Економічна криза. Аналіз останніх антикризових заходів влади

2.2 Економічна криза. Аналіз останніх антикризових заходів влади

 

"Світова економічна криза мобілізувала національні уряди для проведення швидких і ефективних антикризових заходів. Ухвалені ними антикризові програми вже дали перші оптимістичні результати – відновлюється кредитна функція банківської системи, фінансових інститутів, зупиняється економічний спад. На жаль, досвідом у подолання кризових небезпек на може похвалитися український Уряд. Його керівник саме в момент розпалу світової фінансово-економічної кризи несподівано заявила, що Україну глобальна криза обійде. Це була не перша неправда. Але вона має найбільш трагічні наслідки для громадян – Україна перебуває у найглибшій фінансово-економічній, банківській, політичній і соціальній кризі серед країн світу. Поряд з цім, Урядом, який ритуальне заявляє про свою більшість в парламенті, не тільки не розроблена антикризова програма, але й жоден з реальних антикризових законів не прийнятий. Більш того, в Уряду немає жодної системної ідеї, плану з управління національною фінансово-економічною кризою. Саме ця обставина засвідчує повну втрату Урядом функцій з консолідації нарощування зусиль щодо забезпечення національних інтересів" [ 24 ].

Отже, добре відомо, що на мікрорівні реальні менеджерські якості та професіоналізм проявляються не тоді, коли економіка зростає і підприємство розвивається, а тоді, коли виникають проблеми й потрібно вирішувати складні завдання. Те саме відбувається на рівні економіки в цілому. Саме в момент глибокої економічної кризи, коли до нагромаджених внутрішніх проблем додаються надзвичайно серйозні зовнішньоекономічні виклики, можна побачити реальне обличчя того, що вважається політичною та інтелектуальною елітою країни.

Держава вже запустила механізми потужної підтримки банкірів, будівельників, металургів, автомобілебудівників. Мотивується це тим, що урядова підтримка надається тільки і виключно за умови збереження у цих галузях робочих місць та не скорочення зарплат, але чому допомога надається саме найприбутковішим галузям?

Отже, розпочну з Закону України "Про першочергові заходи щодо запобігання негативним наслідкам фінансової кризи та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" [ 5 ]. У законі передбачено створити "стабілізаційний фонд", кошти якого підуть на розв'язання проблем у фінансовому секторі країни, та вирішити низку інших завдань. Проте будь-якому управлінцю добре відомо, що створювати резервний фонд потрібно за рахунок частини прибутків, які отримані в часи підйому економіки й успішного розвитку тієї чи іншої компанії, та використовувати його під час виникнення тих чи інших бізнесових проблем. Створювати ж резервний фонд під час кризи економіки та проблем на підприємстві просто безглуздо, бо хоч як би ви назвали та виокремлювали частину наявних доходів, які до того ж мають тенденцію до скорочення (у тому числі і за рахунок інфляції), використовувати їх доведеться на поточні проблеми. Те саме з економікою країни загалом. Так, наприклад, навіть російські можновладці, завдяки наполяганням колишнього радника Президента Росії Андрія Іларіонова, створили досить великий стабілізаційний фонд, який дає змогу розв'язувати наявні проблеми [ 48, 49 ]. Я не даю оцінку, наскільки якісно й ефективно вони зараз його використовують, але він у них є.

Якщо ж Уряд вже витратив додаткові доходи державного бюджету, у тому числі отримані від приватизації державного майна, на роздачу популістських соціальних пільг населенню, не підкріплених відповідним зростанням продуктивності праці та скорочення неефективних витрат, пов'язаних зі споживанням матеріальних, у тому числі енергетичних ресурсів, то створювати "стабілізаційний (резервний) фонд" під час кризи не має сенсу, бо йтиметься про ті самі поточні доходи й ті ж самі джерела їх отримання. І завдання зараз полягає лише в їх правильному спрямуванні та економному використанню – у межах процедур, передбачених Бюджетним кодексом України [ 16 ]. Між іншим, якщо вже згадувати Бюджетний кодекс України, то запропонована ідеологія джерел формування та напрямків використання "стабілізаційного фонду" відповідає нинішньому механізмові формування та використання спецфонду державного бюджету. Тобто можна було б просто внести зміни до державного бюджету на 2008 рік, передбачити відповідні норми в держбюджеті 2009 року і використовувати ці кошти в рамках чинного бюджетного законодавства.

Можна було б докладно розібрати кожний з напрямів використання стабілізаційного фонду, але я запінюсь лише на деяких пропозиціях. Кошти стабілізаційного фонду пропонується використати на поповнення статутних капіталів державних банків. Для банківських фахівців є очевидним, що метою збільшення капіталу банку є отримання більшого кредитного плеча (маючи 100 грн. банківського капіталу, ти маєш можливість залучити депозити фізичних та юридичних осіб і спрямувати на кредитування 1000грн, тобто в 10 разів більше. Якщо ти збільшив капітал банку до 200 грн., то він уже має можливість залучити кошти й видавати кредитів на суму 2000 грн.). Але проблема зараз не в нарощуванні обсягів кредитування, а в тому, що дуже мало кредитоспроможних клієнтів. Навіть за наявного капіталу банки мають проблему – як ефективно використати кредитні ресурси. Тобто головна проблема – занадто мало клієнтів, котрі можуть не тільки отримати ці кредити й за їхній рахунок виробити продукцію, а й потім продати її платоспроможним покупцям і отримати від них кошти.

Таким чином, збільшення капіталів державних банків жодним чином не вирішує їхні проблеми. Їм потрібні, як і всім іншим банкам, кредитоспроможні позичальники. А для цього необхідний платоспроможний попит, і його має сформувати держава за рахунок наявних коштів державного бюджету, механізму державних гарантій та казначейських векселів.

До речі, обваливши курс національної валюти, центробанк знецінив весь сукупний капітал банків, у тому числі й державних, який сформований у гривні, уже майже на 50 відсотків. Який сенс у цьому збільшенні капіталу державних банків за рахунок коштів державного бюджету, якщо один з органів державної влади, знецінює його своїми діями?

Ще однією ідеєю вищезгаданого закону є норма, яка передбачає фактично націоналізацію тих чи інших банків, до того ж шляхом "викупу додаткової емісії їх акцій". Те, що держава є неефективним власником комерційної власності, і так добре відомо, тому заглиблюватися з цього приводу не має сенсу. Безвідповідальність цієї ідеї полягає в тому, що держава хоче звалити на свою шию ще й проблеми приватних власників банків. Але проблеми у цих банків можуть бути пов'язані або з нестачею ліквідності – і тоді на допомогу може прийти Національний банк, або – з поганою якістю кредитного портфелю – і тоді вже потрібно розбиратися з конкретними причинами, що зумовили погіршення ситуації з поверненням кредитів. Якщо ці прострочені кредити є наслідком нерозумної кредитної політики менеджменту банку, який видав незабезпечені кредити неперевіреним позичальникам, і загальний обсяг таких кредитів дуже великий, тоді потрібно не націоналізувати цей банк, а вводити тимчасову адміністрацію (що зараз і стали робити) та шукати приватних інвесторів, які погодяться на його санацію і вкладуть необхідні для цього кошти, або розпочати процедуру банкрутства, забезпечуючи інтереси вкладників (це самий вірний вихід).

Якщо ж ситуація з простроченими кредитами виникла у зв'язку з погіршенням платоспроможності клієнтів, які вже досить давно, якісно і вчасно обслуговують свої кредитні зобов'язання , то потрібно формувати механізми їх відстрочення та розстрочення і надання відповідного рефінансування центральним банком, саме пов'язаного із забезпеченням додаткової ліквідності, якої може бракувати у зв'язку з цим відстроченням та розстроченням заборгованості. Але в цьому випадку має ітися не про розв'язання проблем окремо взятого банку, а про загальну грошово-кредитну політику й відповідний інструментарій центрального банку в умовах економічної кризи, і тут може виникнути необхідність у деяких змінах законодавства (процедура відчуження заставного майна).

Керівники та власники великих підприємств прийшли до Уряду, Верховної Ради та Президента України [ 8, 35 ] по допомогу. Перед тим вони роками отримували величезні прибутки, але не вкладали достатньо грошей у модернізацію власних виробництв. Таким чином, чимала провина за нинішній стан провідних галузей лежить саме на українських олігархах – власниках металургійних заводів, автомобілезбіральних підприємствах, банкірах, будівельних компаніях. Кошти вивозилися до офшорів, купувались вілли та футбольні клуби. Уряд сьогодні на практиці зовсім не допомагає малому та середньому бізнесу, нічого не чути про антикризові програми підтримки молоді та приватних підприємств, хоча гасла про це були [ 11 ]. А зараз надприбуткові галузі чомусь рятують за рахунок тих самих платників податків, надають їм дешеві кредити, щоб вони мали 100% рентабельність.

Замість велетнів металургії, збудованих в часи голодомору, можна збудувати міні-металургійні заводи для переробки металобрухту по всій країні, а не лише на Сході України. Щодо шахтарів: нам слід забувати про шахти, як це зробила Франція, Бельгія та Великобританія, а в 2008 році і Німеччина. Шахтарі можуть будувати дороги та мости, що є більш безпечним зайняттям для них і їхніх родичів та всіх громадян України (чи будемо доручати свої дороги македонцям та туркам?), в самому Донецьку досі недобудоване метро і це за наявності тисяч шахтарів. Наші автозаводи навчилися збирати корейські, китайські, російські, німецькі та інші іноземні автомобілі. Імпорт їх вже перевищив імпорт природного газу, а українського автомобіля досі не існує (Славута є продовженням радянської Таврії, а Сенс – це корейський Ланос з українським двигуном). Навіть для швидкої медичної допомоги, армії, міліції та спецслужб держава завозить автомобілі (добре, що є російський УАЗ, адже свій ЛуАЗ ми поховали), львівський ЛАЗ губернатор пропонує придбати китайцям.

Криза з грецької перекладається не як катастрофа, а як вихід, рішення [18 , с. - 192]. Існують усі передумови для створення України як процвітаючої незалежної держави:

1. Наявність промислових, сировинних і водних ресурсів, чорноземів, що дає змогу повністю забезпечити населення продуктами харчування;

2. Потенційна здатність кадрів до висококваліфікованої і наукоємної праці, яка може бути реалізована у короткий час за рахунок активізації сильних ринкових стимулів до праці;

3. Вигідне географічне положення, вихід до моря, сприятливий клімат, різноманітна й мальовнича природа (екологічний туризм).

Серед комплексу невідкладних завдань щодо забезпечення ефективного включення України у світове господарство і міжнародне співробітництво першочергове завдання має формування зовнішньоекономічних зв'язків, тобто виходячи з принципів міжнародного поділу праці, геополітичного становища України, характеру розвитку її продуктивних сил, існуючих науково-технічного та ресурсного потенціалів, механізм зовнішньоекономічної діяльності повинен забезпечити реалізацію головної стратегічної мети в сфері зовнішньоекономічної політики – інтеграцію народногосподарського комплексу України у світову господарську систему, що передбачає досягнення таких цілей:

- формування повноцінної ринкової системи господарства, яка базувалася б на загальноприйнятих у світовій практиці принципах, нормах та економічних механізмах;

- використання можливостей світового ринку для структурної перебудови національного господарства;

- перетворення зовнішньоекономічної сфери в активний фактор динамічного та високоефективного економічного зростання.

В основу функціонування механізму зовнішньоекономічної діяльності повинні бути покладені принципи демократизації, демонополізації та деідеологізації зовнішньоекономічних зв'язків, які передбачають максимальне скорочення адміністративних обмежень на експорт та імпорт, підвищення ролі митного та валютного регулювання міжнародних господарських зв'язків, надання суб'єктам зовнішньоекономічної діяльності широкої самостійності згідно з міжнародною практикою.

Одночасно зовнішньоекономічна політика має відповідати національним інтересам держави, забезпечувати взаємну вигоду з іноземними партнерами, стимулювати конкуренцію між учасниками зовнішньоекономічної діяльності з метою підвищення якості продукції та послуг на українському ринку.

Практичні заходи щодо створення нового механізму зовнішньоекономічних зв'язків передбачають вирішення трьох основних проблем:

- формування необхідної законодавчої бази;

- створення відповідного економічного середовища;

- розвиток інституційних структур, що регулюють зовнішньоекономічні зв'язки.

Важливою передумовою й одночасно необхідною основою поглиблення економічного співробітництва із зарубіжними партнерами є розвиток правової бази для такого співробітництва. Так, у Європейському Союзі щорічно приймається до 500 законодавчих актів, спрямованих на вдосконалення правового режиму, що обслуговує його господарський механізм.

Однак формування законодавчої бази цього виду економічної діяльності ще далеко не завершено. Як свідчить практика, дія прийнятих законів нерідко стримується тим, що будучи за своєю суттю правовими документами загального характеру, вони вимагають доповнень і конкретизації багатьох своїх положень у вигляді нової серії законів, постанов і угод, що стосуються зовнішньоекономічної сфери та міжнародної діяльності української держави. крім того, слід укласти низку міждержавних двох - або багатосторонніх угод із зарубіжними країнами, міжнародними організаціями й центрами, які з одного боку, розблокували б суперечності, що накопичилися у взаємовідносинах України з цими державами, а з іншого – стимулювали б і полегшували різноманітні ділові контакти українських підприємств із зарубіжними. Йдеться про такі угоди, як митна, валютна, платіжна й тарифна, про уникнення подвійного оподаткування, про взаємне акціонування тощо.

Ключовим елементом зовнішньоекономічного механізму є валютна політика, яка являє собою сукупність заходів держави та центрального банку у сфері валютних відносин (валютні обмеження, регулювання валютних курсів, імпортні депозити) з метою впливу на платіжний баланс, валютний курс та конкурентоздатність національного виробництва.

Крім зазначених загальних завдань, Українська держава має вирішувати в галузі валютних відносин і ряд специфічних проблем, що випливають із конкретної ситуації, яка склалося сьогодні:

- забезпечення стабільності гривні відносно провідних валют світу;

- залучення іноземної валюти в країну і використання її як засобу стабілізації національної економіки;

- створення державного валютного фонду й ринку валюти.

На жаль, валютні проблеми вирішуються в Україні вкрай повільно і наштовхуються на великі труднощі. Слабкий експортний потенціал не забезпечує достатніх валютних надходжень у країну, а наявність кризи примушує експортерів приховувати валюту за кордоном, оскільки у них немає гарантій вільного розпорядження своїми валютними коштами й необхідних стимулів до їх інвестування в національну економіку. Розбалансованість механізму валютних операцій не дає змоги звести валютний та платіжний баланси України.

Найскладнішим і неоднозначним за своїми економічними наслідками елементом проведення реформи в Україні є введення валютної конвертованості. Конвертованість – це один з дійових заходів стабілізації національної грошової системи, посилення її впливу на розвиток ринкових відносин, забезпечення структурної передумови економіки, її конкурентоздатності та прискорення інтеграції у світове господарство. Нині для валютних операції використовують обмінні курси іноземних валют, виражені у валюті України. Вони встановлюються Національним банком України на основі результатів торгів на міжбанківському валютному ринку України.

Включення валютних стабілізаторів у зовнішньоекономічний механізм забезпечило б значною мірою створення умов для зниження курсу вільно конвертованої валюти відносно української гривні, формування передумов для її повної конвертованості, рееміграції валютних коштів в Україну, залучення іноземної валюти в країну тощо.

Важливим фактором підвищення ділової активності як серед національних товаровиробників і експортерів, так і серед зарубіжних інвесторів є формування сучасної податкової системи на експортно-імпортні операції, прибуток спільних підприємств. Законом України "Про зовнішньоекономічну діяльність"[ 6 ], прийнятим ще Верховною Радою УРСР, передбачається встановлення постійної величини податків на п'ятирічний строк з метою забезпечення стабільності податкового режиму, причому для одного і того ж виду товару застосовується єдина ставка податку незалежно від суб'єкта зовнішньоекономічної діяльності. Забороняються також різні види додаткових, утому числі місцевих чи відомчих податків.

Значну роль у стимулюванні експорту відіграють податкові та інші пільги, які надаються виробникам за певних умов. Це можуть бути відстрочки, знижки, часткове чи повне звільнення від податків тощо. В Україні підставою для пільгового оподаткування є перевищення доходів від експорту продукції над сумою затрат на імпорт, а також експорт наукоємкої продукції. Надаються пільги за строками амортизації для стимулювання експорту готової продукції, у вивозі якої заінтересована Україна.

Враховуючи жорстку конкурентну боротьбу на світових ринках, важливо також стимулювати малий бізнес у його прагненні включитися в міжнародну господарську діяльність шляхом надання малим і середнім підприємствам податкових пільг. Доцільно було б на певний термін, наприклад п'ять років, звільнити від оподаткування імпортне технологічне устаткування. яке закуповується у цільовому порядку. Ще одним важливим інструментом державного впливу на зовнішньоекономічні зв'язки є кредити та субсидії. Кредитування експортно-імпортних операцій, великих будівельних проектів є невід'ємною частиною міжнародної ділової практики, що прискорює процес кругообігу капіталу.

