Социальная справедливость в государственной урбанистической политике, попытки насильственной деформации соотношений «ранг – размер»

3. Социальная справедливость в государственной урбанистической политике, попытки насильственной деформации соотношений «ранг – размер»

Неравномерность развития городов естественным образом поднимает вопрос о социальной несправедливости, что, в свою очередь, приводит к рецептам восстановления этой справедливости за счет финансирования государственной программы некоторого «выравнивания» городов: сдерживание роста главного города, стимулирование развития либо крупных городов, либо средних и мелких, т.е. попытки насильственной деформации сложившихся соотношений «ранг – размер». Подобные попытки принимались, например, в СССР и послевоенной Франции. Так, при решении вопроса о размещении будущих крупных заводов часто принималось решение о создании новых индустриальных городов вместо варианта развития производства в уже существующих центрах. В результате возникли почти монофункциональные города, которые испытывают сейчас особенно большие трудности в связи с необходимостью функциональной переориентации в новой экономической ситуации.

Французские исследователи также признают определенные неудачи в урбанистической политике Франции 60–70‑х годов. Начиная с эпохи Третьей республики, была взята на вооружение территориальная политика «однородности», справедливого распределения видов деятельности. В первой половине XX века считалось, что государство призвано компенсировать неравенство, отдавая предпочтение ослабленным городам. Первоначально эта политика была направлена на городскую инфраструктуру, начиная с 30‑х годов она распространилась также на контролируемые государством виды производственной деятельности.

Особенно активной стала урбанистическая политика каркаса городов в начале 60‑х годов. Был поднят вопрос об оптимальном размере города в рамках общенациональной системы, решение его должно было определить основные точки развития каркаса и, соответственно, акценты инвестиционной программы, в частности, необходимо было сделать выбор между созданием новых городов или дальнейшим развитием старых. Так как в период 1954–1962 годов более четверти прироста городского населения пришлось на парижскую агломерацию, где прирост численности превысил 1 млн. человек, было принято решение сдержать рост столицы. Поэтому была выработана политика уравновешивающего развития центров регионов, чтобы усилить их привлекательность и удержать, тем самым, в провинции городское население.

Однако разгорелись споры относительно распределения инвестиций между регионами и между городами регионов. В результате достигнутого компромисса более половины инвестиций в период с 1960 по 1967 годы было направлено на развитие восьми крупнейших конурбаций Франции. В дальнейшем акцент внимания сместился на средние города и даже на малые города, что свидетельствует о все большем значении, которое придавалось роли средних городов в рамках каркаса. В частности, в качестве обоснования отмечался минимальный уровень удельных издержек урбанизации для этой группы.

В результате за последующие 10–15 лет значительно замедлился рост Большого Парижа. В общем приросте городского населения Франции доля Парижа сократилась с 23% до 8,5%, подобное торможение роста очень крупных агломераций встречалось не только во Франции. Все большая доля в приросте городского населения стала приходиться на средние города, она достигла 43% в период 1968–1975 годов. За 1962–1968 годы центры регионов значительно выросли, однако далее их рост замедлился, их доля в приросте городского населения за 1968–1975 годы упала до 23%.

Подводя итог урбанистической политики 60–70‑х годов, следует признать отсутствие общего успеха уравновешивающих мероприятий по развитию центров регионов. Энтузиастам политики выравнивания представляется, что сеть городов Франции «находится под бременем» чрезмерного веса столицы. Современный анализ каркаса городов показывает, что «государственные города» имеют выгоду от развития важнейших государственных учреждений в провинциях, в то время как крупнейшие провинциальные города «зависают» где-то посередине между ними и столицей. Представляется, что нынешняя администрация полностью отказалась от дальнейших попыток стимулирования их развития в качестве центров, уравновешивающих столицу.

В целом отмечается нарастание экономической сегрегации городов. На протяжении тридцати лет в процессе роста городов произошло разделение экономического пространства Франции. Возникла новая композиция территории в виде компактных однородных зон, характеризующихся, в частности, заметным упадком или ростом. Исключением из этого общего правила были только несколько крупных изолированных провинциальных центров, стабилизировавшихся на достигнутом уровне. В целом по стране уменьшается площадь интенсивно используемого пространства, в то же время она расширяется в некоторых избранных регионах под влиянием ускоренного роста отдельных городов. Некоторые авторы объясняют этот недостаточный успех в уравновешивании роли Парижа излишней эмпиричностью подхода и недостаточно энергичным вмешательством центральной власти. Другие говорят об отсутствии согласования между политикой каркаса городов и децентрализованной политикой промышленного развития.

Признаются также трудности, связанные с политикой новых городов. Если они создаются вблизи крупных центров, тогда они испытывают их притяжение, превращаясь в города-спальни, призванные разгрузить центральный город, или в лучшем случае города с неполным набором городских функций. Если же они создаются вдали от крупных центров, то их выход на самостоятельное экономическое существование остается под сомнением. Нельзя сказать, что это обесценивает полностью политику новых городов: она способна исправить важнейшие ситуации неравновесия в росте городов и способствовать формированию однородных урбанизированных территорий. Однако полный успех такой политики встречается довольно редко, о чем свидетельствует как советский, так и французский и прочий зарубежный опыт.

Таким образом, рассмотрение закона «ранг – размер» выводит нас на обсуждение классических проблем общественного сектора экономики. Противоречия связаны с попыткой предложить довольно простые рецепты политики органов государственной власти на разных уровнях, которые ориентируют ее либо на социальную справедливость, либо на экономическую эффективность. Определенный провал политики выравнивания городов свидетельствует о необходимости формирования более гибких подходов к решению социальных проблем. Необходим адресный подход в помощи социально незащищенным слоям, направленность ее на людей, а не на участки территории. В частности, переезд части населения в крупнейшие города может стимулировать общенациональную политику помощи этим людям в их обустройстве на новом месте: создание массивов муниципального жилья и развитие инфраструктуры для этих новых жилых кварталов.