Проблемы, связанные с реализацией прав и обязанностей руководителем следственного органа и начальника подразделения дознания

3.  Проблемы, связанные с реализацией прав и обязанностей руководителем следственного органа и начальника подразделения дознания

Если не основополагающим тезисом, то, во всяком случае, весьма ясно звучащим рефреном законодательных изменений, внесённых в УПК Российской Федерации Федеральным законом от 05.06.2007 г. №87-ФЗ стал тезис об укреплении процессуальной независимости следственных органов и лишении в данной связи органов прокуратуры системы властно-распорядительных полномочий по отношению к следствию. Причём задумывалось, судя по контекстам введённых новелл, не тактическое перераспределение отдельных из полномочий следственных органов и обвинительной власти, а именно стратегическое изменение в исторически сложившейся парадигме названных отношений[8].

В связи с внесенными изменениями возникли некоторые проблемы, связанные с пробелами и коллизиями в действующем законодательстве. Появились спорные ситуации в исполнении участниками уголовного судопроизводства своих полномочий.

Например, только руководитель следственного органа вправе давать согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу или домашнем аресте. Исключительно ему принадлежат полномочия давать согласие на возбуждение перед судом ходатайств о проведении следственных и иных процессуальных действий, для производства которых необходимо судебное решение. Если руководитель следственного органа отказывает в даче такого рода согласия, это означает, что он не убежден в правильности, необходимости их применения (производства) и не может ходатайствовать перед судом о даче разрешения на их производство.

Следователь вправе обжаловать решения руководителя следственного органа, в порядке, указанном в ч. 4 ст. 124 УПК, но в перечне полномочий прокурора или руководителя следственного органа не предусмотрено право этих должностных лиц рассматривать такого рода жалобы.

Достаточно трудно согласуется с сутью принятых изменений и сохранившееся в нормах ч. 4 ст. 146 УПК РФ полномочие прокурора отменить постановление (в том числе следственных органов) о возбуждении уголовного дела. Во-первых, названное полномочие прокурора противоречит п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ, согласно которому правом отменять незаконные или необоснованные постановления следователя обладает исключительно руководитель следственного органа. Во-вторых, неясно в силу каких неведомых обстоятельств отменить незаконное или необоснованное постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела прокурор не вправе и должен ходатайствовать перед этим перед руководителем соответствующего следственного органа (ч. 6 ст. 148 УПК), а отменить его же постановление о возбуждении уголовного дела, безусловно, вправе. На мой взгляд, законодатель в очередной раз ошибся в системности нормативного регулирования, по сути, идентичных общественных отношений. Тем не менее, в теории уголовно-процессуальной науки уже усиленно обосновывается тезис о том, что именно в данном подходе и заключается истинная воля законодателя, правильно определившегося в этом принципиальном вопросе[9].

В результате реформ действительно многие контрольные функции, ранее принадлежавшие прокурору, перешли руководителю следственного органа. Однако не надо забывать, что оба эти участника процесса относятся к стороне обвинения и более того - объединены ведомственным интересом[10]. Так что в целом, я считаю, что созданная правовая конструкция, при которой следователь и руководитель следственного органа образуют могучую двойку, чревата угрозой нарастания дисбаланса и так неравных сил сторон обвинения и защиты.

В правоприменительной практике органов внутренних дел возникают проблемные ситуации с толкованием и применением норм УПК РФ, регламентирующих процессуальную деятельность органов дознания. Причина тому — противоречивость ряда норм УПК и пробелы в регламентации отдельных сторон процессуальной деятельности органов дознания. После вступления в силу в 2007 г. Федеральных законов от 05.06.07 № 87-ФЗ, от 06.06.07 № 90-ФЗ, в УПК РФ были внесены существенные изменения, в том числе статья 401 «Начальник подразделения дознания», в которой перечислены его права и полномочия по осуществлению дознания и процессуальному контролю в отношении находящихся в его подчинении дознавателей.

Данный субъект наделен обширными властными полномочиями по отношению к подчиненным дознавателям, его указания по уголовному делу являются обязательными для них. Это, безусловно, положительный момент. Ранее начальник подразделения дознания никакого статуса в уголовном процессе не имел, вся его деятельность регулировалась ведомственными актами[11].

В отличие от статуса дознавателя, положение которого стало более определённым, положение начальника подразделения дознания и некоторые его полномочия нуждаются в уточнении.

По мнению А.С. Александрова и И.В. Круглова[12], начальник подразделения дознания в процессуальном плане независим от начальника органа дознания. Его следует отнести к участникам процесса со стороны обвинения и считать субъектом уголовного преследования, хотя он прямо и не указан в п. 47 ст. 5 УПК РФ. Однако, поскольку он в силу ч. 2 ст. 401 УПК РФ уполномочен осуществлять дознание, возбуждать уголовное дело, а также осуществлять иные процессуальные действия, свойственные дознавателю, то его следует считать, с одной стороны, органом предварительного расследования, а с другой — участником процесса со стороны обвинения.

Начальник подразделения дознания, так же как начальник органа дознания и дознаватель, вправе согласно ч. 2 ст. 401 УПК возбудить уголовное дело, хотя в ч. 1 ст. 144 УПК РФ он не указан в числе должностных лиц, уполномоченных принимать данное процессуальное решение (что следует считать браком в законодательной технике).

Мнение относительно процессуальной независимости начальника подразделения дознания от начальника органа дознания представляется также спорным, так как начальник органа дознания вправе давать указание о проведении проверки по сообщению о преступлении и принятии по результатам его рассмотрения решения в порядке ст. 145 УПК начальнику подразделения дознания, а он в свою очередь, поручает указанные действия дознавателю. Кроме того, только начальник органа дознания может продлить по ходатайству дознавателя срок проверки сообщения о преступлении до 10 суток в соответствии с ч. 3 ст. 144 УПК РФ, а также утвердить обвинительный акт (ч . 4 ст. 225 УПК).

Однако, как и прежде, не определен статус начальника органа дознания, хотя на его усмотрение и разрешение отдается ряд важных вопросов. Например, в той же ст. 401 УПК РФ закрепляется право обжалования дознавателем указаний начальника подразделения дознания, данных им по уголовному делу, начальнику органа дознания. А уголовно-процессуальный закон указывает лишь, что начальник органа дознания — должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия предусмотренные УПК РФ (п. 17 ст. 5 УПК РФ). Но и это определение нельзя назвать безукоризненным, так как, например, такие поручения может давать и начальник подразделения дознания (п. 1 ч. 1 ст. 401 УПК РФ).

Такое положение дел неприемлемо для такой сферы общественных отношений, как правоприменительная деятельность, и в частности уголовного судопроизводства, где затрагиваются правовой статус личности, ее права и свободы[13]. Учитывая это, законодателю необходимо установить статус начальника органа дознания в сфере уголовного судопроизводства. На мой взгляд, целесообразно дополнить УПК РФ статьей «Начальник органа дознания». Это позволит внести определенность в субъектный состав уголовного процесса, исключить споры о компетенции, обеспечить соблюдение законности в данной сфере.

Первый заместитель руководителя следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Астраханской области Бессонов А.А.[14] считает, что УПК РФ необходимо дополнить ст. 40 «Начальник органа дознания», которую изложить следующим образом:

«Начальник органа дознания уполномочен:

1) возлагать на лицо органа дознания полномочия по осуществлению предварительного расследования в форме дознания;

2) давать начальнику подразделения дознания и дознавателю поручение о производстве дознания, а также подчиненным подразделениям органа дознания поручение о производстве неотложных следственных действий;

3) отменять незаконные или необоснованные постановления и указания начальника подразделения дознания;

4) осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом».

В свою очередь, целесообразно в ч. 4 ст. 41 и п. 1 ч. 3 ст. 41 УПК РФ заменить слова «начальник органа дознания» на «начальник подразделения дознания». Кроме того, п. 47 ст. 5 УПК РФ дополнить указанием на начальника органа дознания и начальника подразделения дознания.

Нередко по результатам дознания дела прекращаются либо по уголовному делу принимаются решения о прекращении уголовного преследования в отношении отдельных лиц. Организация работы и осуществление процессуального ведомственного контроля над процессуальной деятельностью дознавателя возложены на начальника подразделения дознания. Между тем, в перечне полномочий указанного должностного лица в части отмены необоснованных и незаконных постановлений дознавателя содержится указание лишь на возможность отмены необоснованных постановлений дознавателя о приостановлении производства дознания по уголовному делу и внесения прокурору ходатайства об отмене незаконных и необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, а возможность реагирования на незаконные и необоснованные постановления дознавателя о прекращении дознания либо уголовного преследования оставлены без внимания. В связи с этим представляется необходимым п. 4 ч. 1 ст. 401 УПК РФ изменить, изложив его в следующей редакции: «вносить прокурору ходатайство об отмене иных незаконных или необоснованных постановлений дознавателя».

Бессонов А.А[15]. предлагает наделить начальника подразделения дознания полномочиями, аналогичными полномочиям руководителя следственного органа: правом создавать группу дознавателей для расследования наиболее сложных преступлений, правом соединять уголовные дела в случаях расследования дел, совершенных в соучастии, а также право разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы.

