Понятие и виды методов Административно-

2. Понятие и виды методов Административно-

правового регулирования

 

Право регулирует общественные отноше­ния, упорядочение которых необходимо в целях охраны, укрепления и совершенствования обществен­ного и государственного устройства, осуществления хо­зяйственно – организаторской и культурно – воспитательной деятельности государства, в целях защиты жизни, здо­ровья, материальных и других интересов граждан и юридических лиц. Это регулирование осуществляется при помощи самых различных юридических средств воздействия на общест­венные отношения.

 Изучение практики осуществления права убеждает в большом разнообразии средств его воздейст­вия на общественные отношения. В одном случае закон предусматривает установление прав и обязанностей субъектов в силу заключенного между ними соглашения (договоры поставки продукции), в другом – эти права и обязанности связываются с актом применения права (акт органа государственного управления о передаче оборудования), в третьем – права и обязанности прямо вытекают из закона (личные права). Правовые нормы могут предоставить возможность более или менее само­стоятельно решать вопрос об объеме правомочий и обя­занностей (купля – продажа) и об использовании предо­ставленного права (право гражданина на виндикационный иск). Они могут также исчерпывающе определить объем субъективного права (право собственности) и установить, что предоставленные права являются вместе с тем юридическими обязанностями (компетенция долж­ностных лиц). Стороны, участвующие в конкретном правоотношении, могут согласно нормам права находиться или в таких отношениях, когда одна из сторон подвласт­на другой, или в равном положении (отношения между вышестоящим и нижестоящим госорганом). Лица, наделенные правами и обязанностями, могут на­ходиться в конкретной связи между собой, но эта связь может носить и абстрактный характер – связь «всех со всеми», не образующая между ними правоотношения. Наконец, различны пути и средства защиты установлен­ных прав.

Между отмеченными выше юридическими средства­ми воздействия есть определенная взаимосвязь. Так, в случае, когда норма права предусматривает возникно­вение правомочий и обязанностей из договора, часто допускается «автономность» действий сторон и преду­сматривается судебный путь защиты прав.

Но неправильно полагать, что юридические средства сочетаются друг с другом только в одном определенном порядке. Так, степень «автономности» действий сторон правоотношений, вытекающих из договора поставки и из договора дарения, различна так же, как различны пути и средства защиты установленных в этих различных случаях прав. Хотя большинство трудовых правоотноше­ний и устанавливается по соглашению, правомочия и юридические обязанности сторон здесь значительно бо­лее определенны, нежели, например, при договоре куп­ли – продажи, заключенном между гражданами, а разре­шение споров осуществляется для некоторых категорий работников во внесудебном порядке. К тому же в ряде случаев трудовые правоотношения связываются, не­посредственно с административным актом (направление на работу лица, окончившего учебное заведение), что не влечет особенностей ни во взаимоположении сторон та­кого трудового правоотношения, ни в путях и средствах защиты права работника. Нормы админи­стративного права, регулирующие отношения между органами государственного управления и гражданами, в ряде случаев предусматривают судебные, а не административные гарантии.

Из этого следует, что метод административно-правового регулирования общественных отношений, присущий той или иной отрас­ли права, нельзя сводить к какому – либо одному из юридических средств воздействия.

Метод регулирования, понимаемый как сочетание юри­дических средств воздействия на общественные отношения, раскрывает:

а) порядок установления прав и обязанностей;

б) степень определенности предоставленных прав и «автономности» действий их субъектов;

в) взаимоположение субъектов правоотношения;

г) наличие или отсутствие конкретной юридической связи между субъектами прав и обязанностей ;

д) пути и средства обеспечения установленных, субъективных прав.

В каждой отрасли права это сочетание юридических средств более или менее прочно и устойчиво сцементировано единым предметом и единой общей целью административно-правового регулирования общественных отношений.[18]

Метод регулирования включает как наиболее харак­терные для данной отрасли права юридические средства воздействия на поведение людей и деятельность орга­низаций, так и менее характерные.. Например, штраф является типичной административно – правовой санкцией, но он .применяется иногда и в других отраслях права. Более того, близкие друг другу отрасли права могут иметь ряд идентичных средств юридического воздействия, в одинаковой степени свойственных их методам, в остальном весьма различных. Так, подвластное положе­ние одной из сторон характерно не только для административно – правовых, но и для уголовно – правовых отношений.

Сложный состав юридических средств, образующих метод регулирования, объясняется сложностью и много­образием общественных отношений, их тесным перепле­тением и подвижностью существующих между ними граней.

