Исходя из этого территории муниципальных образований должны быть локализованы, чему соответствует организация местного самоуправления в отдельных населенных пунктах или небольших группах. С другой стороны, для достижения экономической эффективности деятельности местного самоуправления необходимо наличие достаточных собственных ресурсов (материальных, финансовых, природных), которые, как правило, имеются на относительно больших территориях (не менее существующих районов). Особенно это относится к объектам налогообложения, прежде всего к хозяйствующим субъектам, расположенным на территории неравномерно. Поэтому в большинстве стран с развитой системой самоуправления существует двухуровневая территориальная организация местного самоуправления. Тем более это актуально для России с её огромной территорией и значительными диспропорциями в социально – экономическом развитии регионов и населенных пунктов.

Ещё одним весомым доводом в пользу двухуровневой территориальной организации местного самоуправления и типологизации муниципальных образований является необходимость разграничения компетенции и требующихся для её реализации ресурсов. Единая для всех муниципальных образований безотносительно к их видам компетенция (как установлено в Федеральном законе 1995г.), включающая как вопросы местного значения, так и отдельные государственные полномочия (статья 6) [ 4]. Это приводило к тому, что и крупный город, и район, и сельское поселение должны решать один и тот же круг вопросов независимо от того, располагают ли они необходимой инфраструктурой, материальными и финансовыми ресурсами. В результате этого была выбрана двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления. [ 32]

Все муниципальные образования, в соответствии с требованиями закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [5], согласно двухуровневой территориальной организации разделяются в правовом отношении на три типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. При этом первый уровень - поселения (городские или сельские), второй уровень муниципальный район, городской округ. Кроме этого, ещё одним, особым типом муниципального образования является внутригородская территория в городах федерального значения – Москве и Санкт–Петербурге; а также вводится новое понятие межселенной территории. Федеральный закон 2003 г. подробно раскрывает понятия, имеющие особое значение для территориальной организации местного самоуправления: