Квотирование рабочих мест

3.3 Квотирование рабочих мест

Квотирование рабочих мест - это определение минимального количества рабочих мест (в процентах к среднесписочной численности работников) для лиц, испытывающих трудности в поиске работы, которых работодатель обязан трудоустроить в данной организации, включая количество рабочих мест, на которых уже работают граждане указанных категорий.

Квота для приема на работу инвалидов устанавливается в соответствии с Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" [33. С. 4563]. На основании ст. 21 указанного Федерального закона организациям, численность работников которых составляет более 100 человек, законодательством субъекта Российской Федерации устанавливается квота для приема на работу инвалидов в процентах к среднесписочной численности работников (но не менее 2 и не более 4 процентов). Иными словами, квотированию подлежат организации с численностью работников более 100 человек. Процент квотируемых рабочих мест в таких организациях составляет не менее 2 и не более 4 процентов.

Следует отметить, что ранее квота для приема на работу инвалидов устанавливалась организациям, численность работников в которых составляла более 30 человек, а процент квотируемых рабочих мест должен был составлять не менее 3 процентов. При этом органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлялось право устанавливать более высокую квоту для приема на работу инвалидов (ст. 21) [9. С. 153-154].

Таким образом, объем квотируемых рабочих мест для трудоустройства инвалидов существенно снижен.

Важно отметить, что уровень квот, установленный в России, и так был значительно ниже, чем во многих странах Европы. Так, в ФРГ каждый работодатель, у которого работает более десяти работников, обязан шесть процентов рабочих мест предоставить инвалидам. Во Франции на предприятиях с такой же численностью три процента персонала должны составлять инвалиды труда и десять процентов - инвалиды войны [36. С. 129].

Кроме того, Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" до внесения в него изменений Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ предусматривалось, что в случае невыполнения или невозможности выполнения установленной квоты для приема на работу инвалидов работодатели обязаны вносить ежемесячную обязательную плату за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты (ч. 4 ст. 21). Размеры и порядок внесения работодателями указанной платы определялись органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 21). Таким образом, обязательная плата устанавливалась как альтернатива созданию квотируемых рабочих мест. Принцип альтернативности предоставлял работодателю право выбора при выполнении условий квотирования: либо трудоустраивать инвалидов на квотируемые рабочие места, либо ежемесячно вносить плату за каждого не трудоустроенного на эти места гражданина.

Такая система, получившая на Западе название "квота - штраф", применяется во многих странах мира, в том числе, в таких экономически развитых, как Германия и Франция [45. С. 28-33].

Вместе с тем, надо отметить, что взносы за невыполнение квот вряд ли следует расценивать как наказание за нарушение правовых норм и именовать их штрафами. Скорее они носят правовосстановительный, а не карательный характер. По существу это альтернативная форма взносов, т.к. они направлены, с одной стороны, на создание равных условий для работодателей, с другой - способствуют созданию новых рабочих мест для инвалидов.

В Германии и во Франции эти средства в первую очередь используются для вовлечения в процесс производства тяжелобольных инвалидов. Таким образом, средства, внесенные работодателями в качестве штрафов, возвращаются в сферу бизнеса для создания рабочих мест, улучшения условий труда инвалидов, а также используются в качестве субсидий на заработную плату. Средства, поступившие в виде штрафов, используются строго по целевому назначению [47. С. 4-5].

В России существовавшее ранее в Федеральном законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" правило о внесении работодателем обязательной платы в случае невыполнения или невозможности выполнения квоты в настоящее время отменено. Не установлено внесение обязательной платы и Законом о занятости.

Статья 5.42 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которой установлена ответственность должностных лиц за отказ в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты, а также необоснованный отказ в регистрации инвалида в качестве безработного, в определенной степени призвана компенсировать исключение из Федерального закона "О социальной защите инвалидов Российской Федерации" нормы о внесении работодателем обязательной платы в случае невыполнения или невозможности выполнения квоты для приема на работу инвалида.