Нині стає дедалі очевидним той факт, що невирішеність ряду внутрішніх проблем стримує подальший рух до відкритої економіки. Одна з найскладніших проблем – проблема цін. Наша внутрішня структура цін суттєво відрізняється від структури цін на світовому ринку. Внутрішні оптові ціни на паливо й сировину в 2-3 рази нижчі ніж зовнішньоторговельні, а на багато видів машин і устаткування в 2-3 рази вищі ніж зовнішньоторговельні. Уряд України адміністративно-вольовими методами намагається наблизити рівень внутрішніх цін до світових, що, до речі, дуже болісно відбивається на соціальному становищі населення, оскільки передумов для цього не створено. Продуктивність праці в Україні значно відстає від рівня розвинутих держав, і це є основним гальмом на шляху приведення цін національного ринку у відповідність з цінами світового ринку.

Світовий досвід свідчить про активний вплив держави на політику зовнішньоторговельних цін. Уряди розвинутих країн допомагають національним виробникам у розширенні експорту. З цією метою надаються експортні субсидії, податкові пільги, компенсації при продажу товарів за демпінговими цінами тощо.

Складовою частиною механізму зовнішньоекономічної діяльності є митна політика держави, покликана передусім виконувати функцію захисту внутрішнього ринку. Проблема рівня митних тарифів є непростою; при її вирішенні необхідно враховувати не тільки конкретну ситуацію, а й деякі загальні закономірності міжнародного товарного обміну. Високі митні тарифи стримують імпорт, підвищують ціни на внутрішньому ринку, знижуючи плідний міжнародний поділ праці, і захищають відносно неефективно місцевого виробника.

Але є дві обставини, врахування яких при кризи економіки вимагає проводити більш жорстку митну політику в Україні. Це – формування антикризової національної економіки та забезпечення національної безпеки. Тому в Україні слід активно використовувати методи більш жорстокого державного регулювання через ліцензування і квотування експорту (в тому числі бартеру) та імпорту продукції, а також виділити групу товарів стратегічного значення, продаж яких за кордон є виключно прерогативою держави, застосовувати специфічне оподаткування нетоварних операцій тощо.

Вставши на шлях лібералізації зовнішньоекономічних зв'язків і побудови відкритої економічної системи, Україна постійно відчуватиме на собі зростаючий вплив тенденцій світового розвитку на її внутрішні процеси, в тому числі й негативний. Досі міжнародне співтовариство не створило ефективної системи захисту інтересів слаборозвинутих країн, які потребують певних преференційних умов для зовнішньоекономічних контактів. Україна перебуває сьогодні в числі таких аутсайдерів. Тому в системі управління та організації зовнішньоекономічних зв'язків нашої країни необхідно передбачити такі принципи й механізми, котрі давали б їй змогу брати активну участь не тільки у регіональному, а й у світовому поділі праці, шукати нові ринки товарів (у тому числі нетрадиційні), диверсифікувати (не можна класти всі яйця в одну корзину) джерела отримання сировини, енергії, палива, продовольчих товарів, гідно відстоюючи свої національні інтереси.

2.3 Ініціювання у сфері розроблення, прийняття та впровадження рішень органів державної влади

Проблеми, пов'язані із демократизацією процесу прийняття рішень, знаходяться у двох площинах – процедурній, яка стосується вдосконалення існуючих стандартів і процедур, на основі яких органи державної виконавчої влади будують свою роботу, та комунікативній, яка має відношення до проведення консультацій із заінтересованими сторонами у процесі розроблення нових рішень [ 25 ].

За останні роки в Україні чимало зроблено для того, щоб діяльність Уряду стала більш прозорою, відкритою і зрозумілою для кожного громадянина. Справжнім проривом у цьому напрямі роботи було затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2000 року № 915 Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України (втратила чинність з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 року № 950 "Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України", але норма залишилась), який встановив порядок організації діяльності Уряду, пов'язаної з виконанням його повноважень. У цьому документі досить детально було виписано процедури і правила, на основі яких Кабінет Міністрів України, урядові органи здійснюють свою роботу, і, зокрема, запроваджено норму, згідно з якою: "Проекти постанов, що мають загальнодержавне значення і стосуються життєвих інтересів усіх верст населення, після узгодження із заінтересованими органами надсилаються головним розробником на розгляд усім міністерствам, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським держадміністраціям, які зобов'язані протягом 15 днів з дня отримання повідомити головного розробника про свої висновки. За рішенням Кабінету Міністрів України проект його постанови може бути винесено на публічне обговорення шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації або доведено до відома громадян іншими шляхами".

Наступною віхою на цьому шляху стало прийняття Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 року № 1160-ІV, одним із положень якого було встановлено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо проект цього акта не був оприлюднений.

Черговим кроком був вихід постанови Кабінету Міністрів України від 15.10.2004 р. № 1378 "Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" та Указу Президента України від 15 вересня 2005 р. № 1276 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики". постановою було затверджено Порядок проведення консультації з громад кістю з питань формування та реалізації державної політики, однією з вимог (пункт 3 Порядку) зокрема закріплено, що: "В обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю щодо:

- проектів нормативно-правових актів, які стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян;

- проектів державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішень щодо ходу їх виконання;

- звітів головних розпорядників коштів Державного бюджету України про витрачання бюджетних коштів за минулий рік;

- інформації про роботу Кабінету Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади.

А Указ Президента України визначив завдання Кабінету Міністрів України щодо посилення роботи в сфері відкритості та прозорості діяльності органів виконавчої влади, і зокрема зобов'язував підготувати пропозиції щодо підвищення кваліфікації державних службовців у сфері комунікацій з громадськістю, розробити умови проведення конкурсу з підготовки Національних доповідей та забезпечити його проведення, вжити заходів щодо проведення громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, оцінки рівня їх взаємодії з громадянами та їх об'єднаннями, розробивши порядок сприяння її проведенню.

