Модернизация системы органов государственного управления на современном этапе

2.2 Модернизация системы органов государственного управления на современном этапе

Последние годы на законодательном уровне предпринимаются серьезные меры по модернизации системы государственной власти Российской Федерации. Так, в 2004–2005 гг. были приняты важные решения по проведению административной реформы в Российской Федерации. В результате реализации начального этапа административной реформы к 2006 г. созданы необходимые предпосылки для последующей комплексной модернизации системы государственного управления в России.

Как отмечается в Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006–2008 гг., утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г., за прошедшие 2004–2005 гг. были проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, а также приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.

Особое внимание в ходе рассматриваемого этапа административной реформы было уделено формированию нормативно-правовой базы по вопросам функционирования органов исполнительной власти как на федеральном, так и региональном уровнях.

В этом контексте в целях обеспечения единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, повышения роли и ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации при формировании высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 2004–2005 гг. были приняты такие новые законодательные акты, как Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также Указ Президента Российской Федерации "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации".

Принятие этих законов предусматривает проведение масштабной реформы, имеющей важнейшее значение для выбора пути дальнейшего развития федерализма в России, в связи с изменением способа наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусматривается, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) наделяется по представлению Президента Российской Федерации соответствующими полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

По вопросу принятых изменений можно отметить следующее. С одной стороны, Федеральный закон не содержит прямых юридико-технических противоречий с Конституцией Российской Федерации. Известно, что прямая выборность глав исполнительной власти нигде в Конституции России не прописана. В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции России система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Согласно положениям ст. 3 Конституции России носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Однако это положение формально не нарушается процедурой опосредованного наделения властью высшего должностного лица субъекта Федерации, поскольку Президент России является выборным лицом и принцип непосредственности власти народа осуществляется в рассматриваемом случае через него.

В ст. 5 Конституции России сказано, что федеративное устройство Российской Федерации основано, в том числе, и на единстве системы государственной власти.

С другой стороны, к основам конституционного строя относятся принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также норма ч. 2 ст. 11, согласно которой государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции, единая система исполнительной власти в Российской Федерации образуется только в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, установленных соответственно статьями 71 и 72 Конституции России. Таким образом, в случае назначения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации Президентом России, а также в случае роспуска законодательного органа субъекта Федерации в ситуации последовательного (двукратного или трехкратного) отклонения предложенной кандидатуры органом законодательной власти субъекта Федерации возможно нарушение принципа разграничения предметов ведения и полномочий между субъектом Федерации и федеральным центром.

Также следует отметить, что статьи 83 и 84 Конституции России дают закрытый перечень полномочий Президента Российской Федерации в сфере кадровой политики, назначения выборов, референдумов и роспуска Государственной Думы. Рассматриваемый Закон отличается тем, что прямо наделяет Президента России властными полномочиями по формированию органов государственной власти субъектов Федерации.

Проблема избрания главы субъекта Российской Федерации законодательным органом субъекта Федерации в 1996 г. уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда России по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края. Тогда Конституционный Суд России отметил, что Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав субъектов Федерации. Однако она предусматривает в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции России, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции России, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку, как уже отмечалось выше, федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные, а избираемость главы государства – Президента Российской Федерации – прямо закреплена положениями ст. 81 Конституции России.

Кроме того, в упомянутом Постановлении Конституционного Суда России от 18 января 1996 г. указано, что избрание высших должностных лиц субъектов Российской Федерации законодательными органами субъектов Федерации ставит исполнительную власть в подчинение законодательной, что нарушает принцип разделения властей и противоречит закрепленному в ч. 2 ст. 77 Конституции России принципу единства системы исполнительной власти.

В ряде постановлений Конституционный Суд России сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта Федерации могут быть предусмотрены положения об участии законодательного органа в назначении на должности заместителей главы субъекта Российской Федерации и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Но при этом за законодательным органом субъекта не было признано право участвовать в назначении главы субъекта Российской Федерации.

Необходимость избрания глав субъектов Российской Федерации непосредственно населением отражается в ч. 2 ст. 95 Конституции России, согласно которой в Совет Федерации Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации – от представительного и исполнительного органа субфедеральной государственной власти. После принятия Закона, при ныне действующей системе формирования Совета Федерации, такое раздельное представительство становится бессмысленным (так как в формировании исполнительного органа будет прямо участвовать субфедеральный представительный орган). Кроме того, представитель исполнительного органа субъекта Российской Федерации перестает представлять в федеральном парламенте свой субъект Федерации: получая свои полномочия не от народа и не от избранного им лица, он способен представлять лишь лицо, назначенное Президентом России. Таким образом, Президент Российской Федерации получает полномочие определять половину состава одной из палат Федерального Собрания России, что явно не согласуется с принципом разделения властей.

