Становление органов местного самоуправления на стыке веков

2. Становление органов местного самоуправления на стыке веков

Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации» положил начало новому этапу реформирования местной власти. Конституция РФ 1993 г. отделила местное самоуправление от государственного, установив механизм самостоятельного решения населением вопросов местного значения. «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

Местное самоуправление в Российской Федерации, записано в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в своих пределах, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местные бюджеты, самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года изъятию органами государственной власти не подлежит и не может служить основанием для снижения нормативов отчислений от регулируемых доходов на следующий финансовый год.

В России не было такого разнообразия форм народовластия в течение многих веков, сконцентрированного на территории одного региона, как в Ростовской области.

Первые постсоветские выборы прошли на Дону в марте 1994 г., когда жители Ростовской области в атмосфере демократического подъема повсеместно избрали депутатов городских дум и других представительных органов местного самоуправления. Указом от 22 декабря 1993 г. « О гарантиях местного самоуправления в РФ» установил, что: « По решению главы администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соответствующего субъекта РФ». До 1996 г. главы муниципальных образований назначались Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области, а после принятия 10 октября 1996 г. законов Ростовской области «О выборах глав муниципальных образований Ростовской области» и «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Ростовской области» в 1996-1997 годах, на Дону прошли первые выборы исполнительных и представительных органов местного самоуправления.

Согласно этим областным законам право быть избранным депутатом представительных органов имеют граждане, достигшие 18 лет, а Главой Администрации – лица не моложе 21 года.

Федеральный закон от 26 ноября 1996 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», подробно регламентирует организацию и порядок выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Согласно законодательству органом исполнительной власти местного самоуправления является администрация города или района.

Предметами ведения органов местного самоуправления являются: жилищные вопросы, образование, здравоохранение, строительство, охрана общественного порядка, торговля и бытовое обслуживание, социальное обеспечение и занятость населения, экология и охрана окружающей среды, работа муниципальных учреждений культуры и спорта, охрана памятников истории и культуры, деятельность муниципальных средств массовой информации и связи, развитие местной экономики и другие вопросы местного значения.

Основной организационной формой работы представительных органов муниципальных образований являются заседания, которые носят открытый, гласный характер и проводятся не реже 1 раза в месяц.

Депутаты представительных органов – полномочные представители населения региона. Кроме участия в заседаниях представительных органов (дум) они ведут прием избирателей и отчитываются перед ними. В полномочия местных представительных органов входят:

- принятие правовых актов местного значения;

- бюджетное регулирование и контроль исполнения бюджета;

введение местных налогов, сборов, пошлин;

- принятие планов и программ развития региона;

- установления порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, землей и природными ресурсами;

- контроль за деятельностью местной администрации.

Все государственные решения, которые тем или иным образом затрагивают права свободы граждан, на практике реализуются через местные органы. Граждане оценивают государственную политику через деятельность местных органов и удовлетворение своих жизненных нужд, а именно через состояние дел в области ценообразования, использование земли и охраны окружающей среды, строительства, транспорта, медицины, социально-культурной сферы жизни местного сообщества. Конечной целью кардинальных перемен в России является построение в ней суверенного, демократического, федеративного правового государства, что невозможно без развития самостоятельного конституционно-политического института – местного самоуправления.

В части 6 статьи 14 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в статье 67 областного закона Ростовской области «Устав Ростовской области» и части 1 статьи 19 областного закона «О местном самоуправлении в Ростовской области» предусмотрено, что структуры органов местного самоуправления определяются местным сообществом самостоятельно.

С момента принятия указанного федерального закона начались разработка и утверждение 55 уставов муниципальных образований в 16 городах и 39 районах Ростовской области. Возникли сложности, вызываемые объективными обстоятельствами: необходимость создания правовой базы за короткий промежуток времени; закрепление структуры органов местного самоуправления в уставах муниципальных образований; избрание представительных органов непосредственно населением; избрание глав муниципальных образований. Решение таких сложных вопросов иногда приводило к долгим дискуссиям в представительных органах, администрации городов и районов области. Примером таких обсуждений была подготовка проекта нового Устава г. Ростова-на-Дону. Процесс подготовки проекта Устава был разделён на два этапа: на первом этапе была поставлена задача разработать концепцию будущего Устава города и вынести её на обсуждение депутатов городской Думы. Второй этап заключался в подготовке самого текста проекта на основе одобренной городской Думой концепции. Важная роль в реализации концептуальных подходов и научных рекомендаций, закреплённых в Уставе г. Ростова-на-Дону, принадлежит доктору юридических наук, профессору, ныне судье Конституционного Суда РФ Бондарю Н.С., и мэру города Ростова-на-Дону, члену Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ Чернышёву М.А. При обсуждении и утверждении проектов Уставов муниципальных образований Ростовской области необходимо было привести к общему знаменателю множество различных мнений и подходов к закреплению той или иной модели органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании.

