Финансирование образования

Введение.

Принципиальной особенностью образовательной политики в большинстве развитых стран 60-х гг. XX века становится приоритетность финансирования системы образования, признание ее сферой национальных интересов. В значительной степени этому способствовали внушительные успехи СССР в области ядерных технологий, космических исследований и достижения советской системы образования. В этот период США начинают их использовать, отдавая приоритет развитию математического и естественнонаучного образования. Более того, по мнению И. Шабатина, именно советский опыт способствовал «тому, что государства Запада взяли на себя функции гаранта равной доступности образования для разных социальных слоев населения» [4, 31].

Политика доступности высшего образования была доминирующей до 80-х гг. практически во всех развитых странах. Между тем, начиная с середины 80-х гг., во многих странах темпы роста бюджетных ассигнований в эту сферу перестали поспевать за увеличивающимся спросом, и начался пересмотр образовательной политики.

Кризис образования является одной из глобальных проблем современности, разрешение которой имеет первостепенное значение для благополучия каждой страны.

Современное состояние образования в России обычно характеризуется в первую очередь с позиций недостаточности бюджетных средств выделяемых государством для обеспечения функционирования данной сферы деятельности. Даже в тяжелейшем 1942 г. на нужды образования советская власть выделяла 5,7 % из своего крайне напряженного бюджета, а уже в 1950 г. эти расходы достигли почти 14 %. Но с 1994 г. доля финансирования из федерального и местных бюджетов неуклонно снижается. В этих условиях все остальные проблемы, связанные с содержанием и качеством образования, доступностью качественного образования для различных слоев населения, более полным удовлетворением запросов учащихся и другие, отодвигаются на второй, а то и третий план. В условиях острого дефицита финансовых ресурсов такая расстановка приоритетов выглядит обоснованной. Более того, можно полагать что большинство названных проблем порождается в первую очередь недостаточным финансированием.

Глава 1. Тенденции в финансировании образования.

 

1.1.  Тенденции в объеме и источниках финансирования

 образования и их последствия.

Основными источниками финансирования образования являются бюджеты трех уровней – федерального, субъектов РФ и муниципальных образований. Сводные данные о структуре бюджетного финансирования образования приведены в следующей таблице 1.

Таблица 1.

Распределение ассигнований на образование между бюджетами разных уровней (на 2003 г.).

Уровень бюджета	Доля ассигнований в общих расходах бюджетов всех уровней, %
Федеральный	17,8
Субъектов федерации	19,0
Муниципальных образований	63,2
Всего	100,0

Источник: данные Минобразования России.

В последние годы бюджетное и внебюджетное финансирование учебных заведений НПО и СПО в совокупности покрывает 25-33 % их рациональной потребности в средствах.

С началом экономических реформ существенно сократился, а нередко и полностью прекратил свое существование такой источник финансирования ПТУ и ссузов, как средства предприятий, для которых они готовили кадры. Они также лишились мест для прохождения производственной практики. Предприятия перестали передавать учебным заведениям НПО и СПО оборудование, которое могло бы использоваться в учебных целях.

В начале 90-х годов государство оставило образование, в том числе высшую школу, без внимания и соответственно без адекватного финансирования. Так продолжалось фактически до конца 90-х гг. Некоторое увеличение доли бюджетного финансирования профессионального образования в период 1999 – 2001 гг. по отношению к ВВП не смогло в полной мере компенсировать последствий финансового кризиса 1998 г. (см. таблицу 2) В 2000 г. расходы в высшем образовании в расчете на одного студента достигли 50 % к уровню 1998 г., в среднем профессиональном – 57 %, в начальном профессиональном – 48 %. (см. таблицу 3)

Таблица 2

Динамика бюджетного финансирования расходов на образование.

Показатель	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.
ВВП, млрд. руб.	2840	4100	6450	7750
Расходы консолидированного бюджета на образование, млрд.руб. в % к ВВП	108,9 3,83	147,6 3,60	214,3 3,32	232,6 3
Расходы федерального бюджета, млрд. р.	501	575,1	855,1	1192,5
Расходы федерального бюджета на образование, млрд.руб. в % к ВВП в % к расходам федерального бюджета	17,3 0,61 3,45	20,9 0,51 3,63	38,1 0,59 4,46	46,8 0,6 3,92

Источник: данные Минобразования России

Таблица 3

Расходы на образование из средств консолидированного бюджета по уровням образования (млрд.руб.)

