Действующий порядок формирования и полномочия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

2.3 Действующий порядок формирования и полномочия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[4] в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательно (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Член Совета Федерации – представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем.

Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры для избрания представителя в Совет Федерации.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации об избрании представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением этого органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации – совместным постановление обеих палат.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти Российской Федерации вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Решения об избрании (о назначении) членов Совета Федерации направляются в Совет Федерации принявшими их органами государственной власти субъектов Российской Федерации не позднее пяти дней после вступления в силу этих решений.

Избрание (назначение) всех членов Совета Федерации согласно этому закону завершилось 1 января 2002 года.

Члены Совета Федерации – представители по должности от субъектов Российской Федерации в Совете Федерации продолжали исполнять свои полномочия после вступления в силу решений об избрании (о назначении) членов Совета Федерации – представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации относятся следующие вопросы:

а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

д) назначение выборов Президента Российской Федерации;

е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

ж)рассмотрение вопросов внешней политики и межпарламентского сотрудничества;

з) проведение консультаций по вопросам о назначении и об отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;

и) рассмотрение проектов договоров между органами государст­венной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полно­мочий;

к) рассмотрение и принятие обращения Совета Федерации в Конституционный Суд РФ;

л) принятие Регламента и внесение в него изменений и дополне­ний.

Однако этот перечень полномочий Совета Федерации не являет­ся исчерпывающим. Сама Конституция РФ относит к полномочиям Совета Федерации и другие: одобрение федеральных законов, при­нятых Государственной Думой (ч. 4 ст. 105); принятие вместе с Госу­дарственной Думой федеральных конституционных законов (ст. 108); принятие регламента Совета Федерации и решение вопросов внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101) и др.

Кроме Конституции РФ ряд федеральных законов наделил Совет Федерации полномочиями, которые прямо не предусмотрены в Кон­ституции РФ. Так, в ст. 14 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О про­куратуре РФ» установлено, что, кроме Генерального прокурора РФ (как это предусмотрено п. «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ), его первый за­меститель и заместители назначаются на должность и освобождают­ся от должности Советом Федерации[5]. Согласно п. «г» ст. 102 Кон­ституции РФ Совет Федерации решает вопрос о возможности исполь­зования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» допол­нил это полномочие Совета Федерации правом утверждать указы Президента РФ о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению (п. 3 ч. 1 ст. 5)[6].

В соответствии с ч.5 ст. 101 Конституции Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации»[7].

Совет Федерации назначает на должность судей Экономического Суда Содружества Независимых Государств. В соответствии со ст. 7 Положения об Экономическом Суде Содружества Независимых Государств, утвержденного Соглашением о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств 6 июля 1992г., судьи Экономического Суда назначаются в порядке, установленном для назначения судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Совет Федерации рассматривает предложения Президента Российской Федерации и готовит заключение о назначении или отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Порядок деятельности Совета Федерации, его органов и должностных лиц определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации, принятым Советом Федерации, и решениями Совета Федерации.

Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей (ч.1 ст.101. Конституции Российской Федерации), которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты (ч.2 ст.101 Конституции Российской Федерации).

Совет Федерации образует комитеты и комиссии, проводят парламентские слушания по вопросам своего ведения (ч.3 ст.101. Конституции Российской Федерации).

В Совете Федерации не допускается формирование фракций, парламентских объединений.

Для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его постоянным функционированием, образуется Совет палаты, являющийся постоянно действующим коллегиальным органом Совета Федерации.

В его состав входят Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и комиссий Совета Федерации и Комиссии по регламенту и парламентским процедурам.

Заседания Совета Федерации проводятся открыто. По решению Совета Федерации, палата может проводить закрытые заседания.

Президент РФ, полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации, Председатель Правительства РФ и члены Правительства РФ, Председатель Конституционного Суда РФ и члены Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ и члены Верховного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты. Другие лица могут присутствовать на закрытых заседаниях палаты только специальному приглашению, выдаваемому за подписью Председателя Совета Федерации или Руководителя Аппарата Совета Федерации.

Совет Федерации собирается на весеннюю сессию (с 25 января по 15 июля) и осеннюю сессию (с 16 сентября по 31 декабря).

Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседание Совета Федерации проводится в один день или в течение нескольких дней в подряд. Членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до десяти дней для работы в субъектах РФ, представителями от которых они являются, без учета времени, затраченного на проезд в субъект РФ и обратно. Заседания Совета Федерации проводятся в городе Москве. В зале заседаний Совета Федерации помещаются Государственный флаг РФ и Государственный герб РФ. При открытии и закрытии каждого заседания Совета Федерации исполняется Государственный гимн РФ.

Каждому члену Совета Федерации отводится в зале заседаний Совета Федерации постоянное место, оформленное табличкой с указанием его фамилии, инициалов, субъекта РФ, который он представляет, а также оборудованное необходимыми для работы электронными и техническими средствами.

Для Председателя Совета Федерации и его заместителей в зале заседаний Совета Федерации отводятся специальные места, обору­дованные средствами для ведения заседания палаты. Кроме того, специальные места отводятся и для представителей органов госу­дарственной власти.

Заседания Совета Федерации проводятся открыто, на гласной основе и освещаются средствами массовой информации. Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, председательствующим на заседании палаты, комитетом, комиссией Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее 25 человек.

На каждое заседание Совета Федерации Председателем Совета Федерации формируется проект повестки дня этого заседания. Повестка представляет собой перечень вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседании палаты, с указанием очередности их рассмотрения, комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение каждого вопроса, докладчиков (содокладчиков) по каждому вопросу, а также иных сведений, устанавливаемых Советом палаты.