Вызывает вопросы полномочие начальника подразделения дознания вносить прокурору ходатайство об отмене незаконных или необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дело (п. 4 ч. 1 ст. 401 УПК РФ). Это полномочие выглядит достаточно странным в сравнении с правом рассматриваемого должностного лица дознания давать дознавателю поручение по проверке сообщения о преступлении и принятию по нему решения, предусмотренного ст. 145 УПК. В число же решений, предусмотренных ст. 145 УПК РФ, входит, в том числе, и отказ в возбуждении уголовного дела. Не говоря уже о том, что согласно ч. 2 ст. 401 УПК начальник подразделения дознания вправе возбудить дело. Получается, начальник подразделения дознания вправе самостоятельно возбуждать уголовное дело, давать поручение по проверке повода к возбуждению уголовного дело, но не вправе отказать в возбуждении уголовного дела по поступившему сообщению о преступлении[16].

Вызывает сомнение нахождение подразделений дознания в службе милиции общественной безопасности. Прежде всего, это отрицательно отражается на производстве дознания и на процессуальной самостоятельности дознавателя. Адъюнкт Дальневосточного юридического института МВД России И.Г. Хисматуллин[17] считает, «что для улучшения процессуальной и организационной деятельности подразделений дознания, необходимо вывести их из службы МОБ и наделить статусом специализированных подразделений дознания при ОВД. Начальник подразделения дознания — заместитель начальника органа внутренних дел, а значит, и органа дознания».

Приказом МВД России № 697 от 06.08.2007 г. «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел по производству предварительного расследования в форме дознания» установлены новые положения, расширяющие полномочия начальника подразделения дознания и дознавателя. Впервые на современном этапе развития подразделений дознания закреплены их права и обязанности, причем не только процессуальные, но и организационные.

В настоящее время по-прежнему к дознавателям специализированных подразделений дознания предъявляются серьёзные требования, которые касаются вопросов их профессиональной подготовки, образования и др. Учитывая, что законодатель не отказался от такой формы предварительного расследования, как дознание, а на ведомственном уровне (МВД России) не увенчались успехом неоднократные попытки объединения подразделений дознания и Следственного комитета при МВД России, поэтому требует дальнейшего совершенствования регламентация полномочий как дознавателя, так и начальника подразделения дознания, полномочия которого целесообразно приравнять к правам руководителя следственного органа[18].

В связи с тем, что некоторые полномочия руководителя следственного органа и начальника подразделения дознания аналогичны, а также прокурор как участник уголовного судопроизводства продолжает оказывать влияние на производство дознания, возникают проблемы, связанные с определением подследственности уголовных дел[19].

По нормам ч. 3 ст. 146 УПК РФ, «...если уголовное дело направляется прокурору для определения подследственности, то об этом в постановлении о возбуждении уголовного дела делается соответствующая отметка». По буквальному смыслу названных норм, за прокурором отчасти сохранены полномочия по определению подследственности возбуждённого уголовного дела. С учётом законодательных изменений, введённых Федеральным законом от 05.06.2007 г. №87-ФЗ, возникает вопрос: в каких случаях?

Дело в том, что по смыслу ч. 3 ст. 149 УПК РФ (в ред. закона №87-ФЗ), если орган дознания самостоятельно возбудил уголовное дело и производит по нему неотложные следственные действия, дело (по его окончании) направляется руководителю следственного органа, а не прокурору.

По смыслу ч. 5 ст. 152 УПК РФ следователь, установив, что дело ему не подследственно, производит неотложные следственные действия, после чего передаёт дело руководителю следственного органа, а вот дознаватель — прокурору для его направления по подследственности. Наконец, в соответствии с ч. 3 ст. 157 УПК РФ: после производства неотложных следственных действий и не позднее 10 суток со дня возбуждения уголовного дела орган дознания направляет уголовное дело руководителю следственного органа в соответствии с пунктом 3 статьи 149 настоящего Кодекса.

Как видим, во-первых, нормы ч. 3 ст. 146 и ч. 3 ст. 149, ч. 5 ст. 152, ч. 3 ст. 157 УПК РФ, как минимум, не согласованы между собой в принципиальных моментах процесса. Во-вторых, не ясно: в силу каких обстоятельств, при практически одинаковых процессуальных полномочиях, орган дознания направляет уголовное дело для определения подследственности – руководителю следственного подразделения (ч. 3 ст. 149, ч. 3 ст. 157 УПК), а дознаватель - прокурору (ч.5 ст. 152 УПК). В связи с этим Бессонов А.А.[20] предлагает изменить ч. 3 ст. 152 УПК РФ, исключив из нее указание на принятие решения о месте расследования руководителем следственного органа, изложив ее в следующей редакции: «если преступления совершены в разных местах, то уголовное дело расследуется по месту совершения большинства преступлений или наиболее тяжкого из них». Статью же 152 УПК РФ следует дополнить частью 6, которую целесообразно сформулировать так: «В случаях, предусмотренных частями второй — четвертой настоящей статьи, место производства предварительного расследования по уголовным делам, находящимся в производстве следователя, определяет вышестоящий руководитель следственного органа, а по уголовным делам, находящимся в производстве дознавателя, — прокурор». В свою очередь, ч. 2 ст. 37 УПК РФ («Прокурор») следует дополнить пунктом 111, следующего содержания: «определять место производства дознания в случаях, предусмотренных частями второй — четвертой статьи 152 настоящего Кодекса», а ч. 1 ст. 39 УПК РФ («Руководитель следственного органа») дополнить пунктом 11: «определять в случаях, предусмотренных частями второй — четвертой статьи 152 настоящего Кодекса, место производства предварительного следствия, а также дознания, проводимого в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 151 настоящего Кодекса».