В конце 2005 г. Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил конституционность вышеназванных законодательных норм.

Федеральным законом "О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "О политических партиях"" установлено, что политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов, вправе инициировать рассмотрение указанным органом предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Если по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации списки кандидатов двух и более политических партий получили наибольшее и при этом равное число депутатских мандатов, каждая из таких политических партий вправе инициировать рассмотрение этим органом предложения по кандидатуре главы субъекта Федерации.

При этом если по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, назначенных до 6 августа 2005 г., наибольшее число депутатских мандатов получил список кандидатов, выдвинутый избирательным блоком, право инициировать рассмотрение предложения по кандидатуре главы региона принадлежит политическим партиям, входившим в такой избирательный блок. При этом политические партии выдвигают совместное предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, предусмотренном уставами этих политических партий.

Политическая партия в порядке, предусмотренном ее уставом, может предоставить право инициировать рассмотрение вышеназванного вопроса своим региональным отделениям.

Предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, оформляется соответствующим решением указанного органа и направляется в установленном порядке Президенту Российской Федерации.

Также необходимо отметить, что если в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" право инициировать рассмотрение предложения по кандидатуре главы субъекта Федерации принадлежит более чем одной политической партии, самостоятельно участвовавшей в соответствующих выборах, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривается предложение каждой политической партии. В этом случае Президенту Российской Федерации направляется предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), поддержанное наибольшим числом голосов депутатов, которое должно быть не менее чем большинство голосов от числа избранных депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае, если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) рассматривается на совместном заседании палат. Указанное предложение политической партии направляется в установленном порядке Президенту Российской Федерации, если оно поддержано большинством голосов от числа избранных депутатов каждой из палат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, на практике реализована идея о политически ответственном законодательном (представительном) органе государственной власти, хотя бы на уровне субъектов Федерации. Все вышеперечисленное позволяет констатировать, что практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть предполагаемых мероприятий административной реформы. По целому ряду приоритетных направлений работа вообще не начата. Прежде всего, это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях.

В основном административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов. Региональные власти заняли выжидательную позицию, наблюдая за тем, к чему приведут преобразования на федеральном уровне. Однако очевидно, что проведение административной реформы невозможно без оптимизации системы органов исполнительной власти на субфедеральном уровне.

В связи с этим требуется скорейшее начало работы по оптимизации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В рамках этого процесса необходимо начать реализацию программ проведения административной реформы в субъектах Российской Федерации. При этом необходимо разработать проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на систематизацию и оптимизацию функций региональных органов власти. На субфедеральном уровне следует реализовать мероприятия, аналогичные проведенным на федеральном уровне (анализ функций органов исполнительной власти на предмет их избыточности и дублирования; внесение в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации изменений ликвидирующих избыточные и дублирующие функции; внедрение механизмов, препятствующих появлению новых избыточных функций). Кроме того, следует постоянно контролировать оптимальный состав функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При этом, как и на федеральном уровне, нужно начать внедрять процедуру управления по результатам, обеспечить широкое внедрение успешного опыта государственного управления на региональном уровне.

Заключение

В заключение исследования вопроса необходимо отметить следующее.

Конституция РФ 1993 года ознаменовала принципиально новый подход и трактовку характера государственной власти, ее главное теоретико-правовое основание: принцип разделения властей и создания в связи с этим самостоятельных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

С 1992 года, после заключения Федеративного договора, Российская Федерация развивается как по-настоящему федеративное государство. В связи с этим Конституция РФ 1993 года четко разграничивает федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, формируемые ими самостоятельно на принципах, закрепленных в федеральном законодательстве.

Исполнительная власть в субъектах РФ занимает ведущее место в системе органов государственной власти, она наделяется широкими полномочиями и регламентируется более подробно, чем исполнительная власть в Конституции РФ. И хотя в конституциях и уставах субъектов РФ главы об этой ветви власти иногда следуют после глав о законодательной власти, исполнительная власть, неразрывно связанная с полномочиями главы государства, далеко не ограничивается отведенной ей ролью только исполнителя законов и по своему политическому весу превосходит законодательную власть.

Последние нормативно-правовые акты, посвященные вопросам реформирования исполнительной власти в Российской Федерации и направленные на дальнейшую оптимизацию ее системы и структуры, должны стать серьезной основой для дальнейшей работы по проведению эффективной административной реформы в России.

Российский опыт последних десяти лет наглядно показывает: чтобы достичь целей государственной политики, недостаточно их сформулировать, обеспечить правовую базу и разработать план действий. Необходимо организовать выполнение этих планов, постоянный контроль за их реализацией, а при необходимости – корректировку. Зачастую даже правильные концептуальные решения не выдерживают бремени их практической реализации.