Заседание Совета Федерации начинается с поименной регистрации членов Совета Федерации. Регистрация членов Совета Федерации, присутствующих на заседании палаты, проводится перед началом каждого утреннего и вечернего заседания, а также перед началом закрытого заседания палаты. Оно считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов Совета Федерации.

На заседаниях Совета Федерации предусматриваются следую­щие основные виды выступлений: доклад; содоклад; заключитель­ное слово по обсуждаемому вопросу; выступление кандидата на вы­борную (назначаемую) должность; выступление в прениях; выступ­ление по обсуждаемой кандидатуре; выступление по мотивам голосования; выступление по порядку ведения заседания; предложение; справка; информация; заявление; обращение.

На заседании Совета Федерации ведутся протокол и стенограмма. Протокол подписывается председательствующим на заседании, а стенограмма открытого заседания подлежит опубликованию в Бюллетене заседания Совета Федерации Федерального Собрания РФ и Стенографическом отчете заседания Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

В конце каждого заседания палаты оглашаются предложения,

заявления, обращения, информирования, дачи справок.

Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием. Голосование считается состоявшимся, если число членов Совета Федерации, присутствующих на заседании палаты, не меньше числа членов Совета Федерации, необходимого для принятия решения. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации.

Эти решения оформляются постановлениями Совета Федера­ции (решения по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами) или выписками из протокола заседания (решения по вопросам организации внутренней деятельности палаты).

Результаты голосования по всем вопросам вносятся в протокол и включаются в стенограмму заседания Совета Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации по вопросам своего ведения проводит парламентские слушания. По решению Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитетов, комиссий Совета Федерации в Совете Федерации могут проводиться «круглые столы» и иные мероприятия, связанные с законодательной деятельностью Совета Федерации. Кроме того, в Совете Федерации могут проводиться пресс-конференции Председателя Совета Федерации и его заместителей; могут создаваться рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, других государствен­ных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты РФ; экспертные советы на общественных началах; консультатив­ные советы из числа членов Совета Федерации.

Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов палаты. Общее число членов Совета Федерации – 178 человек. Члены Совета Федерации обязаны присутствовать на его заседаниях.

Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации подлежат послания и обращения Президента РФ; поправки к гл. 3-8 Конституции РФ, проекты федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, федеральные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации; проекты постановлений Совета Федерации по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ (ч.1 ст. 102); предложения о пересмотре положений гл.1, 2, и 9 Конституции РФ; предложения о направлении запросов в Конституционный Суд РФ, федеральные законы, принятые Государственной Думой, по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации.

Также к совместному ведению Государственной Думы и Совета Федерации относится реализация процедуры отрешения от должности Президента Российской Федерации (ст.93 Конституции Российской Федерации).

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106 Конституции Российской Федерации) подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

В соответствии с ч.4 ст.105 Конституции РФ федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

На практике, члены Совета Федерации, работая на постоянной основе, рассматривают абсолютное большинство законов, принятых Государственной Думой.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования (ч.1 ст. 107 Конституции РФ).

В случае наложения вето Президентом РФ на федеральный закон, Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривает данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию (ч.3 ст.107 Конституции Российской Федерации).

Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию (ч.2 ст.108 Конституции Российской Федерации).

Как субъект права законодательной инициативы Совет Федерации имеет самые широкие возможности. Прежде всего, сюда относится право внесения в Государственную Думу проектов федеральных и федеральных конституционных законов (которым наделены как Совет Федерации в целом, так и отдельные его члены), а также предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации, в том числе – в виде проектов законов Российской Федерации о внесении поправок в Конституцию (от имени палаты в целом или от группы численностью не менее одной пятой ее членов). Здесь следует также учитывать, что аналогичными правами наделены законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Таким образом, из 723 субъектов права законодательной инициативы более одной трети представляют на федеральном уровне интересы субъектов Федерации, причем ни характер, ни статус их законодательной инициативы не ограничен. В мировой практике такое широкое представительство является весьма редким случаем.

Другой важной формой проявления права законодательной инициативы Совета Федерации является внесение поправок к тексту законопроекта во время его рассмотрения Государственной Думой. Все перечисленные выше представители интересов субъектов Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу предложения и замечания по концепции законопроекта при его рассмотрении в первом чтении, а также поправки к тексту при рассмотрении законопроекта во втором чтении.

Кроме того, члены Совета Федерации и официальные представители законодательных органов субъектов Российской Федерации могут принимать участие в работе комитетов Государственной Думы при подготовке законопроектов к рассмотрению этой палатой.

В целом столь широкие возможности представительства интересов субъектов Российской Федерации в порядке реализации права законодательной инициативы на федеральном уровне следует оценивать как проявление демократических тенденций. В зарубежных странах, имеющих двухпалатные парламенты, менее чем в половине случаев верхние палаты имеют неограниченные полномочия по внесению законодательных инициатив, около 10% верхних палат вообще не наделены каким-либо правом законодательной инициативы. Наконец, практически не встречаются случаи, когда верхняя палата может вносить поправки к законопроекту во время его рассмотрения нижней палатой.

[1] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 ян­варя 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собра­ния Российской Федерации» (с изменениями от 29 марта, 29 мая, 11 декабря 2002 г.,12 февраля, 26 марта 2003 г.)// СЗ РФ от 18 февраля 2002 г., № 7, ст. 635

[2] Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст.3994.

[3] текст обращения «Российская газета» от 19 мая 2000 года

[4]  Российская газета, 2000, 8 августа

[5] СЗ РФ. 1995. № 47. Ст.4472.

[6] СЗ РФ. 1996. № 23. Ст.2750.

[7] СЗ РФ. 1995. №3. Ст.167