Цей перелік актів не є вичерпаним і його можна було доповнити іншими документами, які регламентують діяльність органів державної влади у цій сфері. Але започатковані зрушення, про які йшлося вище, дають підстави говорити про рух у правильному напрямку. Водночас треба визначити й те, що попри достатню нормативно-правову базу, якою можуть послугуватися органи державної влади, залишається чимало проблем з фактичним виконанням норм, правил і процедур у цій сфері, про що мова йтиме нижче.

Аналіз існуючої в Україні практики розроблення та прийняття рішень дозволяє виділити найбільш типові проблеми і перешкоди, які заважають наблизитися до європейських стандартів у цій сфері і в кінцевому підсумку впливають на якість та ефективність прийнятих рішень. Зокрема, це:

1) відсутність в учасників процесу підготовки та прийняття рішень відповідних традицій, управлінської культури, достатніх навичок і прагнення щодо дотримання норм професійної етики;

2) недостатня увага до пропозицій громадян, висловлених у зверненнях до органів державної влади, у засобах масової інформації, відсутність системи аналізу причин і умов, що породжують такі звернення, метою якої має бути вироблення рекомендацій щодо прийняття відповідних управлінських рішень;

3) відсутність чіткої, цілісної та взаємозбалансованої системи планування діяльності органів виконавчої влади, системності у підготовці нормативно-правових актів і застосування недемократичної моделі ініціювання розроблення проектів рішень за системою "зверху-вниз";

4) недостатня інституційна спроможність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади у питаннях розроблення та впровадження державної політики в поєднанні з успадкованою централізованою системою управління;

5) відсутність в системі органів виконавчої влади традицій та сталих механізмів щодо залучення громадян до управління державними справами через системні консультації з громад кістю на етапі розроблення нових рішень, низка активність інститутів громадянського суспільства.

Кожна із перелічених вище проблем має свій масштаб і свою специфіку. Зрозуміло, що демократичність процесу прийняття рішень неможливо забезпечити без чіткого усвідомлення усіма його учасниками необхідності жорсткого дотримання встановлених процедур і правил, оскільки у європейській практиці "демократія" і "процедури" є тотожними поняттями і невід'ємними елементами управлінської культури та етики [25].

Проблема відсутності чіткої, цілісної і внутрішньо збалансованої системи планування роботи органів виконавчої влади та Уряду включає до себе наявність великої кількості програмних документів і планів (Програма діяльності Кабінету Міністрів України, Державна програма економічного і соціального розвитку України, понад триста державних цільових програм, план законопроектної роботи, План роботи Кабінету Міністрів України та інші [41]), які не завжди між собою узгоджені, разом з нетривалим періодом діяльності кожного українського уряду, серйозно звужують можливості як громадян України так і іноземних партнерів зрозуміти та спрогнозувати стратегію і перспективу розвитку країни у найближчому майбутньому.

Не відповідає світовим стандартам практика, за якою у вітчизняній системі прийняття рішень застосовується схема ініціювання розроблення окремих проектів нормативно - правових актів за дорученнями Кабінету Міністрів України, тобто за схемою "зверху-вниз". Причин цьому декілька – успадковані від минулого традиції та стереотипи, недостатня інституційна спроможність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, усталена практика перекладення ними відповідальності за прийняття рішень на колегіальний орган (Кабінету Міністрів України). Застосування такої схеми породжує низку інших проблем, пов'язаних з дублюванням функцій, неузгодженістю програмних документів, труднощами в організації планування діяльності Уряду і міністерств, координації їх роботи.

Відсутність єдиного центру (ресурсу), де зацікавлені сторони могли б ознайомитися з проектами усіх урядових рішень, які розробляються на поточний момент, призводить до ускладнень в координації цієї роботи в цілому. Як наслідок, проекти нормативно-правових актів, які спрямовані на вирішення одних і тих же завдань, можуть одночасно розроблятися в різних центральних органах виконавчої влади. Зокрема, це стосується тих проектів актів, якими вносяться зміни до раніше прийнятих рішень Уряду.

Подоланню існуючих проблем також перешкоджає відсутність у системі органів державної влади та місцевого самоврядування традицій щодо залучення громадян до управління державними справами, системних консультацій з громадськістю на етапі прийняття рішень, недостатня ефективність роботи громадських рад, що утворені при органах виконавчої влади, відсутність наукових розробок, якісних технологій органів виконавчої влади щодо комунікацій із громадськістю, низка громадянська та політична культура, а також недостатня активність українського суспільства.

На сьогодні, основною формою консультацій з громадськістю є оприлюднення проектів регуляторних актів та концепцій державних цільових програм. У більшості випадків проекти рішень розміщуються на Інтернет-сторінках органу, який розробив відповідний проект акта, інколи документи публікують в друкованих засобах масової інформації. У разі надходження зауважень і пропозицій до проекту від заінтересованих сторін не завжди мають можливості для ознайомлення з результатами розгляду їх головним розробником.

У якості ілюстрації щодо відсутності достатньо чітких і прозорих критеріїв, яким заінтересовані сторони мають відповідати для участі в консультаціях на відповідному рівні органів виконавчої влади або місцевого самоврядування, може слугувати інший приклад: постановою Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2003 р. № 1569 "Про затвердження Загального положення про колегію центральних органів виконавчої влади і місцевої державної адміністрації"[13] передбачено поряд з представництвом у громадських радах можливість включення представників громадських організацій, творчих спілок, підприємств, наукових установ та інших організації до складу колегій центральних органів виконавчої влади.

