Нормативно-правовая основа приватизации государственного и муниципального имущества

2. Нормативно-правовая основа приватизации государственного и муниципального имущества

Начало приватизации, получившей название спонтанной, характеризуется крайне ограниченной нормативно-правовой основой, которая не давала ответов на элементарные вопросы, возникавшие в ходе приватизации государственной и муниципальной собственности. Сейчас эта основа, напротив, включает многие сотни актов различной юридической силы. Ни один акт, к сожалению, не был вынесен на всенародное обсуждение, хотя речь в них идет о замене собственника имущества, которое веками накапливалось всеми поколениями россиян.

Надо особо подчеркнуть, что речь идет о приватизации государственного и муниципального имущества. Именно с последним связаны сама приватизация как социальное явление и наличие соответствующей нормативной правовой системы.

Сложившаяся нормативно-правовая основа имеет сложную структуру. Заметим сначала, что ни в действующей, ни в прежних конституциях России о приватизации государственной и муниципальной собственности ничего не говорится. Согласно Конституции РФ 1993 г., повторим, признаются и защищаются равным образом все формы собственности.

Основным регулятором приватизации является законодательство. Понятием приватизационного законодательства охватываются не только федеральные законы, но также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Обращает на себя внимание динамизм приватизационного законодательства, которым отмечена этапность самой приватизации. Термин "приватизация" впервые упоминается в Законе "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР". Важное значение в становлении приватизационного законодательства имел Закон "О собственности в РСФСР". Его ст. 25 предусматривала возможность отчуждения в частную собственность граждан и юридических лиц предприятий, имущественных комплексов, зданий, сооружений и иного имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в порядке и на условиях, установленных законодательными актами РСФСР и республик, входящих в состав Российской Федерации, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий.

Первый специальный Закон "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" появился в 1991 г. (далее - Закон о приватизации).

Заметной вехой в развитии приватизационного законодательства стало принятие Гражданского кодекса Российской Федерации. Статья 217 Кодекса подтвердила курс на приватизацию государственного и муниципального имущества и решила две актуальные задачи: уточнила понятие приватизации и закрепила так необходимый приватизационной практике критерий, разграничивающий действие гражданского законодательства и законов о приватизации.

Законодательство первых четырех лет не содержало каких-то отличий в приватизации государственной и муниципальной собственности. Обе формы собственности приватизировались по одинаковым правилам, централизованно и единообразно.

Приватизационные нормы, устанавливаемые государством, имели обязательную силу и для приватизации муниципального имущества, хотя его собственником было не государство, а иной субъект - муниципальные образования. Этот явный изъян исправил Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 4 ст. 29 которого зафиксировал правило: порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно.

Необходимость учета своеобразия приватизации различных форм публичной собственности получила конкретизацию во втором специальном приватизационном Федеральном законе "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о приватизации 1997 г.).

В неразрывной связи с первыми двумя федеральными законами находилась Государственная программа приватизации государственного имущества в Российской Федерации (далее - Государственная программа). Она устанавливала приоритеты в осуществлении приватизации государственного имущества в Российской Федерации, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц, а также основы приватизации муниципального имущества в Российской Федерации. Государственная программа содержала также прогнозы проведения приватизации государственного имущества в отдельных отраслях экономики, изменения платежного баланса страны, увеличения внутренних и внешних инвестиций в экономику вследствие приватизации, требования к программам приватизации субъектов Российской Федерации и другие важные параметры приватизации публичной собственности.

По Федеральному закону о приватизации 1997 г. проект Государственной программы должен был представляться в Государственную Думу Правительством РФ и утверждаться в форме федерального закона. В последующем Правительство РФ ежегодно - одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год - должно было представлять в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в программу приватизации; до 1 апреля текущего года представлять Федеральному Собранию отчет о реализации программы приватизации за прошедший год.

До последнего времени действовали две программы: Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 22841, и Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 15352 (далее — Основные положения государственной программы). Обе эти Государственные программы официально пока еще нет отменены. Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом разработаны Методические рекомендации по применению Основных положений государственной программы. Предпринимавшиеся с 1993 г. неоднократные попытки подготовить Государственную программу, которая могла бы "пройти" через Государственную Думу, оказались безуспешными.

Следует обратить внимание на принципиальное отличие Основных положений государственной программы от ранее действовавших программ, выражающееся в качественно новом целеполагании. Важность выбора целевых приоритетов состоит в том, что под цели "подстраиваются" набор средств их достижения и решаемые задачи. Цели всегда бывают конкретно-историческими. Например, после окончания Второй мировой войны одной из первых проводилась приватизация в Западной Германии, правительство которой осуществило разгосударствление автомобильных предприятий "Фольксваген" как меру по скорейшему преодолению разрухи в экономике. В 80-е гг. в США и Великобритании приватизация преследовала цели нормализации отношений между государством и частным сектором экономики, отстаивания групповых интересов в противовес общественным, наполнения государственных бюджетов.