Однако введение указанной административной ответственности вряд ли можно признать равноценным по отношению к обязательным платежам способом защиты инвалидов. Наступление административной ответственности, предусмотренной указанной статьей, возможно в случае совершения административного правонарушения, т.е. при наличии вины (ст. 2.1), тогда как внесение обязательной платы за каждого нетрудоустроенного в счет квоты инвалида не обусловлено наличием вины работодателя. Кроме того, действующее законодательство не предусматривает направление денежных средств, полученных вследствие уплаты административных штрафов, целевым назначением на создание рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

Таким образом, отказавшись от обязательной платы в случае невыполнения или невозможности выполнения квоты для приема на работу инвалида, законодатель не предусмотрел адекватной ей альтернативы.

Следует согласиться с высказанным в научной литературе мнением [41. С. 79-84], что такая плата необходима, поскольку административная ответственность в соответствии со ст. 5.42 КоАП РФ ни в коей мере не может ее заменить.

Данная позиция находит подтверждение и в законотворческой деятельности.

В связи с отменой обязательной платы за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты органы исполнительной власти лишились рычагов воздействия на работодателей, не желающих трудоустраивать инвалидов, что послужило одним из оснований разработки и внесения на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации законопроекта, предусматривающего вновь введение обязательной платы за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты.

Введение обязательной платы в случае невыполнения или невозможности выполнения квоты для приема на работу инвалидов предусматривалось и проектами Федеральных законов "О внесении изменений в статью 21 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", подготовленными и внесенными на рассмотрение Государственной Думы Законодательным Собранием Республики Карелия (проект № 190635-4), Законодательным Собранием Пензенской области (проект № 165205-4), Законодательным Собранием Санкт-Петербурга (проект № 155968), что свидетельствует о важности рассматриваемого вопроса для органов власти субъектов Российской Федерации. Однако законодатель не спешит возвращаться к существовавшему ранее правилу об обязательных платежах. До настоящего времени соответствующего изменения в Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" не внесено.

Вместе с тем во многих субъектах Российской Федерации (например, в Краснодарском крае, Архангельской, Брянской, Владимирской, Вологодской, Иркутской, Новгородской, Тамбовской, Тверской, Челябинской и других областях, городах Санкт-Петербурге и Москве) приняты законы о квотировании рабочих мест, сохранившие правило об обязательных платежах в случае невыполнения или невозможности выполнения установленной организациям квоты.

Так, согласно ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 27 мая 2003 г. № 280-25 "О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов в Санкт-Петербурге" в редакции Закона от 20.06.2005г. № 282-37 в случае невыполнения или невозможности выполнения закрепленной за организациями квоты работодатели ежемесячно вносят в бюджет Санкт-Петербурга обязательную плату за каждого нетрудоустроенного инвалида, равную величине прожиточного минимума, установленного в Санкт-Петербурге за предшествующий квартал для трудоспособного населения, в пределах установленной квоты. При этом в соответствии с Законом обязательная плата поступает в целевой бюджетный фонд трудоустройства инвалидов. Законом города Москвы от 22 декабря 2004 г. № 90 "О квотировании рабочих мест" за невыполнение работодателем установленной Законом обязанности по созданию или выделению квотируемых рабочих мест предусмотрено наложение административного штрафа. Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет города и может являться источником формирования целевого бюджетного фонда квотирования рабочих мест в городе Москве (ст. 5 Закона) [41. С. 79-84].

Принятие субъектами Российской Федерации специальных законов, в которых определяется процент квотируемых рабочих мест для приема на работу инвалидов и устанавливается административная ответственность за невыполнение работодателями обязанности по созданию или выделению квотируемых рабочих мест, в полной мере согласуется с п.п. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с ним к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов установления ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Вместе с тем следует признать, что принимаемые субъектами Российской Федерации законы о квотировании сами по себе не решают проблемы трудоустройства инвалидов.

