Правотворчество в России

2. Правотворчество в России

2.1 Стадии правотворческого процесса в России

Как и всякая сложная деятельность, правотворчество подразделяется на ряд взаимосвязанных операций, процедур, которые в теории права называются стадиями. В юридической литературе имеется несколько подходов к пониманию совокупности стадий, на которые подразделяется единый правотворческий процесс. Все они имеют право на существование, поскольку авторами применяются различные критерии выделения правотворческих стадий.

1) Принятие решения о внесении изменения в действующую систему норм права.

2) Подготовка проекта нормативно правого акта либо доработка проекта, внесенного в порядке правотворческой инициативы.

3) Рассмотрение проекта нормативно правового акта правотворческим органом.

4) Обсуждение и согласование проекта заинтересованными лицами.

5) Принятие нормативно правового акта.

6) Опубликование нормативно правового акта1.

Принятие правотворческим органом решения внести изменения в систему действующих норм права может мотивироваться различными обстоятельствами. Наиболее распространенными являются следующие три обстоятельства.

Решение может приниматься по собственной инициативе правотворческого органа, признавшего, что его нормативно-правовой акт в той или иной части устарел и не соответствует целям правового регулирования, вызывает обоснованные нарекания заинтересованных лиц и нуждается в изменении или коренной переработке.

Вторым обстоятельством, с которым может связываться решение готовить проект нормативно-правового акта, является вступление в силу нормативно-правового акта вышестоящего органа. Принятые ранее акты правотворческого органа, противоречащие новому нормативно-правому акту, подлежат приведению в соответствии с ним. Правотворческий орган должен подготовить новые нормы права, которые согласуются с вновь принятыми нормами и последовательно их развивают. Нередки случаи, когда во вновь принятом акте вышестоящего органа содержатся прямые поручения правотворческому органу подготовить и принять новые акты или изменить действующие.

Возможны также ситуации, когда начальная стадия процесса связывается с поступлением в адрес правотворческого органа проекта нормативно-правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы.

Правотворческая инициатива является важным демократическим правом компетентных органов и должностных лиц ставить перед правотворческим органом вопрос о необходимости принятия конкретного нормативного акта. В действующем законодательстве специально определяется круг органов, которые могут вносить проекты нормативно-правовых актов в соответствующий Правотворческий орган. Так, согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Правотворческая инициатива означает не просто право внесения проекта в Правотворческий орган. Правом обратиться в Правотворческий орган с проектом нового нормативно-правового акта в демократическом обществе обладают все граждане и иные лица. Специфика законодательной инициативы состоит в том, что проект нормативно-правового акта, внесенный в порядке правотворческой инициативы, должен быть непосредственно рассмотрен тем правотворческим органом, куда произошло обращение, а не каким либо его структурным подразделением. Правотворческий орган не может игнорировать правотворческую инициативу, а обязан рассмотреть ее и принять соответствующее решение – отклонить предлагаемый проект либо принять его за основу и провести необходимую доработку. Теоретически возможен и третий вариант, когда проект нормативно-правового акта, внесенный в порядке правотворческой инициативы, будет одобрен правотворческим органом и принят в качестве нормативно-правового акта. Таким образом, может сложиться исключительная ситуация, когда начало правотворческого процесса и его завершение будут осуществлены одним актом правотворческого органа.

Однако чаще всего первая стадия правотворческого процесса завершается принятием решения готовить проект нормативно-правового акта, либо провести тщательный анализ проекта нормативно-правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы. В этих целях может создаваться специальная рабочая группа, либо исполнение решения возлагается на какое-либо структурное подразделение правотворческого органа или иной орган. В Государственной Думе подготовка и рассмотрение законопроектов поручается одному из ее комитетов. Проекты постановлений Правительства обычно готовятся либо аппаратом Правительства РФ, либо соответствующими федеральными министерствами и центральными органами исполнительной власти.

На второй стадии подготовки проекта нормативно-правового акта или доработки проекта, внесенного в порядке правотворческой инициативы, решаются две задачи: разработка так называемой концепции проекта и подготовка его текста. К решению обеих задач привлекаются компетентные специалисты, в том числе и представители науки.

Концепция нормативно-правового акта представляет собой письменный документ, в котором дается научное обоснование основных положений будущего проекта нормативно правового акта. В частности, в концепции излагаются недостатки действующих норм права, объективные причины, вызывающие потребность в совершенствование этих норм права, цели проекта нормативно правового акта, основные способы и пути достижения этих целей, результаты, которые могут быть получены при условии приятия предлагаемых вариантов правового регулирования общественных отношений.

После того, как разработчики проекта выработают согласованное понимание основных положений проекта, начинается процесс непосредственной подготовки текста нормативно-правового акта, проектирования конкретных правил поведения. На этой стадии закладываются основы будущего нормативно-правового акта, хотя первый вариант проекта неизбежно будет подвергаться существенным корректировкам и дополнениям. Однако для того, чтобы считать успешно завершившейся работу на этом этапе, достаточно согласованного решения разработчиков проекта, их уверенности в том, что предлагаемые ими нормы права способны обеспечить надлежащее регулирование общественных отношений. Согласованный и одобренный разработчиками проект вносится на рассмотрение правотворческого органа. Разработчики должны также дать квалифицированную оценку альтернативным проектам, подготовленным другими творческими коллективами, если такие проекты будут представлены в правотворческий орган.

Третья стадия – рассмотрение проекта правотворческим органом предполагает выявление позиций этого органа относительно представленных на его рассмотрение проектов или одного проекта. Основное внимание уделяется уяснению концепции проекта и предлагаемых норм права. В этих целях обычно предусматривается заслушивание докладов инициаторов проектов, органа, осуществлявшего их доработку или подготовку оригинального проекта, мнений членов правотворческого органа, заключений авторитетных специалистов. Обсуждение в итоге может привести к решению продолжить доработку проекта. В этом случае проект возвращается на предыдущую стадию. Однако может приниматься и иное решение – в том случае, если правотворческий проект был одобрен правотворческим органом, наступает следующая стадия. Данная работа поручается обычно, органу, который осуществлял разработку или доработку проекта.

Стадия обсуждения и согласования проекта нормативно-правового акта предполагает выявление мнений заинтересованных лиц о проекте и получение от них предложений по совершенствованию, доработке проекта. На этой стадии проект нормативно-правового акта впервые предстает перед общественностью, заинтересованными лицами, которые оценивают проект с позиции своих интересов и способности предлагаемых новых норм права отвечать этим интересам. Чем больше лиц, вовлекается в процесс обсуждения, тем больше гарантий того, что будут выявлены все его недостатки и недоработки.

Процесс обсуждения проектов нормативно-правовых актов может проводиться различными способами. Правотворческая практика знает случаи, когда это достигается либо вынесением проекта нормативно-правового акта на всенародное обсуждение, либо на обсуждение широкого круга квалифицированных специалистов путем проведения парламентских слушаний, конференций, круглых столов и др. Правотворческий орган устанавливать перечень органов и организаций, в адрес которых надлежит направлять проекты нормативно-правовых актов в обязательном порядке. Например, согласно Регламенту Государственная Дума все законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ для обсуждения с целью получения от них замечаний и предложений.

С учетом поступивших замечаний и предложений, а также собственных инициатив разработчики проекта дорабатывают его либо принимают мотивированное решение о невозможности или нецелесообразности учета тех или иных замечаний или предложений. Доработанный проект нормативного акта, поступившие на него замечания и возражения против них вносятся на рассмотрение правотворческого органа.

Рассмотрение правотворческим органом представленных документов проводится в том же порядке, что и на третьей стадии правотворческого процесса. Однако на этот раз результаты рассмотрения характеризуют переход правотворческого процесса в принципиальное иное качество, если правотворческий орган приходит к выводу, что предлагаемый проект достоин принятия в качестве нормативно-правового акта и принимает такое решение. Воля правотворческого органа тем самым завершила свое формирование и выразилась в нормативно-правовых велениях, закрепленных в принятом нормативно-правовом акте.

Вступление в действие некоторых категорий нормативно-правовых актов требует дополнительного согласия иных органов. Так, федеральные законы, принятые Государственной Думой, могут вступить в силу только после их одобрения Советом Федерации и подписания Президентом РФ. Нормативно-правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права граждан, иных лиц, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Не прошедшие этой стадии ведомственные акты не могут вступить в действие, а закрепленные ими нормы права реализовываться в конкретных отношениях.

Стадией, завершающей правотворческий процесс, признается процедура официального опубликования вновь принятых нормативно-правовых актов. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ федеральные законы, а также любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.