Метод административно-правового регулирования определяется пред­метом, т. е. характером общественных отношений, которые подлежат правовому воздействию.

Так, имущественные отношения, подпадающие под , воздействие закона стоимости, могут быть урегулированы только при помощи специфичных гражданско-правовых средств воздействия, а управленческие отношения – административно – правовыми средствами. Семейные отно­шения невозможно регулировать при помощи методов правового воздействия на процессуальные отноше­ния и т. п.

 Однако предмет регулирования механически не детер­минирует метода; не обусловливает при всех обстоятельствах одно единственно возможное и неизменное юриди­ческое средство правового воздействия на общественные отношения. Выбор тех или иных средств воздействия осу­ществляет государство в соответствии со стоящими перед ним задачами и объективными возможностями их решения тем или иным путем.

Метод административно-правового регулирования общественных отно­шений обладает известной долей самостоятельности по отношению к предмету юридического воздействия в силу следующих причин:

1. Данное общественное отношение в рамках суще­ствующих возможностей может быть урегулировано по-разному. Об этом свидетельствуют, в частности, измене­ния в правовом режиме оборотных средств госпредприя­тий, в области метода заготовки сельскохозяйственной продукции и порядка планирования сельскохозяйствен­ного производства.

2. В зависимости от своих целей государство осуще­ствляет правовое регулирование разных сторон одного и того же вида общественных отношений отличными друг от друга методами. Известно, например, что различные стороны имущественных отношений могут подвергаться различным методам административно-правового регулирования. Достаточ­но вспомнить, что охрана собственно­сти осуществляется мерами административно – правового, гражданско-правового и уголовно – правового характера.[19]

Определяя цель и методы административно-правового регулирования. законодатель руководствуется и исходит не только из данного отношения, но и учитывает всю совокупность существующих общественных отношений и происходя­щие в них изменения.

Так, характер трудовых отношений, с которыми свя­зано предоставление жилого помещения в ведомственном доме на период трудовой связи члена семьи с данным ведомством, сам по себе не изменился. Однако изменение других отношений привело к ограничению администра­тивного порядка выселения, т. е. к частичному изменению правовых методов, обеспечивающих ныне использо­вание ведомственной жилплощади бывшими работника­ми данного учреждения пли предприятия. Метод административно-правового регулирования всегда зависит в конечном счете от предмета, изменение метода всегда обусловлено сдвигами в общественных отношениях, хотя и вовсе не обязательно, чтобы эти сдвиги непосредственно затронули то отношение, которое стало регулироваться иным методом.

При изучении и разработке методов правовой регла­ментации общественных отношений имеют всегда в виду зависимость метода от предмета воздействия, поскольку данный вид общественных отношений допускает лишь определенные возможности для варьирования методов его регулировки. Но это бесспорное и вполне доказанное юристами положение необходимо уточнить в том смысле, что предмет не в такой степени определяет метод, чтобы законодатель не имел возможности выбора юридических средств административно-правового регулирования, он выбирает в зависимости от поставленной им в данных конкретных условиях цели.

Такой подход к вопросу вытекает из положения об активном, классово целенаправленном характере права. Классовая направленность права про­является, в частности, в выборе различных средств юри­дического воздействия на общественные отношения, хотя сами возможности этого выбора в конечном счете мате­риально обусловлены существующими экономическими отношениями и основанной на них классовой структурой общества.

 Рассмотрим виды методов административно-правового регулирования.

Общество объективно вызывает потребность в разумном сочетании убеждения и принуж­дения, а не взаимоисключение одного из них.

Определенное место в системе способов воздействия на поведение людей, используемых управлением, зани­мает метод поощрения, представляющий собой публич­ное признание заслуг, награждение, оказание обществен­ного почета членам общества, проявившим примерное поведение при выполнении своего – общественного долга. Назначение метода поощрения состоит в том, чтобы вызвать определенные стимулы к такому поведению, ко­торое способствовало бы достижению результатов, вы­ходящих за рамки ординарных представлений о возмож­ностях человека.

Этим свойством служебная роль поощрения сущест­венно отличается от служебной роли принуждения. Пос­леднее, выражая собой порицание от имени общества и устанавливая определенные лишения для человека, от­ступившего от установленного правила, ставит прежде всего задачу поднять его до уровня подавляющего боль­шинства добросовестных членов общества, аккурат­но выполняющих свой общественный долг, и одновре­менно угрозой наступления неблагоприятных последст­вий предотвратить неправомерное поведение отдельных неустойчивых граждан. В этом проявляется своего рода «очистительное» качество принуждения, позволяющее вытеснить из общества все вредное и чуждое ему. Поощрение же, будучи высокой оценкой особых достижений, превосходящих обычные, и оказывая общественный по­чет человеку, достигшему высоких показателей своего поведения, ставит задачу побудить других членов обще­ства последовать примеру поощряемого и, следователь­но, способствует возникновению новых, более высоких по своему характеру общественных отношений.

Используемые в сфере управления обществом методы убеждения, поощрения и принуждения являются наибо­лее общими и распространенными активными способами воздействия на граждан общества. Они применяются в деятельности всех организаций и коллективов, приобретая самые различные организационные формы. Научные категории методов убеждения, принуждения и поощрения отражают только общие возможности взаимоотношений по вертикали меж­ду теми, кто управляет, и теми, кто выступает в роли управляемых, т. е. они лишены конкретности в установ­лении поведения управляемых в определенных жизнен­ных условиях, не детализируют взаимоотношений между управляемыми, не определяют характера и содержания, а также результата складывающихся между ними отно­шений. В этом смысле рассуждения о методах убежде­ния, поощрения и принуждения представляют собой лишь общий, исходный материал для исследования орга­низационных способов воздействия на людей в сфере административно-правового регулирования. Указанные организационные способы характеризуются прежде всего тем, что они предусматривают определенных адресатов воздействия, типичные связи между ними и должные результаты их взаимоотношений.

Одной из наиболее действенных организационных форм использования общих способов воздействия на по­ведение людей является правовое регулирование, пред­ставляющее собой нормативное закрепление (регламен­тацию) государством общих, фактиче­ских способов организации членов общества. Приблизи­тельно так же понимает связь общих методов управле­ния с их правовым опосредованием Ю. М. Козлов. Он по­лагает, что методы управления, как правило, облекаются в правовую форму и суть «соотношения методов управ­ления и соответствующих форм состоит в том, что если метод отражает содержание управленческой деятельности, то форма есть способ выражения этого содержа­ния».

Применительно к правовому регулированию общие способы воздействия на поведение конкретизируются в такой научной категории, как способы (методы) административно-правового регулирования.

 Исследования способов административно-правового регулирования в юридической литературе обычно связываются с поис­ками классификационного основания, критерия научного построения системы права, когда наряду с предметом предлагается также учитывать значе­ние и так называемого метода административно-правового регулирования. Несмотря на то, что по данному вопросу отдельны­ми авторами высказаны интересные соображения, все же плодотворных результатов научного обосно­вания собственно метода или способа административно-правового регулирования в плане его самостоятельного значения и места в механизме воздействия права на общественные отно­шения пока еще не достигнуто. Это, прежде всего обна­ружилось в ходе дискуссии о системе права. В ходе дискуссии выявились существенные расхожде­ния в понимании самого метода административно-правового регулирования. С. И. Вильнянский по этому поводу справедливо отметил, что в само понятие «метод регулирования» вкладывается различный смысл и сторонники данного критерия не только по – разному понимают «метод регу­лирования», но и неясно представляют себе, что относит­ся к методу, а что – к предмету. Так, многие цивилисты одно и то же состояние относят либо к методу, либо к предмету регулирования. Например, такое качество гражданского права, как «равенство сторон», отдельные авторы относят к методу административно-правового регулирования, а другие – к предмету.

Как специфический способ, при помощи которого го­сударство на основе данной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение, понимают ме­тод административно-правового регулирования многие ученые – юристы.

Высказывания ученых – юристов позволяют составить общее представление о методе административно-правового регулирования как, во – первых, специфическом способе воздействия го­сударства на волю участников социальных связей, во – вторых, находящем закрепление (выражение) в дейст­вующих нормах права и, в – третьих, с помощью которого обеспечивается – нужное всему обществу упорядочение общественных отношений.

Следовательно, большинство авторов, рассуждавших о методе административно-правового регулирования как дополнительном классификационном критерии построения научной систе­мы права, вкладывают такой смысл в его определение, который дает больше оснований относить эту научную категорию к самостоятельной области научных исследо­ваний, а именно к области изучения различных способов воздействия права на общественные отношения.

Категория метода в том смысле, как это понимается большинством ученых, пожалуй, вообще неприемлема в качестве дополнительного классификационного основания для научного построения системы права. Представляет­ся, что только соображения С. С. Алексеева отвечают потребностям поиска дополнительного критерия в по­строении системы права. Он, например, справедливо пи­сал, что методы «административно-правового регулирования характеризу­ют одно из свойств предмета регулирования». В данном рассуждении обращается внимание па специфику обще­ственных отношений, которые вызывают необходимость нормативного регулирования, ибо в понимании С. С. Алексеева метод есть свойство предмета, т. е. опре­деленных общественных отношений. Отсюда вытекает, что особенности метода лежат в самих общественных от­ношениях, являются качеством этих отношений. Поиски именно такого рода специфических свойств обществен­ных отношений и облегчают решение задачи по установ­лению точных границ предмета административно-правового регулирования, который составляет объективную и единственную основу каждой отрасли права.

Следует отметить, что попытка исследовать метод регулирования в качестве самостоятельной категории, не ставя ее в зависимость от поисков классификационно­го основания в построении системы права, уже была пред­принята в нашей литературе. Например, Б. В. Шейндлин не связывал исследования метода регулирования с систе­мой права, а рассматривал его как самостоятельное пра­вовое явление. Он "вполне правильно отмечал, что метод административно-правового регулирования есть исключительно свойство самого права "как специфического регулятора общест­венных отношений, а не свойство регулируемых общест­венных отношений, что метод регулирования обусловлен не только свойствами регулируемых общественных отно­шений, но и принципами административно-правового регулирования, характерными для данной системы и определяемыми инте­ресами, потребностями, целенаправленной деятельно­стью государства, в конечном счете–материальными условиями господства.

Интересным является определение понятия метода – административно-правового регулирования, даваемое Б. В. Шейндлиным: «Метод административно-правового регулирования – это .основанный на принципах данной системы права способ воздействия государства посредством институтов права на определенные виды волевых, общественных отношений»[20].

.Правильно подчеркивая, что метод регулирования есть способ воздействия государства посредством опре­деленной совокупности норм права (институтов права), автор одновременно слишком расширяет правовую сферу выражения (объективизации) государством самого ме­тода регулирования.

Надо иметь в виду, что определяющей формой выра­жения точных государственных предписаний служит от­дельная норма права. Институт же права, представляю­щий собой совокупность норм, по – видимому, должен вы­ражать не один, а столько конкретных методов, сколько он объединяет норм права. Поэтому утверждение о том, что метод есть способ воздействия государства посредст­вом института права, нельзя признать удачным, оно

не помогает выявить непосредственное содержание и об­щее назначение метода административно-правового регулирования.

Поскольку еще не выработано единого понимания метода административно-правового регулирования и не выяснено, что кон­кретно скрывается за данным понятием, следует подчеркнуть, что методы (способы) административно-правового регулирования расположены в сфере научного управления и являются одним из важнейших компонен­тов в системе различных способов воздействия на волю членов общества. Они как бы «лежат» над фактически­ми общественными отношениями и оказывают влияние , на установление границ, направления и целей, волевых поступков субъектов в различных социальных связях. В таком плане под методом административно-правового регулирования сле­дует понимать своеобразный способ воздействия на об­щественные отношения с целью их урегулирования, ко­торый выражается в установлении с помощью нормы права определенного (возможного и должного) состоя­ния воли субъектов в их взаимоотношении друг с другом, а также относительно желаемых результатов их поведе­ния.[21]

При характеристике метода административно-правового регулирования совершенно необходимо указать его непосредственное назначение, т. е. какое качество он должен придать воле участников отношений. В нашей литературе при раскры­тии качества метода обычно отмечается, что он проявля­ется, например, либо в «автономности», либо в «соподчиненности» субъектов урегулированного правом отноше­ния.

«Автономность» и «соподчиненность» есть определен­ные состояния воли субъектов, выражающиеся в том, что их способность сознательно и целеустремленно руково­дить своими поступками имеет определенные рамки сво­боды поведения и не зависит от волн других, субъектов данного отношения, или эта способность руководить своими действиями ограничена, зависима от объективиро­ванной (выраженной вовне) воли других субъектов, и поэтому они должны определить свои поступки в преде­лах строго установленного порядка. Таким образом, ме­тод непосредственно призван организовать волю субъек­тов, определить ее состояние так, чтобы она соответство­вала интересам общества или определенного коллектива. Само же фактическое состояние волн субъектов может быть чрезвычайно различным в зависимости от разных обстоятельств. Например, в зависимости от положения субъектов в .процессе развития сложившегося (или складывающегося) между .ними общественного отноше­ния может, быть установлено различное состояние воли относительно конкретного способа возникновения их прав и обязанностей. Иногда права и обязанности субъ­ектов возникают только благодаря предварительному акту (решению) органа государства, а иногда из взаимного соглашения обеих сторон правоот­ношения (абсолютное большинство трудовых отношений возникает по взаимному соглашению работника и адми­нистрации учреждения, предприятия).

Существенной особенностью метода административно-правового регулирования в отличие, например, от таких общих способов воздействия, как принуждение, убеждение и поощрение, является то, что он характеризуется конкретностью нор­мативного предписания: с его помощью устанавливается не вообще состояние волн, а .такое, которое преследует наступление результата с определенным видом и опреде­ленной мерой объективированного поведения. Если, на­пример, с помощью метода устанавливается поощрение, то одновременно предусматривается вид поощрения – денежная премия, и мера поощрения.. Так же конкретизируется и угроза наказанием, где предусматри­вается вид наказания – лишение свободы и соответст­вующая мера – пять лет.

Метод административно-правового регулирования во всем механизме воздействия права является фактором, непосредственно упорядочивающим общественные отношения. Именно волевой момент поведения участников общественных от­ношений и представляет собой тот рецепторный отросток, через который непосредственно государственная воля переводится в плоскость упорядоченного общественно­го отношения и где участники достигают желаемого для общества результата административно-правового регулирования. Это еще раз подтверждает справедливость вывода о том, что право воздействует непосредственно не на общественные отношения и даже не на поведение участников данных отношений, а на волю сторон, их способность созна­тельно и целеустремленно руководить своим поведением, направить его к достижению нужного результата. В этом смысле категория метода административно-правового регулирования пред­ставляет собой непосредственно связующее звено между государственной волей – волей управляющего и индиви­дуальной волей – волей управляемых субъектов.

Конкретные методы административно-правового регулирования по­лучают свое выражение в нормах права. Государство, фиксируя в норме права определен­ный вариант поведения участников урегулированного общественного отношения, одновременно предусматри­вает, какое состояние воли должно быть избрано для ор­ганизации взаимоотношений сторон и достижения ре­зультата административно-правового регулирования. Причем, разумеется, само содержание метода, как правило, не формулируется четко. Представление о методе, заключенном в норме, можно получить только при анализе всех структурных ча­стей нормы права и специфики субъектного состава, пове­дение которого норма права должна урегулировать. Ука­зание на используемый государством метод регулирова­ния содержится не во всех структурных частях нормы, а только в диспозиции и санкции. В гипотезе есть лишь указание на фактические обстоятельства, при наличии которых должна исполняться или применяться данная норма права. Поэтому гипотеза служит тем объективным основанием, которое оказывает, определяющее влияние на выбор государством конкретных методов, заключаемых в. данной норме права, так как от характера обстоя­тельств и содержания общественных отношений прежде всего зависит способ организации воли участников этих отношений..

Многообразие методов находит отражение в диспо­зициях норм права, где формулируется само правило поведения. В том, как описывается, формулируется в диспозиции правило поведения, и обнаруживается кон­кретный метод регулирования, т. е. определенное состояние воли сторон, предусматриваемое нормой права. При­чем отдельные разновидности гипотез более или менее четко обнаруживают метод регулирования, в других же гипотезах выявить конкретный метод регулирования зна­чительно сложнее. Например, в диспозициях запрети­тельных, поощрительных и рекомендательных норм пра­ва .метод регулирования выступает вполне четко: это или конкретный запрет совершать указанный поступок, и тогда состояние воли субъекта выражается в том, что он сознательно воздерживается от запрещенного поступка; или указание поощрения в случае выбора субъектом луч­шего варианта поведения, и тогда состояние воли субъ­екта выражается в том, что он озабочен поиском наи­более благоприятных условий, способствующих соверше­нию поощряемого поступка.

Сложнее обнаружить метод административно-правового регулирования в нормах права, содержащих в диспозиции дозволение. В таких диспозициях обычно заключены такие методы, как «автономность» состояния воли субъектов, «соподчиненность», «равенство» и т. д. Причем качества указан­ных. методов проявляются в самом характере диспози­ции. Например, в абсолютно – определенной диспозиции, когда точно указаны права и обязанности, несом­ненно, заключен метод «императивности». Он выражает­ся в таком состоянии воли субъектов, когда оно точно очерчено и не допускается никаких отклонений. В отно­сительно – определенных, диспозициях указание на права и обязанности обычно сопровождается возможностью для сторон самим уточнить права и обязанности в каж­дом конкретном случае. Это свидетельствует о наличии в данной норме метода «автономности», т. е. относитель­но свободного состояния воли субъектов в определении характера взаимоотношений между ними и выбора пу­тей достижения желаемого результата.

Намного выпуклее обнаруживаются методы административно-правового регулирования в санкциях норм права, содержащих указания на угрозу наступления невыгодных (неблаго­приятных) последствий в случае нарушения предписа­ния, сформулированного в диспозиции. Это объясняется тем, что методы, содержащиеся в санкциях, имеют глав­ным образом принудительный характер и представляют собой установленное состояние воли, значительно ущем­ляющее свободу субъектов, причиняющее им определенные лишения благ, либо уже находящихся в распоряже­нии данных субъектов, либо ожидаемых ими. К таким методам, например, относятся различные меры уголовно­го наказания, возмещение материального ущерба, меры административного и дисциплинарного взыскания, приз­нание недействительными тех актов субъектов, которые были направлены на достижение определенных юриди­ческих результатов и т. д.

Следует обратить внимание на то, что в каждой норме права можно выявить не один, а несколько мето­дов и, прежде всего, в таких ее частях, как диспозиция и санкция. Однако по своему характеру методы регулиро­вания, заключенные в диспозиции и санкции, отличают­ся друг от друга своим непосредственным назначением. Поскольку включение определенных методов регулиро­вания в диспозицию нормы права преследует цель до­биться положительного результата, постольку и сами методы носят непосредственно – позитивный характер и приводятся, в действие всегда в нормальных условиях жизни. Масштаб их использования практически не огра­ничен в пределах сферы административно-правового регулирования, они выступают в качестве привычного явления и не вызы­вают ощутимой реакции со стороны людей, т. е. в определенной, степени остаются незамеченными. Наобо­рот, методы регулирования, включенные в санкции норм права, рассчитаны на использование только в исключительных случаях, т. е. когда налицо возможность нару­шения или реальный факт нарушения установленного порядка. Поэтому указанные методы преследуют в пер­вую очередь цель вытеснить из общего обихода такие поступки, которые несовместимы с интересами общества. В этом смысле они имеют негативный и эвентуальный характер, а масштаб их использования ограничен сфе­рой возникающих в обществе юридических эксцессов, что делает эти методы весьма ощутимыми.

Приведенные соображения о том, что методы административно-правового регулирования главным образом заключены в нор­мах права, подтверждают лишний раз ту мысль, что они являются достоянием самого права, а не регулируемых правом общественных отношений. Следовательно, не­посредственным объектом при исследовании различных методов административно-правового регулирования служат нормы права. Итак, методы административно-правового регулирования весьма разнообразны. Однако они находятся в определенной системе и поэтому поддаются классифика­ции в зависимости от избранного классификационного основания. Как и многие другие явления, классификацию методов можно проводить с точки зрения наиболее об­щих, частных и конкретных оснований.

Для анализа специального правового аспекта науч­ного управления обществом методы административно-правового регулирования следует классифицировать прежде всего с позиций общего основания, которое подчеркивало бы раз­личное место, методов в механизме административно-правового регулирования. Совокупность методов административно-правового регулирования, используемых для упорядочения «организуемых» общест­венных отношений, складывающихся в самых различных областях жизни, можно условно назвать методами материально – правового характера. В группу методов административно-правового регулирования, используемых в сфере управления для упорядочения своеобразных организационных отно­шений, назовем методами процессуально – правового ха­рактера. Эти группы методов можно обнаружить в нор­мах материального и процессуального права.

Наиболее важными с точки зрения воздействия на пове­дение участников отношений и преследуемого результа­та являются методы материально – правового характера. Они охватывают самую обширную область отношений, направлены на достижение результатов развития всего общества в целом и потому имеют, определяющее значение по отношению к методам процессуального характера.

Частная классификация методов материального ха­рактера возможна, например, в зависимости от такого основания, как функции административно-правового регулирования (ина­че – социальное назначение), т. е. от таких обстоятельств, которые непосредственно определяют содержание конк­ретных групп методов административно-правового регулирования.

Для административно-правового регулирования в обществе характерны три основные функции: две позитивного порядка – статическая и ди­намическая, и одна негативная. Каждая из них может быть избрана основанием для объединения методов материально – правового характера в соответствующие груп­пы:

а) методы, гарантирующие устойчивость общественных отношений;

б) методы стимулирующего назначения;

в) методы принудительного воздействия.

Государство с помощью права ставит цель упорядочить часто повторяющиеся варианты поведения людей в различных сферах жизни и соответ­ствующие интересам поступательного развития общест­ва. Такая направленность административно-правового регулирования призвана создать устойчивость и известную определен­ность в общественных отношениях. Поэтому нормы права, предназначенные осуществлять данное направление, объединяют в себе главным обра­зом методы, гарантирующие устойчивость воли субъек­тов в реализации установленных нормативных предпи­саний и в достижении так называемого юридического результата (эффекта). Такого рода методы присущи, в частности, нормам административного, финансового, гражданского и ряда других отраслей права, где в качестве субъектов выступают как от­дельные граждане, так и государственные органы и об­щественные организации. К данной категории методов относятся, например, «автономность», «соподчиненность», «плановость» и т. д.

Посредством административно-правового регулирования не только закрепляются часто повторяющиеся общественные отно­шения. Для права характерна и та­кая функция регулирования, как способствование изме­нению, и совершенствованию существующих отношений, а также возникновению новых общественных отношений, для которых созрели объективные предпосылки.

Названная функция административно-правового регулирования вызы­вает к жизни и специальные методы регулирования сти­мулирующего свойства, непосредственное назначение которых сводится к тому, чтобы побуждать волевые поступки отдельных членов или коллективов общества, отвечающие новым общественным отношениям. Частны­ми разновидностями методов стимулирующего свойства служат, например, рекомендательный и поощрительный методы.

Сущность рекомендательного метода состоит в том, что в нормативных предписаниях содержится, совет без прямой обязывающей регламентации относительно же­лаемого поведения, следование которому позволит наи­более эффективно достигнуть результата, выгодного конкретному коллективу или всему обществу. Кроме то­го, рекомендательный метод, как правило, предполагает установление определенных условии поддержки, обеспе­чивающих реализацию избранного поведения.

Особенность рекомендательного метода состоит в том, что, предписывая субъектам определенное поведение, он одновременно предоставляет им право самостоятельно решать вопрос об объеме, форме и путях реализации этого поведения. В связи с этим П. Е. Недбайло отмечает, что в одних случаях рекомендация пре­доставляет право субъектам выбирать то или иное ре­шение, в других – обязывает принять определенное ре­шение, но позволяет конкретизировать положение нормы исходя из реальных возможностей данного субъекта.[22]

Несомненно, стимулирующим свойством обладает и поощрительный метод, устанавливающий такое состоя­ние воли субъекта, при котором последний свободен вы­бирать предписываемое улучшенное поведение с расче­том получить определенные льготы, – блага в случае дос­тижения предполагаемого результата. Особенность по­ощрительного метода заключается в том, что в нормах права содержатся указания на определенный вариант поведения, следование которому желательно для всего общества, но не обязательно для каждого отдельного субъекта. Однако выбор такого поведения подкрепляется обещанием наделить субъекта благами сверх общепринятых норм.

Поощрительный метод выражается в разнообразных поощрительных нормах и особенно широко применяется при регулировании трудовых отношений. Конкретное воплощение поощрительный метод находит в установле­нии разнообразных поощрительных мер материального и морального характера.

Рекомендательный и поощрительный методы, имея об­щее назначение стимулировать совершенствование, улучшение общественных отношений, отличаются не­посредственным характером определения состояния во­ли субъектов. Если рекомендация, формулируя совет от­носительно желаемого правила, указывает лишь на то, что избранный вариант поведения сам по себе сулит оп­ределенные преимущества по сравнению с обыденным, то поощрение наряду с указанием желаемого поведения устанавливает определенные блага в качестве вознаграждения за выбранное улучшенное поведение и достиг­нутый результат. Поэтому поощрительный метод характеризуется большей определенностью состояния воли субъектов, чем это имеет место в рекомендациях.

 Важной функцией административно-правового регулирования является вытеснение определенных общественных отношений. Указанная функция выражается главным образом в том, что в нормах права устанавливаются запреты отдельных поступков, с указа­нием невыгодных последствий, которые могут наступить в случае нарушения запрета. Осуществлению данной функции способствуют особые методы регулирования – способы принудительного воздействия. Их сущность состоит в том, что они содержат угрозу наступления не­выгодных последствий в результате неправомерного поведения. Тем самым вызывается такое состояние воли субъектов, при котором последние осознают необходи­мость соблюдения установленного порядка и воздержи­ваются от его нарушения, чтобы не вызвать осуждения общества, коллектива. В таком случае способы принуди­тельного воздействия выступают в качестве превентив­ного средства воздействия.

Когда же запрет не соблюден и предписание наруше­но, способы принудительного воздействия выражаются в причинении нарушителю определенных лишений, которые вызывают переживания виновного, побуждают, его к критической оценке своего поведения, к выводам на будущее. Здесь способы принудительного воздействия выступают в качестве реального средства установления должного состояния воли того субъекта, который само­стоятельно не желает подчиниться установленному по­рядку и получает со стороны общества соответствующее возмездие, испытывая на себе справедливую кару.

В целом способы принудительного воздействия как превентивного, так и реального характера рассчитаны на то, чтобы направить волю субъектов в соответствие с интересами общества, коллектива, хотя самостоятель­но данные субъекты желают вести себя иначе, вопреки установленному правопорядку.

Способы принудительного воздействия разнообразны по своей природе и конкретному назначению. – Право исходя из характера и степени опасности право­нарушений предусматривает следующие виды способов .принуждения: уголовное наказание, административные, дисциплинарные и имущественные, взыскания, а также меры общественного воздействия. Каждая из указанных разновидностей имеет свои специальные подразделения. Например, каждая статья Особенной части Уголовного кодекса РФ предусматривает наряду с видом наказания также и его определенную меру. Соответствующие подразделения имеют и всевозможные меры административного, дисциплинарного и имущественного взысканий.

Приведенная выше классификация способов административно-правового регулирования так называемого материального харак­тера не претендует на исчерпывающую полноту. Можно найти другие классификационные основания и сгруппи­ровать методы по – иному. Кроме того, нельзя считать полным и весь объем указанных способов административно-правового регулирования.

 Методы процессуального характера используются главным образом при применении норм материального права. К методам процессуального характера следует отнести также и методы, используемые в сфере правотворчества. Специфика методов процессуального характера заключается в том, что они в качестве своего непосредственного объекта имеют во­лю особых субъектов, таких, которые обладают офи­циальными полномочиями создавать и применять в той или иной сфере государственной деятельности нормы права.

В своем подавляющем большинстве – эта группа мето­дов заключается соответствующих нормах процессуаль­ного права. Методы процессуального характера весьма разнообразны и могут быть классифицированы по раз­ным основаниям. Например, в качестве классификацион­ного основания можно взять структуру административно-правового регулирования, т. е. систему организационно – правовых форм деятельности органов государства. Данное основание позволяет различать методы правотворчества и методы правоприменения.

Методы правотворчества используются в деятель­ности органов государства и отдельных должностных лиц по установлению норм права. Назна­чение этих методов сводится к тому, чтобы установить определенное состояние воли субъектов, на которых возложены функции непосредственного правообразования. К методам правотворчества можно отнести такие методы, как субординация, делегация, санкционирование, каждый из которых имеет свою природу и назначение. Например, метод субординации выражается в установ­лении такого состояния воли правотворящих субъектов, при котором один из них обязывается конституционными нормами всегда руководствоваться в своей деятельности по правотворчеству общими нормативными предписания­ми, установленными другим субъектом – вышестоящим органом.

Метод санкционирования выражается, например, в том, что отдельные правотворящие органы в силу своей правовой природы обязываются окончательно определить юридическую силу норм, принимаемых подотчетными органами.

Методы правоприменения более разнообразны и раз­личаются в зависимости от того, в какой конкретной организационно – правовой форме деятельности они используются. Например, при регулировании правонаделительной деятельности широко применяются такие методы как визирование, утверждение, согласование. Например, расчет по заработной плате бухгалтерия предприятия не может произвести без соответствующего утверждения расчетов руководителем данного предприятия.

Своеобразные методы административно-правового регулирования ис­пользуются при регламентировании правоохранительной деятельности. Например, в стадии предварительного расследования при регулировании взаимоотношений следователя и прокурора используется метод предвари­тельного санкционирования (следователь не может про­извести обыск без санкции прокурора), метод утвержде­ния (обвинительное заключение следователя по делу может быть передано в суд только после утверждения его прокурором) и т. д. При регулировании взаимоотно­шений между следователем, с одной стороны, и свидете­лем, экспертом – с другой, используется, например, ме­тод предупреждения об ответственности за ложные по­казания, заключение и т. Д. Особой природой и содержа­нием отличаются методы остальных организационных форм правоохраны–надзорной, правообеспечительной, реализации мер государственного принуждения.[23]