Первый этап реализации административной реформы 2003-2005 годы

3.3 Первый этап реализации административной реформы 2003-2005 годы

К 2003 году идеология и концептуальные положения административной реформы были в целом сформулированы. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2003 год недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти были названы "основным препятствием на пути экономических реформ". В связи с этим приоритетными задачами развития государственного управления были объявлены: значительное сокращение функций органов исполнительной власти; изменение их системы и структуры; совершенствование управленческих процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом (создание административной юстиции). Главной целью первого этапа административной реформы стало, прежде всего, преодоление вышеуказанных недостатков.

Начало практических действий первого этапа реформы обозначил Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах". В этом Указе были сформулированы следующие пять главных задач административной реформы:

1.  Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.

2.  Исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.

3.  Развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.

4.  Организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.

5.  Завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Исходным "предреформационным" действием стала произведенная Правительственной комиссией ревизия и корректировка функционального пространства исполнительной власти. Задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях: избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого; четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив их дублирование, параллелизм и "провисание"; упразднить ненужные структурные подразделения и/или органы в целом. Тем самым предполагалось, что удастся наконец "пресечь" бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационально реализовать принцип "трех определений" в организации исполнительного аппарата: "функции, структура, штаты" – и приступить к осуществлению эффективного государственного управления.

В рамках данной работы по текстам положений Правительство РФ упразднило 22 функции и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования.

Логическим следствием упорядочения функций государственного управления стало кардинальное обновление структуры федеральной исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре органов исполнительной власти" функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были сосредоточены в федеральных министерствах, функции контроля и надзора – в федеральных службах, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – в федеральных агентствах.

Перечисленные изменения мая-декабря 2004 г. коснулись в основном органов, подведомственных Правительству РФ. В результате этих изменений число органов в его ведении увеличилось на 7 единиц (добавились 2 министерства и 5 агентств). При этом число служб и агентств, подведомственных непосредственно Правительству РФ (не подчиненных соответствующим федеральным министерствам), также увеличилось.

Таким образом, число федеральных органов исполнительной власти в результате реформы возросло. Если до реформы их было 58, то после первой реорганизации в марте 2004 г. их стало 76, после корректировки в мае 2004 года – 80, а к настоящему моменту – 84.

В соответствии с одной из задач первого этапа административной реформы Правительственной комиссией были подготовлены и в 2005 г. одобрены Правительством РФ предложения по рационализации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий.

Проведение всех рассмотренных мер по реализации первого этапа административной реформы потребовало наведения регламентированного порядка во внутренней деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, в 2003-2005 гг. в ходе выполнения первого этапа административной реформы были подготовлены некоторые базовые условия для проведения её второго этапа. В то же время были выявлены наиболее проблемные моменты в деятельности федеральных органов исполнительной власти, не снятые после первого этапа реформы и ставшие предметом ее второго этапа.

Первый этап административной реформы затронул в основном федеральный уровень исполнительной власти. В субъектах РФ административные преобразования, по сути дела, велись постоянно. Так, еще в 2000-2002 гг., в период активного приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, были произведены существенные изменения в структуре и функциях отдельных подразделений территориальных органов исполнительной власти в каждом втором регионе России. Наиболее радикальные перемены в органах власти начинались сразу после выборов первых лиц регионов, что иногда сопровождалось обновлением не только руководящего и среднего звена работников, но и структуры управления, схем подчиненности подразделений и т.п. Такие региональные "административные реформы" стали традиционными, поэтому объявление в 2003 г. федеральным "центром" радикальных административных преобразований не застало руководство большинства регионов врасплох.

В 2003-2004 гг. административная реформа в субъектах РФ проходила, в основном, в формате упорядочения организации управления за счет более рационального перераспределения функций между структурными подразделениями органов исполнительной власти и исключения излишних звеньев управления. Эта работа регулировалась нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и осложнилась в связи с принятием в рассматриваемый период ряда федеральных законов, коренным образом перераспределивших полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Упорядочение функции управления и организационных структур во многих регионах шло по примерно одинаковой схеме, которую можно представить следующим образом: - инвентаризация всех федеральных законов, закрепивших за органами исполнительной власти субъекта РФ различные полномочия; - составление матрицы "органы власти" – "полномочия", куда занесли все полномочия, реализуемые каждым органом власти; - вычленение всех дублирующих функций и одновременно, обнаружение полномочий, недостаточно "прочно" закрепленных за каждым органом власти; - проведение реальной реорганизации функций и реализующих их подразделений; - создание функционального паспорта каждого органа исполнительной власти.

На всю эту работу планировалось затратить несколько месяцев.

В целом, административные преобразования в регионах России шли в разных режимах:

- постоянные частные изменения в структуре органов исполнительной власти, в функциях отдельных органов, в переподчинении подразделений этих органов тем или иным должностным лицам и т.п.;

- целенаправленное, специально организованное и проводимое по определенному плану реформирование системы и структуры органов исполнительной власти в связи с проведением общероссийских административных преобразований;

- быстрое и радикальное изменение системы и структуры органов исполнительной власти в связи с выборами нового главы региона.

Зачастую административные преобразования в регионах сочетали в себе признаки, присущие разным режимам.

Таким образом, основным результатом первого этапа проведения административной реформы является разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти по схеме "министерство – служба – агентство", позволившее четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования и исключить коллизии между функциями выработки политики, реализации политики и контролем политики в государстве.