У зв'язку з цим склалася певна ієрархія громадських організацій (а отже і соціальних груп, інтереси яких вони представляють у стосунках з державними органами), які представлені доволі широко і реально впливають на рішення органів виконавчої влади. Переважній більшості інших залишається задовольнятися досить примарною можливістю бути почутими лише через громадські ради.

Звідси виникає ще одна проблема, яка спонукає до пошуків відповіді на питання щодо репрезентативності громадських об'єднань, їх відповідності рівневі консультацій (загальнодержавний, відомчий, регіональний) та бути представником окремих інтересів і груп.

Відсутність принципових і поступових кроків, спрямованих на вирішення зазначених проблем, призводить до поглиблення негативних процесів у цій сфері, подальшого домінування тактичних або локальних підходів до вирішення найважливіших питань соціально-економічного розвитку країни над стратегічними, втрату довіри з боку громадськості, у тому числі міжнародної, щодо здатності державних інститутів країни адекватно реагувати на потреби і виклики часу. Процес формування політики залишатиметься несистемним, її результати не повністю відповідатимуть потребам і очікуванням громадян (фізичних і юридичних осіб).

Проблему відсутності управлінської культури та професійної етики доцільно вирішувати шляхом: прищеплення усім без винятку посадовим особам почуття поваги до законів, навчання державних службовців, вжиття до них, у разі потреби, адміністративних і дисциплінарних заходів, забезпечення жорсткого дотримання вимог законодавства. Взамін існуючої системи планування діяльності Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади необхідно побудувати нову, наближену до міжнародних стандартів розроблення прогнозних та програмних документів, систему стратегічного планування, яка була б взаємопов'язаною та взаємозбалансованою.

Необхідно переглянути та реформувати існуючу систему підготовки рішень за дорученнями зверху. Формування нових рішень повинно відбуватися за схемою: програма Кабінету Міністрів України – ініціювання та розроблення міністерствами під програму відповідних проектів політичних рішень в нормативно-правових актів та подання їх в установленому порядку на розгляд Кабінетові Міністрів України.

Для підвищення інституційної спроможності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади необхідно чітко розмежувати їх повноваженнями Кабінету Міністрів України.

Кінцевою метою розмежування повноважень має бути створення умов, за яких державне рішення приймається на найнижчому законодавчо або нормативно підтвердженому рівні, тобто питання, які можуть бути врегульовані актом одного міністерства або спільним актом декількох міністерств, не повинні вирішуватися актами Уряду. Як типовий приклад, можна привести утворення очолюваних міністрами координаційних органів (постійних комісій, рад тощо з міжгалузевих питань) або робочих груп для вирішення конкретної міжгалузевої проблеми.

Проблема консультацій може бути розв'язана шляхом створення відповідної законодавчо закріпленої системи, що передбачала б механізми обов'язкового залучення громадськості до цих процесів та врахування її думки з наступним оголошенням результатів консультацій.

На сьогоднішній день потрібно відпрацювати наступні варіанти дій:

- посилення інституційної спроможності громадських рад при органах державної влади;

- розробка та широке громадське обговорення Закону України "Про відкритість і прозорість органів державної влади та органів місцевого самоврядування";

- створення при органах виконавчої влади центрів комунікацій влади і громадськості з метою надання якісних інформаційних послуг та забезпечення проведення консультацій з громадськістю щодо вироблення та реалізації державної політики;

- посилення інституційної спроможності структурних підрозділів органів державної влади;

- проведення системного навчання державних службовців з метою підвищення їх комунікативного рівня знань і навичок;

- розробка новітніх технологій ефективних комунікацій та інформування на базі вивчення досвіду країн з розвинутою демократією та закріплення їх регламенту у нормативних документах, створення системи контролю та відповідальності за їх дотриманням;

- встановлення системи громадського контролю за діяльністю органів державної влади з метою забезпечення ефективного врахування громадської думки в процесі прийняття та реалізації державної політики.

2.4 Інформаційно-аналітичне забезпечення ініціювання та запровадження антикризових програм органів державної влади

 

Проблема інформаційно-аналітичного забезпечення органів державної влади особливої актуальності набула в умовах кризи. Порівняно з відповідною практикою держав Заходу, з їх традиційно розвинутою системою соціальних комунікацій, тісно пов’язаних з механізмами державного, в Україні цей аспект вирізняється цілим рядом ускладнень:

По-перше, структури, до функцій яких входить інформаційно-аналітичне забезпечення державних органів, мали надавати допомогу в організації державотворення фактично з нуля. Тобто вони, особливо в перші роки існування нової держави, стикаються з необмеженим колом питань, вирішення яких потребує відповідної інформаційної підтримки, пов’язаної з вивченням зарубіжного досвіду, аналізом специфіки власних суспільних, економічних, політичних, культурних процесів, з пошуком оптимальних шляхів оперативного розв’язання завдань державного будівництва;

По-друге, діяльність створюваних інформаційно-аналітичних структур, орієнтованих на забезпечення роботи державних органів, не могла спиратися на інформаційну інфраструктуру загальносуспільного призначення внаслідок фактичної відсутності останньої в державі. Україна , на жаль, реально не могла використовувати ресурси колишньої союзної системи, сформованої спільними зусиллями радянських республік, колишніх союзних банків даних, що могли мати прикладне значення для вироблення ефективної внутрішньої і зовнішньої політики нашої країни;

По-третє, помітно ускладнює діяльність інформаційно-аналітичних структур в Україні кризова економічна ситуація. Слабке матеріально-технічне забезпечення не дає можливості впроваджувати сучасні технології обробці та аналізу потоків інформації;

По-четверте, працівники органів державної влади до сих часів мають низку комп’ютерну грамотність та використовують комп’ютері лише як друкарські машинки та калькуляторі.