Как мы видим, что введенные изменения не только не уточнили процессуальный статус таких участников уголовного судопроизводства, как руководитель следственного органа и начальник подразделения дознания, но и внесли новые проблемы в действующее законодательство. Законодателю необходимо внести изменения в Уголовно-процессуальный кодекс, чтобы исключить возможность противоречий и спорных ситуаций в ходе предварительного расследования, более тщательно прописать полномочия данных лиц, а также прокурора.

Заключение

В ходе курсовой работы мною были рассмотрены правовые статусы руководителя следственного органа и начальника подразделения дознания, определены проблемы, связанные с осуществлением их полномочий, установлены возможные пути решения спорных ситуаций. Подводя итоги, я хочу сказать, что изменения, внесенные в УПК РФ в июне 2007 года, вызвали множество споров и неоднозначных мнений, как среди указанных участников уголовного судопроизводства, так и среди юристов. Отмечаются положительные стороны в новых правовых статусах руководителя следственного органа и начальника подразделения дознания:

1. Наконец, точно определен правовой статус начальника подразделения дознания, упорядочен статус иных участников дознания;

2. Руководитель следственного органа и следователь стали более самостоятельными и независимыми в своей деятельности.

Но отмечаются также и отрицательные моменты преобразований:

1.  Прокурор продолжает следить за соблюдение законности следователями, но не может вмешиваться в процесс расследования преступлений. Этими полномочиями сейчас обладает в полной мере руководитель следственного органа. В результате этого могут возникнуть бесконтрольность предварительного следствия, злоупотребления со стороны участников предварительного следствия, нарушения прав подозреваемых и обвиняемых;

2.  В результате передачи полномочий прокурора руководителю следственного органа может возникнуть дисбаланс сторон обвинения и защиты, тем самым, пошатнув принцип равноправия сторон;

3.  Начальник подразделения дознания обладает намного меньшими полномочиями, чем руководитель следственного органа, вследствие чего это может негативно сказаться на производстве дознания;

4.  Не прописан правовой статус такого участника уголовного судопроизводства, как начальник органа дознания, который обладает обширными полномочиями, в некоторых случаях пересекающихся с полномочиями начальника подразделения дознания;

5.  Возникают пробелы и коллизии законодательства, связанные с недостаточной проработкой статей УПК РФ законодателем. Спорные ситуации в определении лиц, уполномоченных осуществлять те или иные процессуальные действия, тормозят уголовное судопроизводство.

Как уже упоминалось выше, федеральный закон от 2 декабря 2008 года «О внесении изменений в уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» был издан для устранения некоторых пробелов в законодательстве, связанных с реализацией руководителем следственного органа его полномочий, в частности ему предоставлено право проверять не только материалы уголовных дел, но и материалы проверок сообщений о преступлениях, а также лично рассматривать сообщения о преступлении и участвовать в производстве проверок сообщений о преступлении. Были внесены уточняющие изменения в 25 статей УПК. Но, тем не менее, не все проблемы были решены.

На мой взгляд, предварительное следствие и дознание имеют право на одновременное существование, но только как две самостоятельные формы расследования, выполняющие свои специфические задачи. У данных процедур одна цель — расследование преступления, изобличение и наказание виновных. Однако нельзя в данном случае допускать существование абсолютно одинаковых процедур. Отличие дознания должно заключаться в относительной простоте и оперативности расследования, учитывая совокупность преступлений, по которым согласно закону проводится дознание. В то же время, говоря об упрощенности рассматриваемой процедуры, нельзя умалять ее самостоятельность и значимость для уголовного судопроизводства.

Для устранения недочетов и пробелов законодатель должен внести ясность в правовой статус указанных лиц, избегая спорных ситуаций и определив полномочия, способствующие быстрому и наиболее эффективному предварительному расследованию.

Я полагаю, что лишь четкое и единообразное применение законодательных положений в сфере уголовного судопроизводства способно обеспечить неукоснительное соблюдение прав и свобод личности в рамках уголовного процесса и, в конечном счете, законность.

Литература

Нормативные правовые акты