	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.
Дошкольное образование: Федеральный бюджет Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты	0,5 4,7 26,8	0,5 7,5 34,7	0,6 10,6 49,4	0,8 11,5 59,7
Общее образование: Федеральный бюджет Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты	0,7 17 90,	0,9 28,4 114,7	1,4 44,1 165,9	1,5 47,1 188
Начальное профессиональное образование: Федеральный бюджет Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты	8,1 4,6 0,7	11,2 5,6 0,9	19,1 7,0 1,3	21,5 7,7 1,1
Среднее профессиональное образование: Федеральный бюджет Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты	5,4 4,1 0,7	7,5 5,8 0,9	10,4 8,5 1,1	13,0 9,8 1,2
Высшее профессиональное образование: Федеральный бюджет Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты	22,5 1,6 0,3	31,3 2,3 0,4	44,4 3,0 0,5	56,8 3,9 0,5

Источник: [15, 60]

Наряду с бюджетными средствами важным источником финансового обеспечения образовательной деятельности государственных образовательных учреждений является внебюджетные средства, т.е. доходы от самостоятельной уставной деятельности. (Соотношение бюджетных и внебюджетных поступлений представлено в приложении № 3) Право ведения такой деятельности предоставлено образовательным учреждениям законодательно:

- в соответствии с пунктом 3 (абзац 2) ст. 50 ГК РФ образовательные учреждения как некоммерческие организации могут осуществлять деятельность, приносящую доходы;

- пунктом 5 ст. 43 Закона РФ «Об образовании»: «Образовательные учреждение вправе с согласия собственника использовать закрепленные за ним финансовые средства и иные объекты собственности в осуществляемой им деятельности, связанной с получением дохода»;

- пунктом 48 ст. 48 Закона РФ «Об образовании» образовательным учреждениям предоставлено право осуществления платной образовательной деятельности.

Кроме того, образовательным учреждениям законодательно разрешено ведение предпринимательской деятельности (ст. 47 Закона «Об образовании»):

- реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества образовательных учреждений;

- торговля покупными товарами, оборудованием;

- оказание посреднических услуг;

- долевое участие в деятельности других учреждений (в т.ч. и образовательных) и организаций;

- приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов по ним;

- ведение приносящих доходы иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией.

В практической деятельности в рамках законодательно установленных направлений сформировался существенно более широкий перечень направлений поступления доходов. Основными направлениями получения доходов от самостоятельной деятельности являются следующие:

1. платная образовательная деятельность, предоставление дополнительных платных образовательных услуг;

2. учебно-производственная деятельность мастерских, учебно-опытных участков, агростанций, хозяйств, типографий, магазинов, подразделений общественного питания и других структурных подразделений образовательных учреждений, не имеющих статуса юридического лица;

3. предпринимательская деятельность;

4. ведение деятельности, приносящей доход от иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством продукции, работ, услуг и с их реализацией;

5. добровольные пожертвования, целевые взносы физических и/или юридических лиц, средства, полученные из бюджетов РФ и бюджетов муниципальных образований;

6. средства, поступающие в виде платы за проживание в общежитиях, жилых помещениях, содержание детей в детских дошкольных учреждениях и школах-интернатах;

7. выполнение НИОКР и оказание услуг по договорам и грантам на проведение научно-исследовательских работ;

10. отчисления обособленных и/или структурных подразделений, входящих в состав образовательных учреждений и наделенных по доверенности полностью или частично правомочиями юридического лица, от доходов, а также отчисления образовательных учреждений их обособленным и/или структурным подразделениям в соответствии с уставами учреждений и положениями о структурных подразделениях.

В течение последних двадцати лет сформировались три модели финансирования высшего образования:

I.  Ориентация на создание свободного рынка в сфере высшего образования;

II.  Модель формирования общественного рынка в сфере высшего образования;

III.  Антирыночная модель, ориентированная на блокирование рыночных отношений в сфере высшего образования.

Наше правительство реализует первую модель финансирования. Основной ее целью является стимулирование развития конкурентных начал и постепенная коммерциализация высшего образования. Но российский вариант вхождения высшей школы в рынок проходил в условиях, кардинально отличающихся от западных «тепличных» сценариев.

Во-первых, по скорости вхождения в рынок. На Западе осуществлялся постепенный допуск рыночных отношения в сферу образования, у нас был реализован принцип «шоковой терапии».

Во-вторых, по целям вхождения в рынок. «Национальной особенностью» российского пути в рынок является приоритет самостоятельного поиска недостающих высшей школе средств.

В-третьих, по степени готовности общества к внедрению рыночных отношений в сферу высшего образования (отсутствие в РФ многочисленного среднего класса, способного оплачивать свое образования, и финансовых механизмов обеспечения доступа малоимущих слоев населения).

Из таблицы видно, что доля студентов, обучающихся с полным возмещением затрат возрастает стремительными темпами. За период с 1995 по 2002 гг., она увеличилась более чем в пять раз, притом, что численность бюджетных студентов за этот же период увеличилась лишь в 1,2 раза [приложение 1].