В Ростовской области в различных вариантах существуют две основные модели формирования органов местного самоуправления. Они определяются способом избрания глав муниципальных образований:

- избирается представительным органом местного самоуправления из своего состава;

- избирается населением непосредственно на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

В Морозовском и Родионово-Несветаевском районах Ростовской области органы местного самоуправления формируются в соответствии с первой моделью. Представительным органом местного самоуправления в этих районах является районное Собрание депутатов, обладающее правом представлять интересы всего населения района. В Морозовском районе оно состоит из 23 депутатов, а в Родионово-Несветаевском - 22 депутатов. Деятельность органов местного самоуправления возглавляет и координирует глава района, который избирается из числа депутатов представительного органа тайным голосованием. По второй модели построена структура органов местного самоуправления остальных муниципальных образований, расположенных на территории Ростовской области. Однако среди них можно выделить целый ряд особенностей.

В городе Ростове-на-Дону представительным органом местного самоуправления, обладающим, согласно Уставу города, правом представлять интересы всего населения и принимать от его имени обязательные для муниципального образования решения, является городская Дума, ее количественный состав – 22 депутата. Высшим должностным лицом муниципального образования, возглавляющим деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, является мэр города, который входит в состав городской Думы, председательствует на ее заседаниях с правом решающего голоса. В статье 47 Устава г. Ростова-на-Дону установлено, что администрация города реализует исполнительно-распорядительные полномочия городского самоуправления под руководством и контролем мэра как главы администрации города.

Аналогичная структура органов местного самоуправления существует в городах: Азове, Батайске, Гуково, Донецке, Новошахтинске.

В Неклиновском районе представительным органом местного самоуправления является районное Собрание депутатов, работу которого организует председатель, а в его отсутствие – два заместителя председателя Собрания. Права и обязанности председателя и заместителей определяются «Положением о районном Собрании депутатов». В этой связи оригинальным выглядит вариант структуры органов местного самоуправления, при котором по действующему Уставу Неклиновского района глава района входит в состав районного Собрания депутатов.

Иная структура органов муниципального образования закреплена в Уставе города Таганрога. Представительные полномочия местного сообщества осуществляются выборным органом – городской Думой, которая из своего состава избирает тайным голосованием председателя Думы и его заместителя, реализующих свои функции на штатной основе. Дума для выполнения своих задач имеет аппарат. Высшим должностным лицом муниципального образования является глава городского самоуправления (мэр), который входит в состав Думы, может председательствовать на ее заседаниях, назначает главу администрации, заместителей главы администрации по согласованию с представительным органом местного самоуправления.

В городе Новочеркасске, Белая Калитва, Красном Сулине представительными органами местного самоуправления являются городские думы, работу которых организуют председатели, избираемые из числа депутатов. Мэры городов наделены высшей исполнительно-распорядительной властью на территории города, являются высшими должностными лицами муниципальных образований, входят в состав городских дум с правом решающего голоса. Структуры органов местного самоуправления некоторых муниципальных образований Ростовской области подверглись в течение последних лет корректировке. Изменения в уставы внесены в городах Ростове-на-Дону, Волгодонске, Донецке, Каменск-Шахтинском.

Реальное обеспечение прав и свобод граждан в муниципальных образованиях во многом зависти от того, насколько эффективна та или иная структура органов местного самоуправления, организована работа в этих органах, какими деловыми качествами обладают избранные представители муниципальных сообществ. А наличие делегированной самостоятельности власти предполагает ее повышенную ответственность. Поэтому не исключена ситуация, при которой результаты их деятельности могут повлечь за собой не только положительные, но и отрицательные последствия. В связи с этим появляется необходимость использования в системе местного самоуправления института ответственности перед населением как глав муниципальных образований, так и депутатов представительных органов местного самоуправления. В подавляющем большинстве уставов муниципальных образований Ростовской области существует право отзыва избранных представителей непосредственно населением. Причем в некоторых городах и районах Ростовской области в уставах посвящены отдельные главы ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В действующих уставах установлено, что порядок отзыва определяется в соответствии с Областным законодательством. Вместе с тем, законодательство Ростовской области не создало правового механизма отзыва. Для Ростовской области дискуссии на эту тему нехарактерны, в то время как реализация этих процедур является очень редким случаем.