Для того чтобы квотирование рабочих мест для инвалидов было действенным, важна заинтересованность в этом работодателей. Практика свидетельствует, что в счет квоты выделяются малозатратные низкооплачиваемые рабочие места. В итоге складывается парадоксальная ситуация: значительное количество квотируемых мест остается незанятым, а инвалиды - нетрудоустроенными. Необходима экономическая заинтересованность работодателей в принятии на работу инвалидов. В ряде субъектов Российской Федерации такой опыт уже есть. Так, в Московской области, в Республике Бурятия работодателям, выполняющим и перевыполняющим квоты, предоставлено преимущественное право на получение государственного и муниципального заказов на их продукцию, в Воронежской области - право на снижение налогов, поступающих в региональный бюджет [41. С. 79-84].

Другая проблема, решение которой необходимо, это осуществление контроля за нарушением прав инвалидов в области трудоустройства и занятости. Такой контроль возложен сегодня на федеральную инспекцию труда и подведомственные ей государственные инспекции труда, должностные лица которых уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях в случаях отказа работодателем в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты либо необоснованного отказа в регистрации инвалида в качестве безработного (ст. 28.3 КоАП).

Наряду с этим Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" [31. С. 10] органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия по проверке, выдаче обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства о занятости населения, привлечению лиц, нарушивших данное законодательство, к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также полномочия по принятию мер по устранению обстоятельств и причин выявленных нарушений законодательства о занятости населения и восстановлению нарушенных прав граждан.

Осуществление этих полномочий возлагается на органы службы занятости субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 7.1 Закона о занятости в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ). В связи с тем, что федеральная инспекция труда и органы службы занятости субъектов Российской Федерации призваны осуществлять фактически одни и те же полномочия, встает вопрос, как эти полномочия будут соотноситься между собой? На сегодняшний день он остается неразрешенным.

По всей видимости, контрольными полномочиями следует наделить высший орган в системе органов службы занятости субъектов Российской Федерации, который будет осуществлять контроль за деятельностью нижестоящих органов. Что же касается проведения проверок соблюдения законодательства работодателем и обследований, а также выдачи обязательных для исполнения работодателем предписаний об устранении нарушений, привлечения виновных к ответственности (в том числе привлечения к ответственности за отказ в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты, за необоснованный отказ в регистрации инвалида в качестве безработного), то эти полномочия должны быть сохранены за федеральной инспекцией труда.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" [32. С. 3802] работникам моложе 18 лет предоставляются льготы при квотировании рабочих мест для трудоустройства.

Относительно квотирования рабочих мест для трудоустройства молодежи следует сказать, что ранее оно осуществлялось на основании ст. 181 Кодекса законов о труде Российской Федерации [28. С. 1007] и п. 22 ст. 50 Федерального закона "Об образовании".

В соответствии со ст. 181 КЗоТ Российской Федерации работодатель был обязан принимать на работу выпускников общеобразовательных учреждений, образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, а также лиц моложе 18 лет, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы (сирот, выпускников детских домов, детей, оставшихся без попечения родителей, и других), направляемых органами государственной службы занятости в порядке трудоустройства, в счет квоты, устанавливаемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Федеральным законом "Об образовании" было установлено, что государство обеспечивает квотирование рабочих мест на предприятиях для трудоустройства выпускников, детей-сирот, детей с отклонениями в развитии и поведении (п. 22 ст. 50).

В настоящее время данная норма признана утратившей силу Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Трудовой кодекс Российской Федерации также не предусматривает квотирования рабочих мест для трудоустройства молодежи.

Подводя итог вышесказанному, следует констатировать, что на федеральном уровне законодательное регулирование квотирования рабочих мест направлено на сужение круга лиц, испытывающих трудности в поиске работы, для которых осуществлялось квотирование рабочих мест.

Ситуацию исправляет региональное законодательство, которое предусматривает довольно широкий перечень лиц, испытывающих трудности в устройстве на работу и в силу этого нуждающихся в дополнительных гарантиях занятости, в том числе квотировании для них рабочих мест.