Различные цели ставились и государственными программами приватизации в России. Прежние программы в качестве главной цели ставили формирование слоя (широкого слоя) частных собственников. Основные положения государственной программы впервые в качестве главной цели поставили повышение эффективности российской экономики в целом и деятельности отдельных предприятий. Тем самым они недвусмысленно закрепили отказ от ускоренной массовой приватизации, от "приватизации ради приватизации" и выдвинули новый ориентир -достижение позитивных изменений в народном хозяйстве. В соответствии с Федеральным законом о приватизации 1997 г. она проводилась в целях повышения эффективности экономики, а также в целях ее социальной ориентации, улучшения платежного баланса Российской Федерации, осуществления протекционизма по отношению к российским товаропроизводителям.

Указом Президента РФ "Об особенностях применения Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535" было установлено: Основные положения государственной программы приватизации применяются при проведении приватизации объектов муниципальной собственности, в том числе земельных участков, в случаях, если населением муниципальных образований непосредственно или органами местного самоуправления, действующими в пределах их компетенции, установленной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не определены другие порядок и условия приватизации таких объектов.

Во всем мире отмечается огромный вред, причиняемый предпринимательской деятельностью окружающей среде.

С 12 января 2002 г. вступил в силу Федеральный закон "Об охране окружающей среды". В нем закреплено главное условие: при приватизации и национализации имущества должны обеспечиваться проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среде. Федеральный закон касается, по сути, всех участников социального общения: физических и юридических лиц, Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Он обязывает нас всех, прежде всего, осуществлять деятельность, направленную на сохранение и восстановление природной среды. Далее, Федеральный закон определил систему принципов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих воздействие на природную среду. Для примера рассмотрим хотя бы один из них - запрещение хозяйственной деятельности, последствия которой непредсказуемы для окружающей среды и реализуемых проектов. Наконец, Федеральный закон установил строгую юридическую ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

Решающее значение на ближайшие годы для судеб российской приватизации будет иметь Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Федеральный закон о приватизации 2001 г.). Он без преувеличения знаменует качественно новый этап в осуществлении этого важнейшего мероприятия. Федеральный закон о приватизации 2001 г. обобщил лучшие достижения правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества, вобрал оправдавшие себя на практике правовые нормы из многих сотен актов различной юридической силы, изданных в последние 10 лет, о которых говорилось в начале работы.

Остановимся на отдельных положениях, показывающих значение названного Федерального закона для общей характеристики нормативно-правовой основы приватизации публичной собственности.

Немалое практическое значение имеет четкое закрепление сферы действия названного Федерального закона. В нее входят не только отношения, возникающие непосредственно при приватизации государственного и муниципального имущества, но также отношения, связанные с управлением этим имуществом.

Подобно Федеральному закону о приватизации 1997 г., Федеральный закон о приватизации 2001 г. не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении: земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы; природных ресурсов; государственного и муниципального жилищного фонда; государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации; безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения; государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении; государственного и муниципального имущества на основании судебного решения и некоторые другие. Отчуждение указанного государственного и муниципального имущества регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Федеральный закон о приватизации 2001 г., наконец, структурировал законодательство Российской Федерации о приватизации, выделив в нем три среза: законодательство Российской Федерации; законодательство ее субъектов; в особом внимании нуждается третий срез - регулирование приватизации муниципального имущества. Оно осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно, но в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.

Названный Федеральный закон четко разграничил полномочия различных органов государственной власти при проведении приватизации: Президента РФ, Государственной Думы и Правительства РФ.

Существенный вклад в создание нормативно-правовой основы приватизации внес Президент РФ, реализуя предоставленные ему V Съездом народных депутатов РФ дополнительные полномочия по изданию указов, равных по юридической силе законам.

Весомый вклад Правительства РФ в формирование нормативно-правовой основы приватизации. Так, постановлением от 4 сентября 1992 г. № 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса" пакетом были утверждены три важнейших документа: положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий; о приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, рыбы, морепродуктов и предприятий по производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса; о реорганизации и приватизации государственно-кооперативных предприятий агропромышленного комплекса.

Обилием правотворчества отличался особый федеральный орган исполнительной власти по управлению государственным имуществом, который вначале именовался Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом. Он, в частности, имел право разрабатывать и издавать нормативные акты, регулирующие процесс приватизации, и давать разъяснения о применении приватизационного законодательства.

Среди актов Госкомимущества России значительное место занимают нормативные документы, регулирующие переход права собственности на объекты приватизации от продавца к покупателю и управление приватизируемым имуществом.

Например, утверждены распоряжения Примерное положение об инвестиционных конкурсах (инвестиционных торгах) по продаже объектов приватизации, находящихся в государственной и муниципальной собственности, и от 23 ноября 1992 г. № 862-р Положение о порядке заключения договора о приобретении акций с группой работников предприятия, взявших на себя ответственность за выполнение плана приватизации и недопущение банкротства приватизируемого предприятия.

Иногда Государственный комитет, исходя из общенормативных указов Президента РФ, непосредственно сам определял специфику приватизации тех или иных объектов. Так, им издано распоряжение № 444-р "Об особенностях преобразования в акционерные общества и приватизации предприятий авиационного, морского, речного, автомобильного транспорта и дорожного хозяйства". Распоряжением № 725-р утверждено Положение о приватизации объектов ведомственной торговли и общественного питания, обслуживающих учреждения, предприятия и организации Федеральной службы лесного хозяйства России.

Естественно, Государственный комитет РФ широко использовал свои возможности по толкованию приватизационных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, также носившему нормативный характер. Например, издано распоряжение № 763-р "О некоторых вопросах применения Временных методических указаний по оценке стоимости объектов приватизации", утвержденных Указом Президента РФ от 29 января 1992 г. № 66. Эта практика продолжалась и позднее.

Министерства и ведомства, кроме актов, принимаемых совместно с федеральным органом по управлению государственным имуществом, издают приватизационные акты также самостоятельно. По необходимости это делают те из них, которые управляют подлежащими приватизации предприятиями.

Субъекты РФ в соответствии с федеральным законодательством принимают нормативные правовые акты - законы и другие, действие которых распространяется на приватизацию собственности соответствующего субъекта Федерации. Так, Московская городская Дума приняла Закон "О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы". Акты о приватизации муниципальной собственности принимают органы местного самоуправления. Такие же акты издает администрация подлежащих приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Такова сложившаяся ныне нормативно-правовая основа приватизации государственной и муниципальной собственности. Общая оценка этой основы приводит к выводам о том, что: а) наиболее разветвленной является рассмотренная выше система нормативных правовых актов, сначала служившая основой приватизации государственных и муниципальных предприятий, а позднее – государственного и муниципального имущества в целом. Приватизационные нормы, издаваемые практически всеми государственными органами и органами местного самоуправления, "разбросаны" по всевозможным источникам - законам, указам, положениям, инструкциям и другим. Обеспечение доступности для изучения и безошибочной реализации диктует необходимость проведения их кодификации, предложения о которой уже давно высказываются специалистами. Предваряя кодификацию, появились учебники по приватизационному праву; б) все нормативные правовые акты, касающиеся приватизации, подразделяются на специально и в полном объеме предназначенные для регулирования процесса приватизации и те, в содержание которых вкраплены лишь отдельные приватизационные нормы; в) нормативно-правовая основа приватизации включает нормы различных отраслей права. При вхождении в приватизационное правовое поле в особом внимании нуждается разграничение "работы" на нем гражданского законодательства и законодательства приватизационного. Преимущество надлежит отдавать последнему. Положения гражданского законодательства о порядке приобретения и прекращения права собственности применяются здесь лишь в случае, если законами о приватизации не предусмотрено иное; г) при изучении и применении приватизационного законодательства полезно проследить динамику легального определения понятия приватизации государственной и муниципальной собственности. Будучи сначала весьма расплывчатым, определение постепенно обретало нужную четкость и ясность. Наиболее полно оно дано, в том числе по сравнению со ст. 217 ГК РФ, в ст. 1 Федерального закона о приватизации 2001 г., обогатившей его двумя моментами. Во-первых, в ГК РФ речь идет о том, что в ходе приватизации государственное и муниципальное имущество передается его собственником в собственность граждан и юридических лиц.

В названном Федеральном законе содержится более точная формулировка - об отчуждении этого имущества, что в полной мере корреспондирует ст. 235 ГК РФ, где именно отчуждение собственником своего имущества другим лицам отнесено к основаниям прекращения права собственности. Во-вторых, в ст. 1 названного Федерального закона выделен момент возмездности отчуждения, о котором ничего не говорится в ст. 217 ГК РФ. Тем самым приватизация полнее наделяется чертами, свойственными рыночным отношениям и институтам гражданского права.

Именно с ним связано то важнейшее обстоятельство, что приватизация стала проводиться не по указному праву, а по праву закона.