Любой из вариантов структуры местных органов власти не является для всех одинаково убедительным и бесспорным. Речь не идёт о навязывании какой–либо идеальной структуры, так как такой модели нет. Или о том, чтобы привести различные подходы к единой позиции, которая в одинаковой мере устраивала бы всех. Наиболее оптимальная система может быть определена исключительно на компромиссной основе, путём согласования несовпадающих интересов различных элитарных групп, органов и должностных лиц. Муниципальные образования должны иметь соответствующую их специфике условий существования систему организации местной власти, что исключит целесообразность полной унификации структур органов местного самоуправления.

Реальная коррекция либо предпринимаемые попытки изменения структур органов местного самоуправления некоторых муниципальных образований свидетельствуют о том, что в Ростовской области идет поиск наиболее эффективных форм организации местного самоуправления с учетом местного хозяйственного уклада, исторического опыта и других условий. Обусловлено это и заметной сменяемостью глав муниципальных администраций и местного депутатского корпуса. Так, во время выборов 2000-2001 годов избрано 19 новых руководителей муниципальной исполнительной власти и 654 депутата. В связи с этим можно сделать два вывода. Во-первых, местная власть, несмотря на многочисленные утверждения о ее бесправности и несостоятельности, берет на себя немалую часть вопросов. Осознание этого повышает привлекательность выборных должностей в территориях. Во- вторых, население, имея очень небольшой опыт реального избрания органов местного самоуправления, мудреет год от года, уже понимая, что выборы, а значит, и каждый конкретный голос влияет на состав «местной власти». Это побуждает избирателей более трезво оценивать предвыборные обещания и способствует повышению ответственности власти перед народом.

С началом XXI в. усилилось внимание к местному самоуправлению в стране и в её составе к городам южных субъектов федерации. Закрепляется новая модель местного самоуправления на базе федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации». Реализация этого закона началась с 1 января 2005 г. Но ряд его важнейших статей будут вводиться в действие до 2008 г.

С 1989 года на Дону, как и в стране в целом, начался поиск истинных демократических ценностей, реального построения правового государства. Для общественно-политического развития Дона этого периода характерно возрождение казачества, 17-18 ноября 1990 г. состоялся I Большой Круг, на котором официально был учрежден Союз казаков Области войска Донского, в его основу была положена военно-административная модель управления, имевшая место в XIX веке. Была восстановлена роль Большого казачьего круга, закреплены права Совета атаманов, стали действовать канцелярия при войсковом атамане, атаманское правление, отраслевые отделы. Начиная с 1992 г. казачье движение на Дону вступило в новый этап своего развития, заметно политизировалось, стало использовать выборы в местные органы власти для участия в управлении. Благодаря поддержке Администрации Ростовской области, государственная служба донских казаков стала реальностью. В Устав Ростовской области была внесена глава 9 «Казачество». Устав области признал казачество не только субъектом общественно-политической жизни области, но и предоставил возможность казачьим обществам реально включаться в управление на областном и муниципальном уровнях.

27 октября 1996 г., на Большом Объединенном Круге в г. Новочеркасске, казаки Дона учредили Войсковое казачье общество «Всевеликое Войско Донское» как объединение субъектов казачьего самоуправления. Атаманом общества был избран В.Ф. Хижняков. 12 июля 1997 г. он был назначен заместителем Главы Администрации Ростовской области. Позже на этой должности его сменил В.П. Водолацкий. Губернатору Ростовской области В.Ф. Чубу было присвоено звание Почетного атамана «Всевеликого Войска Донского». Современное донское казачество, являясь преемником демократических традиций своих предков, играет заметную роль в общественно-политической жизни региона и страны в целом.

Заключение

Трудности, испытываемые современной Россией на пути к формированию правового и гражданского общества, сегодня достаточно очевидны. В обществе в целом, и во властных структурах, в частности, реально назрела потребность в воспитании гражданской ответственности, компетентной ориентации в различных сложных и противоречивых процессах и явлениях политической и социальной жизни, развитой культуры общения между должностными лицами, депутатами всех уровней, гражданами Российской Федерации. Отсюда вытекает четко выраженная потребность воспитания определенного уровня исторического сознания нации, без которого нет ни общества, ни государственности, ни Отечества.