Законодательством субъектов Российской Федерации предусмотрено квотирование рабочих мест для молодежи. Так, Законом города Москвы "О квотировании рабочих мест" квотирование осуществляется не только для инвалидов, но и для несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте до 23 лет, граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые (ст. 2 Закона) [29. С. 17].

Законом Санкт-Петербурга от 8 октября 1997 г. № 161-53 "О квотировании рабочих мест для трудоустройства молодежи" в редакции Закона от 12 января 2005 г. № 718-2 устанавливается квота для приема на работу лиц, особо нуждающихся в социальной защите. К таким лицам отнесены: лица, обучающиеся в образовательных учреждениях высшего профессионального образования по очно-заочной (вечерней), заочной формам обучения; выпускники общеобразовательных учреждений, учреждений начального профессионального, среднего профессионального образования и высшего профессионального образования, прошедшие итоговую аттестацию (вне зависимости от ее результатов) с получением соответствующего документа об образовании (справки, свидетельства, диплома) и желающие устроиться на работу в течение календарного года после окончания соответствующего учебного заведения; граждане, уволенные с военной службы по призыву в течение года со дня увольнения из Вооруженных Сил Российской Федерации; граждане, освободившиеся из мест лишения свободы в течение года со дня освобождения; граждане, прошедшие курс лечения и реабилитации от наркомании; лица моложе 18 лет, испытывающие трудности в поиске работы [30].

В соответствии со ст. 41 Трудового кодекса Российской Федерации в коллективный договор могут включаться обязательства работников и работодателя по вопросам занятости. Такая дополнительная гарантия занятости, как квотирование (резервирование) рабочих мест для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, также может быть предусмотрена в коллективных договорах.

Так, например, в коллективном договоре, заключенном между трудовым коллективом и администрацией ОАО "Белгородэнерго" на 2003 г., предусмотрена обязанность общества обеспечить предоставление на период не менее 3-х лет работы по специальности выпускникам учебных заведений, поступившим на предприятия по предварительным заявкам [49. С. 72-78].

Дополнительные гарантии занятости для отдельных категорий граждан могут быть предусмотрены и в отраслевых соглашениях. На основании ст. 46 Трудового кодекса Российской Федерации содержание и структура соглашения определяются по договоренности между представителями сторон, которые свободны в выборе круга вопросов для обсуждения и включения в соглашение. Следовательно, одним из вопросов для обсуждения и включения в соглашение может быть вопрос о квотировании рабочих мест.

К примеру, квотирование рабочих мест для лиц, окончивших образовательные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования, а также ранее работавших в организациях после прохождения ими военной службы по призыву, предусмотрено Отраслевым соглашением по атомной энергетике, промышленности и науке на 2005 - 2007 гг. (п. 10.2). Отраслевым тарифным соглашением по угледобывающему комплексу РФ на 2004-2006 гг. предусмотрено квотирование рабочих мест для лиц, окончивших общеобразовательные и специальные учебные заведения начального, среднего и высшего образования (п. 5.24). Тарифным соглашением по организации тракторного и сельскохозяйственного машиностроения России на 2006 - 2008 гг. в целях усиления социальной защищенности молодых работников в организациях рекомендуется обеспечивать ежегодное квотирование рабочих мест для выпускников учебных заведений, а также для работников, ранее работавших в организации, после прохождения ими военной службы по призыву.

Таким образом, законодательством субъектов Российской Федерации, отраслевыми соглашениями, коллективными договорами предусмотрено квотирование рабочих мест для более широкого круга граждан, испытывающих трудности в поиске работы, нежели на федеральном уровне, регулирующем квотирование рабочих мест только для инвалидов и лиц, страдающих психическими расстройствами.

Следует отметить, что неоднократно предпринимаются попытки вернуться к ранее существовавшему регулированию трудоустройства молодежи, в частности предлагается предусмотреть на уровне федерального законодательства квотирование рабочих мест для несовершеннолетних граждан. Так, Комиссия Совета Федерации по делам молодежи и спорту разрабатывала проект Федерального закона "О трудовом обучении и содействии занятости несовершеннолетних граждан" ("Об ученическом предприятии"). В законопроекте предполагалось предусмотреть нормы о квотировании рабочих мест для несовершеннолетних, гарантировании трудоустройства выпускников профессиональных учебных заведений на первое место работы [49. С. 72-78].

На рассмотрение Государственной Думы в марте 2006 г. был внесен проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым предлагается внести изменение в Закон о занятости, предусматривающее квотирование рабочих мест для несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, а также дополнить Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" нормой, предусматривающей квотирование рабочих мест для приема на работу несовершеннолетних, освобожденных от уголовной ответственности с применением принудительных мер воспитательного воздействия, вернувшихся из учреждений уголовно-исполнительной системы, специальных учебно-воспитательных и лечебно-воспитательных учреждений. До настоящего времени все предпринимаемые попытки расширить круг лиц, для которых бы на федеральном уровне предусматривалось квотирование рабочих мест, не увенчались успехом.

Квотирование рабочих мест для граждан, испытывающих трудности в поиске работы

Одним из направлений государственной политики в области занятости населения является осуществление мероприятий, способствующих занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы. К таким гражданам Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон о занятости) относит:

- инвалидов;

- лиц, освобожденных из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

- несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет; лиц предпенсионного возраста (за два года до наступления возраста, дающего право выхода на трудовую пенсию по старости, в том числе досрочно назначаемую трудовую пенсию по старости);

- беженцев и вынужденных переселенцев; граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;

- одиноких и многодетных родителей, воспитывающих несовершеннолетних детей, детей-инвалидов; граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф;

- граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые (п. 2 ст. 5).

В ст. 13 Закона «О занятости» для перечисленных категорий граждан закреплены дополнительные гарантии занятости: разработка и реализация программ содействия занятости; создание дополнительных рабочих мест и специализированных организаций (включая организации для труда инвалидов); установление квоты для приема на работу инвалидов; организация обучения по специальным программам и некоторые другие меры.

Из всех перечисленных категорий граждан наибольшую трудность в получении работы испытывают инвалиды. Обусловлено это тем, что при трудоустройстве инвалидов необходимо учитывать как состояние их здоровья, так и трудовые рекомендации МСЭК. Кроме того, в организации, куда направляется инвалид, должны быть созданы условия труда, способствующие его реабилитации. При этом показанный инвалиду по состоянию здоровья труд должен сочетаться с мерами лечебно-восстановительного характера для достижения в конечном счете его профессиональной реабилитации.

Раздел 7 "Занятость" Стандартных правил обеспечения равных возможностей инвалидов, принятых Генеральной Ассамблеей ООН 20 декабря 1993 г., предусматривает, что "инвалиды должны получить возможность осуществлять свои права человека, особенно в области занятости. Они должны иметь равные возможности для занятия производительной и производящей доход трудовой деятельностью на рынке труда... Законы в области занятости не должны быть дискриминационными в отношении инвалидов и не должны создавать препятствий для их трудоустройства. Государствам надлежит активно поддерживать включение инвалидов в свободный рынок труда" [1].

На практике создать для инвалида условия, соответствующие всем этим требованиям, довольно трудно. Как справедливо отмечают М.И. Кучма и Е.Е. Орлова, перечень профессий, которые пригодны для инвалида, весьма узкий и они редко бывают свободными [38. С. 19].

Решить возникающие проблемы с трудоустройством инвалидов помогает квотирование рабочих мест, которое является одной из дополнительных гарантий занятости инвалидов.

Квотирование рабочих мест помогает решить возникающие проблемы с трудоустройством так же и других категорий граждан. Возложение на работодателя юридической обязанности принять к себе на работу определенное лицо в счет установленной квоты, конечно, не всегда учитывает интересы работодателя, поскольку ограничивает его свободу в выборе необходимого ему работника. Однако в данном случае приоритет отдается общественному интересу, состоящему в обеспечении трудоустройства лиц с заведомо пониженной конкурентоспособностью на рынке труда.