Є й інші проблеми. Необхідність їх розв’язання зумовлюється тим, що в Україні державні органі одразу реально відчули гостру потребу в інформації, матеріалах аналізу процесів державотворення й виявлення певної активності в організації необхідних структур. Однак, рівень матеріально-технічного забезпечення інформаційно-аналітичних структур змусив шукати виходи в умовах існуючих дуже скромних можливостей. Ці процеси розвиваються в двох напрямах: формування підрозділів для аналізу оперативної та вузькоспеціальної інформації безпосередньо при державних відомствах, установах і створення міжвідомчих інформаційно-аналітичних структур при організаціях, що мають власні інформаційні ресурси чи доступ до подібних ресурсів загальнодержавного значення.

Не зовсім виправданими видалися сподівання на кооперативний принцип координації зусиль інформаційно-аналітичних структур при виконанні трудомістких або термінових замовлень:

- співробітники інформаційно-аналітичних структур працюють за власними планами, виконують роботу, що відповідає їхній професійній підготовці (а іноді виконують роботу, яка не зовсім не пов’язана з інформаційно-аналітичною роботою);

- кваліфікаційні вимоги до працівника, якій займається інформаційно-аналітичним забезпеченням роботи органів державної влади, включають, як свідчить практика, досить високий рівень комп’ютерної грамотності, відповідну орієнтацію в актуальних питаннях суспільного життя, вміння оперативно знайти у великих обсягах інформації потрібний матеріал і проаналізувати його, мати здібності до продуктивного спілкування з людьми різної політичної орієнтації, професії, світоглядів тощо.

У діяльності інформаційно-аналітичних структур є й інші проблеми. Серед них набуває особливої актуальності необхідність постійного аналізу електронних потоків інформації, робота в Інтернеті.

При нинішньому рівні фінансування інформаційно-аналітичних структур нагальною є проблема залучення позабюджетних коштів, трудність полягає у відсутності прийнятної нормативної бази для такої роботи. Проблематичним є й одержання цими структурами більш-менш ефективної допомоги від міжнародних фондів та благодійних організацій, оскільки в уявленні їх керівників органи державної влади повинні мати необхідне забезпечення з бюджету.

У ринковій економіці, що характеризується невизначеністю ситуацій і наявністю великого числа економічно незалежних учасників, органі державної влади не можуть здійснювати управління різними сферами діяльності тільки шляхом адміністративного контролю. Вони повинні створювати такі умови (разом із законодавчою владою), при яких будь-якому керівнику буде доступна інформація, необхідна для ефективного узгодження його рішення з рішенням суміжників. При цьому слід розуміти, що ніякій державний орган не може врахувати всю інформацію, необхідну для прийняття раціонального рішення.

У відповідності зі ст. 119 Конституції України й Указом Президента України від 30.11.94 р. № 709/94 „Про інформаційно-аналітичне забезпечення Президента України” а також для інформування Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, Секретаріату Ради національної безпеки, Верховної Ради України джерелами інформування є райдержадміністрації, органи місцевого самоврядування, управління, відділи й інші служби облдержадміністрації, обласні організації. Системою підготовки інформаційно-аналітичних матеріалів є збір, узагальнення та систематизація даних, які надійшли від джерел інформування. Джерела інформування повинні подавати інформаційно-аналітичним структурам повну і достовірну інформацію, хоча загальною хибою інформацій, що надходять з міст і районів є відсутність у них постановочних питань, інформації подвійного характеру.

Зрозуміло, що кожна функціональна задача, яка стоїть перед керівником органа державної влади, вимагає певного інформаційно-аналітичного забезпечення, яке, як правило, включає такі процедури:

-  підготовка нормативно-довідкової інформації;

-  реєстрація інформації;

-  передача і відображення інформації;

-  систематизація і контроль інформації;

-  аналітична робота.

Всі ці процедури носять допоміжний характер (відносно процесу прийняття рішень) і залежать не тільки від їх об’єму, змісту, але і від інформаційної і телекомунікаційної технологій, що використовуються в інформаційно-аналітичних структурах. У сучасних умовах процедури інформаційного забезпечення виконуються при формуванні і експлуатації різноманітних баз даних.

Інформаційно-аналітичне забезпечення джерелами інформації складається із поточних (оперативних, щоденних, тижневих) матеріалів, періодичних (щомісячних, квартальних аналізів діяльності) та матеріалів, які виконані на замовлення. Інформаційно-аналітичне забезпечення поточною інформацією здійснюється за напрямами, які є в межах компетенції органів державної влади та у сфері їх діяльності. Подання інформаційно-аналітичних матеріалів проводиться згідно графіка, проблемні інформаційно-аналітичні роботи виконуються за окремим дорученням.

Перелік тем, за якими повинна надаватися інформація: реалізація законів, постанов Верховної Ради України, указів, розпоряджень Президента України, постанов Кабінету Міністрів України; важливі події суспільно-політичного життя; кризові та конфліктні явища тощо. Матеріали повинні містити аналіз, оцінку показників, які подаються, тенденції розвитку ситуації, пропозиції щодо варіантів вирішення проблемних питань.