Четвертое отличие – увеличивающийся разрыв между ростом доходов населения и ростом цен на образовательные услуги. Неудовлетворенный спрос на высшее образовании, ограниченность предложения «бюджетного» обучения, разрыв между реальной стоимостью обучения и величиной государственного финансового обеспечения, отмена льготы по налогу на прибыль для образовательных учреждений – все эти факторы предопределяют тенденцию увеличения стоимости контрактного обучения в государственной высшей школе.

Результаты коммерциализации образования можно разбить на плюсы и минусы:

«+» 1. Введение множества новых специальностей в вузах;

2.  Повышение конкуренции;

3.  Внебюджетные средства повышают финансовую самостоятельность учебных заведений;

4.  Внебюджетные поступления используются для покупки необходимого оборудования и ремонта зданий, т.к. бюджетных средств на эти цели либо не выделяется, либо выделяются в недостаточном количестве;

«–» 1. Либеральные реформаторы, вслед за нобелевским лауреатом М.Фридманом, утверждают, что плата за свое обучение побуждает студентов ответственнее относиться к занятиям, повышает качество образования. Однако результаты опроса преподавателей вузов приводят к противоположным выводам. Это подтверждается и исследованиями: среди поступивших на конкурсной основе учатся на «хорошо» и «отлично» – 58 %, на «удовлетворительно» – 18 %, занимаются научно-техническим творчеством – 26 %. У поступивших на контрактной основе: 47, 38 и 7 % соответственно [5, 104];

2. С середины 90-х гг. неуклонно растет масса «вузовских» структур, создаваемых на коммерческих началах, нередко под «крышами» самых авторитетных вузов Москвы и Санкт-Петербурга;

3. Коммерциализация неизбежно ведет к снижению качества высшего образования не только в частных, но и государственных, в том числе самых лучших учебных заведениях;

4. Старение профессорско-преподавательского состав вузов, средний возраст штатного персонала колеблется от 55 до 60 лет в зависимости от типа учебного заведения;

5. Работа преподавателей в нескольких вузах одновременно, в следствии чего, у них не остается времени на подготовку к лекциям и освоение нового материала.

Этот ряд негативных тенденций и проблем, сдерживающий развитие высшей школы, нашёл отражение в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. Концепция предполагает два основных направления модернизации: кардинальное обновление содержания образования за счет повышения его качества и формирование эффективных экономических отношений в образовании. Важным элементом эффективного экономического механизма модернизации образования является комплекс финансовых мер, среди которых наиболее приоритетными должны стать:

– разработка нормативов бюджетного финансирования высших учебных заведений;

– создание системы государственного образовательного кредитования;

– нормативно-правовое обеспечение экономической самостоятельности учреждений образования;

– последовательная реализация принципа экономической автономии учебных заведений;

– обеспечение прозрачности финансовой деятельности образовательных учреждений;

– создание условий для привлечения дополнительных средств в учреждения образования, широкое использование льгот, в т.ч. и налоговых.

Но и у Концепции есть отрицательная сторона. В Концепции говорится, что она обеспечит продолжение модернизации того, что осуществлялось в 2001-2005 гг. Но как? И на что выделяются деньги? Из 45,3 млрд. руб. бюджетных средств 18,6 млрд. руб. предполагается потратить на повышение эффективности управления в системе образования, еще 3,6 млрд. руб. – на совершенствование экономических механизмов в этой сфере, 5,2 млрд. – на развитие системы обеспечения качества. Таким образом, 27,4 млрд. руб. или более 60 % финансовых средств Программы чиновники предполагают потратить на самих себя как управленцев и ведение административно-бюрократических игр на образовательном поле. Впрочем, оставшиеся 16,7 млрд. руб., как ожидается, должны обеспечить совершенствование содержания и технологий образования. Но… Распределяться они будут тоже чиновниками Министерства. Так что тот безусловный факт, что процесс образования, его совершенствование, повышение качества происходит не в управленческих структурах, а в конкретных вузах, на конкретных кафедрах, в работе конкретных преподавателей, непосредственно в учебных классах, аудиториях совместными усилиями педагогов и обучающихся, игнорируется напрочь.

Образование людей (школьников, студентов), в конечном счете, – продукт, производимый ими же самими под руководством и совместно с преподавателями. В нашей же стране вознамерились получить лучший продукт, лучше обеспечивая не непосредственных производителей этого продукта, а структуры, которые стоят над ними.

Для повышения его эффективности и качества нужны более существенные финансовые и интеллектуальные инвестиции в тех, кто образовывается и кто образовывает, т.е. прежде всего в учащихся и преподавателей. Но эта примитивная истина никак не представлена в реальных действиях правительства России.