Именно через историческое осознание идейного стержня русской нации, понимания, что развитие государства определяется духом нации, ее культурой и историей, сформировавшимися на протяжении веков, можно сохранить и укрепить демократический характер российской власти, одним из важнейших принципов которой является местное самоуправление.

Бесценным кладезем является исторический опыт, накопленный на Дону в огромном временном диапазоне от первого атамана до первого Губернатора. Переработка этого опыта – первейшая задача всех ветвей современной власти. Донское казачество, при всех противоречивых процессах, проходящих как во внутреннем, так и внешнем его оформлении в самобытную культурную и политическую общность людей, почти всегда являло собой остров стабильности, реально радеющей за государственные интересы южных границ страны.

История донского казачества, рассмотренная через призму становления публично-властных отношений, позволяет говорить о наличии на Дону еще в период раннего средневековья Руси прямой формы демократии. Она существовала в независимом государственном образовании – своеобразной казачьей республике.

Возврата к старым моделям государственного устройства нет. Здание новой государственности необходимо строить на хорошо забытых старых принципах, но с учетом современных объективных реалий. Качественно новое состояние реформируемых властных структур позволяет желать лучшего. Донское казачество, безусловно, не может претендовать на ту роль, которая отвадилась ему двести-триста лет назад. Однако, во многом именно донское казачество, с его историческим опытом дает для познания большую массу материала, касающегося демократических преобразований в местном самоуправлении. Историю повторить невозможно, однако учиться на опыте и знаниях наших предшественников и лучше, и выгоднее, чем на собственных ошибках. Тем более, что современное местное самоуправление во многом повторяет своего предшественника вековой давности.

Современная Россия в последнем столетии стремиться в третий раз найти адекватную форму местного самоуправления. Становление и развитие местного самоуправления является необходимым условием развития Ростовской области и создания оптимальной системы взаимодействия с населением и государственной властью, что, в конечном счете, обеспечит улучшение условий жизни и политическую стабильность в регионе.

Не последнюю роль в создании стабильного государства призвана сыграть самобытная Донская земля. Ее атаманы всегда пользовались авторитетом у московских князей и царей, внешних врагов России, успешно решали внутрихозяйственные задачи. Сильны традиции атаманских корней и сегодня. Факт того, что именно донской Губернатор является Председателем Ассоциации регионов Северного Кавказа – лучшее доказательство признания как былых заслуг Дона, так и сегодняшнего реального веса области в решении проблем Юга России.

Библиографический список

 

Нормативно–правовые акты

1.  Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993. // Российская газета. 1993, 25 декабря.

2.  Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 . №1617 «О реформе представительных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 16 августа 1996 г) // Собрание актов Президента и Правительства РФ 1993г. - № 41. – Ст. 3924.

3.   Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в РФ» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993 г. № 52. Ст. 5071.

4.  Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 6 октября 2003 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

5.  Федеральный закон Российской Федерации «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп.) от 26 ноября 1996. // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.

6.  Областной закон Ростовской области от 15 января 1996., №9-ЗС. «О местном самоуправлении в Ростовской области» (с изм. и доп.) // Наше время. 1996г. №13-14, 2000г. №96-97.

7.  Областной закон Ростовской области от 29 мая 1996. № 19-ЗС. «Устав Ростовской области» (с изм. и доп.) // Наше время. 1996. № 98-99, 144, 192-193, 217.

8.  Власть Ростовской области: правовые основы формирования и деятельности. / Под ред. С.В. Юсова – Ростов н/Д., 2001.

Научная литература

9.  Голошубова В.А. Демократические традиции донского казачества.- М., 2004.

10.  Демократия по-казачьи // Ваш выбор.- 2004.- №4.

11.  Козлов А.И. и др. Власть на Дону. От первого атамана до первого губернатора. - Ростов н/Д., 1999

12.  Самоуправление на Дону. Двадцать три века истории выборов. / Под ред. С.В. Юсова. Ростов н/Д., 2002.

13.  Сергеев В.Н. Городское самоуправление на Дону в 1917 г. // Северо-Кавказский регион.- 2000.- №3.

14.  Трусова Е.М. Самоуправление южнороссийских городов в конце 19–начале 20 века. // Северо-Кавказский регион.- 2006.- №3.