Административная реформа в России является одним из важнейших условий ускорения социально-экономического развития страны. Основным препятствием на пути экономических реформ признана недостаточная эффективность государственного аппарата, множественность его полномочий и несоответствие их качеству власти. Приоритетными задачами развития государственного управления являются сокращение функций, осуществляемых государственными органами; оптимизация структуры органов исполнительной власти; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан.

В рамках административной реформы особое внимание должно быть уделено оптимизации функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Не будет большим откровением утверждение, что одним из важнейших условий эффективной реализации компетенции субъекта Федерации является грамотное структурирование всей системы исполнительной власти региона, включая отраслевые и функциональные органы исполнительной власти. Недаром и на федеральном уровне так много внимания уделяется административной реформе.

В субъектах Российской Федерации также следует реализовать мероприятия, аналогичные проведенным на федеральном уровне (анализ функций органов исполнительной власти на предмет избыточности и дублирования этих функций, внесения в нормативные правовые акты субъектов Федерации изменений, ликвидирующих избыточные и дублирующие функции, внедрение механизмов, препятствующих появлению новых избыточных функций).

Анализ регионального законодательства по вопросам закрепления структуры и полномочий органов исполнительной власти Тюменской области и ЯНАО показал, что структура органов исполнительной власти соответствует Федеральному закону от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. на 09.02.2009 г.) и детально регламентирована Уставом Тюменской области 1995.

Органы исполнительной власти Тюменской области успешно функционируют. "Высокие достижения" были отмечены Председателем Правительства РФ В. Путиным на заседании 13.11.2008 г. по вопросам эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов.

Список использованных источников и литературы

1.Источники

1.Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. – 1993. – 25 декабря.

2.Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. на 09.02.2009 г.) // СЗ РФ от 18.10.1999. № 42 ст. 5005.

3.Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 1603 (ред. от 29 июня 2005 г.) "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 52. – Ч. 2. – Ст. 5427.

4.Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 (с изм. от 28.04.2008 г.) "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ от 02.07.2007. № 27 ст. 3256.

5.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г. // Рос. Газ. 2004.27 мая.

6.Устав Тюменской области от 30 июня 1995 г. N 6 // Тюменская правда от 4 августа 1995 г., N 146.

2.Специальная литература

1.Авакьян С. А., Богданова Н. А. Конституционное законодательство субъектов РФ. М, 1999 г.

2.Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 2007.

3.Глигич-Золотарева М.В. На пути к "демократическому централизму"? // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 167 - 169.

4.Горшкова Н. Г. Система права субъектов Российской Федерации: проблемы становления и развития (Межрегиональная научно-практическая конференция) // Государство и право. 2003. № 7. С. 104.

5.Государственное право Российской Федерации. / Под ред. Кутафина О. Е. М, 2003 г.

6.Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск, 2004. С. 161 - 162.

7.Ишеков К. А. Особенности конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 227.

8.Комментарий к Конституции Российской Федерации – М: Издательство ВЕК, 1994.

9.Конституционное право Российской Федерации. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н; М, 1998 г.

10.Макосейчук Т. М. Роль Закона об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации в создании системы органов исполнительной власти // Правоведение. 2001. № 6. С. 31.

11.Нудненко Л. А. К вопросу об укреплении вертикали исполнительной власти Российской Федерации // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 208.

12.Пикулькин А. Б. Система государственного управления. - М., 2007.

13.Полянов С. К. Субъект РФ. Правовое положение и полномочия. Полянов. М, 2001 г.

14.Резниченко Л. Ю. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов исполнительной власти субъектов РФ". Каким должен быть предмет его регулирования с позиций Конституции РФ? // Сибирский юридический вестник. 2000. № 2. С. 68.

15.Смирнов Я. Ю. Конституционные основы вертикального разделения властей: опыт сравнительно-правового анализа // Юридический аналитический журнал. 2005. № 1-2(13-14). С. 48.

16.Собянин С. С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. - М.: Норма, 2006, № 10. С. 3-11.

17.Сурков Д. Л. Проблемы реализации общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2000. № 1(1). С. 15.

18.Тихомиров Ю. А. Государственное управление. Модели и реальность // Право и экономика. 2006. № 4. С. 4.

19.Хабриева Т. Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. № 11. С. 6 - 7.

20.Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В., Елеонский В. О., Сивицкий В. А., Чертков А.Н. Концепции развития законодательства в области федеративных отношений // Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 157 - 158.

21.Чиркин В. Е. Конституционное право России. М., 2007. С. 412 - 414.

Ресурсы сети Интернет:

1.http://adm.yanao.ru.

2.Официальный сайт органов Тюменской области http://www.admtyumen.ru/.

3.http://www.adm.yanao.ru.