Поточний стан інформаційно-аналітичного забезпечення органів державної влади:

- не створена єдина комп’ютерна мережа органів державної влади;

- відсутня єдина концепція інформатизації всіх органів державної влади;

- неоднорідний стан забезпечення органів державної влади комп’ютерною технікою, спеціалізованим програмним забезпеченням, локальними мережами;

- відсутня ефективна система електронного зв’язку, листування електронною поштою дублюється за допомогою послуг „Укрпошти” в паперовому вигляді;

- не впроваджено єдину систему довідників та класифікаторів;

- використовується програмне забезпечення без придбання відповідних ліцензій (наприклад MS Office);

- операційні системи, що використовуються, мають різні функціональні можливості (MS Windows використовується від версії Windows 3.1 до Windows ХР Рro);

- автоматизація процесів здійснювалась безсистемно, що призвело до існування декількох систем ведення статистичних карток, діловодства тощо;

- процес закупівлі обладнання не адмініструється на відповідному рівні – відсутня інформація про кількість, конфігурацію, робото спроможність технічного обладнання, термін гарантії тощо;

- неефективне витрачання коштів, необхідність повторного фінансування робіт по розробці програмного забезпечення;

Шляхи подальшого розвитку стану інформаційно-аналітичного забезпечення органі державної влади:

- ефективне витрачання коштів, з урахуванням коштів, що можуть бути надані міжнародними організаціями;

- виявлення неефективних процесів та процедур, технологію яких можливо замінити без зміни законодавчих актів, шляхом внесення змін до відомчих нормативно-правових актів – зменшення витрат часу на виконання роботи;

- виявлення процесів, що потребують змін законодавства – підготовку пропозицій до змін законодавства з урахуванням загальної концепції реформування органів державної влади, якісний моніторинг змін до законодавства;

- налагодження надійного електронного поштового зв’язку між всіма органами влади. Це скоротить термін доставки кореспонденції, покращить термін обміну інформацією, буде економія за рахунок зменшення використання паперу;

- впровадження автоматизації в найбільш трудомісткі та рутинні процеси (документообіг, статистична звітність, бухгалтерський облік, планування, кадрові питання і т.д.) тощо.

Проект завдання Національної програми інформатизації на 2009-2010 роки знаходиться у "ДОДАТКУ Г" [41].

На регіональному рівні знаходяться 24 обласних і 2 міських (Київська та Севастопольська) державних адміністрацій, а також 506 районних державних адміністрацій. При виконанні своїх задач місцеві адміністрації взаємодіють з Адміністрацією Президента України, службами і відділами Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України і іншими органами державного управління верхнього рівня через передачу і отримання інформації. Вони отримують з верхнього рівня правову, директивну і координуючу інформацію, а направляють туди відомості про поточну економічну, політичну, екологічну, кримінальну та іншу ситуацію у регіонах. З регіонального рівня різноманітна інформація також прямує до організацій місцевого рівня.

Загалом, на регіональному рівні, якій розташований між верхнім і ніжним рівнями державної України, формується і переробляється значна частина інформаційних ресурсів, що використовуються при державному управлінні.

Ефективність роботи усієї системи органів державної влади, в першу чергу, залежить від чіткості та збалансованої роботи цих органів на місцях. Підвищується значення та роль саме інформаційно-аналітичної роботи місцевих державних адміністрацій у забезпеченні ефективного взаємозв’язку між потребами суспільства та діяльністю держави. Важливими елементами в цьому процесі є:

- забезпечення інформаційних потреб громадян, юридичних осіб;

- про діяльність цих органів та наявність чіткого, безперебійного, своєчасного та ефективного механізму циркуляції інформації в самих органах виконавчої влади задля забезпечення прийняття ефективних управлінських рішень.

У контексті підвищення ефективності управління регіоном, на сьогоднішній день особливої ваги набуває питання створення регіональної інформаційно-аналітичної служби при місцевих державних адміністраціях у їх прямому підпорядкуванні, метою діяльності якої є своєчасна, науково-обґрунтована підтримка процесів підготовки, прийняття управлінських рішень і забезпечення інформаційних потреб суспільства [21, c.85].

Регіональні інформаційно-аналітичні служби можуть виконувати замовлення із інформаційно-аналітичного забезпечення організації, установ різних форм власності, юридичних та фізичних осіб і на комерційній основі згідно з договором, що є альтернативним варіантом розв'язання питання низького фінансування програм інформатизації та розвитку інформаційної сфери регіону.

Функціонально регіональна інформаційно-аналітична служба може складатися з таких базових підсистем (чи складових):

- до першої підсистеми функцій можна віднести функції інформаційного пошуку, які включають у себе: збір та аналіз даних, пошук і оцінку інформації з використанням інформаційно-телекомунікаційних технологій та можливостей Інтернет; ідентифікацію та систематизацію інформації, її зберігання; створення баз даних; інформаційний супровід підготовки прогнозів розвитку галузей, підприємств регіону; інформаційну підтримку проектів зі ступенем ризику; інформаційну підтримку науково-дослідних робіт із розвитку соціально-економічного потенціалу регіону;

- другою функціональною складовою повинна бути функція здійснення аналітично-методичної діяльності, а саме: виявлення, опис проблем, тенденцій, альтернатив, конфліктних і надзвичайних ситуацій; моделювання проблем, вибір методів їх рішення, оцінка наслідків; інформаційне та аналітичне рецензування планів, програм, результатів експертиз; аналіз і прогнозування ситуацій, проблем у політиці, економіці, науці, виробництві, підприємницькій діяльності тощо; мінімізація факторів ризику; аналітична оцінка ініціатив, інновацій, розробка пропозицій щодо їх використання; аналіз рейтингів, кредитних історій об'єктів; інформаційний супровід і аналіз суспільно-політичних акцій і процесів; підготовка зведених, тематичних, прогнозних, аналітичних матеріалів, довідок, доповідей, обґрунтувань, інших інформаційних продуктів;

- третя підсистема функцій включає в себе функції технічного забезпечення та захисту інформації, серед яких: організаційно-технологічна реалізація процесів інформатизації в регіоні; програмне забезпечення; створення інформаційно-пошукових програм; забезпечення захисту інформації; забезпечення телекомунікації та автоматизації; випуск аналітичних збірників, довідок тощо [21, c.87].

Як складову діяльності інформаційно-аналітичної служби є сенс розглянути забезпечення управлінських рішень керівництва місцевих державних адміністрацій. Пропонують виділіть два основних напрямки такої діяльності інформаційно-аналітичної служби: